31TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 6 DECEMBER 2011ACHTERGRONDHoe kun je de creativiteit en de energie van huurders en bewoner-eigenaren in de privatebesluitvorming, alsmede burgers als leden van de civil society in de publieke besluitvorming beterbenutten als essenti?le component in de dynamiek en de differentiatie van het wonen inNederland? Dit zou de kernopgave moeten zijn voor de volgende herziening van de Woningwet,zei Hugo Priemus tijdens het congres 110 jaar Woningwet van OTB, Nirov en WWI. Onderstaandzijn gehele inleiding.110 JAAR WONINGWETVAN WONINGWET 1901 NAARHERZIENINGSWET 2011DOOR HUGO PRIEMUS, ONDERZOEKSINSTITUUTOTB TECHNISCHE UNIVERSITEIT DELFTDe Woningwet van 1901 was deeerste wet waarin de rijksverant-woordelijkheid voor de volks-huisvesting is vastgelegd. Sinds1901 is volkshuisvesting rijkszaaken gemeentetaak. Voor provincies heeft dewetgever wel taken gespecificeerd op het ter-rein van ruimtelijk en milieubeleid, maar nietinzake de volkshuisvesting.Pas veel later verscheen artikel 22 lid 2 van deGrondwet: `Bevordering van voldoende woon-gelegenheid is voorwerp van zorg van de over-heid.' Op basis van dit artikel kan geen enkeleburger passende woongelegenheid voor zich-zelf opeisen, maar artikel 22 lid 2 wordt welalgemeen gezien als een sociaal grondrechtmet een instructienorm voor de rijksoverheid:regel het recht op betaalbare woongelegen-heid van een behoorlijke kwaliteit.De Woningwet is van oudsher gericht op hetwegnemen van slechte woontoestanden (bij-voorbeeld via onbewoonbaarverklaring enaanschrijving), en op het voork?men vanslechte woontoestanden (bijvoorbeeld door deverplichting voor gemeenten om een gemeen-telijke bouwverordering vast te stellen en toete passen). Overigens kenden vele gemeentenal eeuwenlang bouwkeuren waarmee bepaaldekwaliteiten van bouwprocessen en bouwwer-ken konden worden geborgd.De Woningwet levert de publieke inbeddingvan woningcorporaties als toegelaten instel-lingen. Juist op dit punt zet de Herzienings-wet Toegelaten Instellingen Volkshuisvesting2011 de puntjes krachtig op de i.Van oudsher was er een nauwe relatie tussenvolkshuisvesting en volksgezondheid. Een aan-tal grote epidemie?n in Nederlandse steden inde negentiende eeuw heeft mede de stoot gege-ven tot de Woningwet: goede huisvesting,inclusief drinkwatervoorziening, energievoor-ziening en vuilafvoer, blijkt een belangrijke bij-drage te leveren aan de volksgezondheid.De Woningwet introduceerde voorts deberoemde financi?le paragrafen, die metname na de Eerste Wereldoorlog en vooral nade Tweede Wereldoorlog actief werden inge-zet om het aanbod van woningen te stimule-ren. Aanvankelijk lag de nadruk op de inzetvan objectsubsidies om het aanbod van nieu-we woningen te stimuleren. Later werd er ooknadruk gelegd op de inzet van objectsubsidiesom woningen en wijken te slopen, te renove-ren, te rehabiliteren en te herstructureren.Ook hier ontwikkelde zich later een zelfstan-dig wetgevingstraject, met als mijlpalen deWet Grootboek Woningverbetering, de Wet opde Stadsvernieuwing en de Wet StedelijkeVernieuwing.De Woningwet bood ook het kader voor deruimtelijke ordening, zij het aanvankelijk ineen summiere gedaante: die van stratenplan-nen en dergelijke. Later heeft de wetgeving ophet terrein van de ruimtelijke ordening haareigen weg gevonden door een afzonderlijkeWet op de Ruimtelijke Ordening, naast eenwetgevingslijn waarin het grondbeleid wordtvastgelegd: Onteigeningswet, Wet Voorkeurs-recht Gemeenten, Grondexploitatiewet.32TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 6 DECEMBER 2011ACHTERGRONDTOENEMENDE COMPLEXITEITAls algemene lijn kunnen we vaststellen dat het wetgevings-systeem steeds complexer werd. Had de Woningwet, naasthet Burgerlijk Wetboek, aanvankelijk het rijk alleen, in deloop van de decennia ontstond er een systeem van wettenwaarin belangrijke aspecten van de volkshuisvesting afzon-derlijk werden geregeld, zoals de Woonruimtewet (thans:Huisvestingswet) die de woonruimteverdeling wettelijkinkadert, de Huursubsidiewet (thans: Wet op deHuurtoeslag) die voor lage inkomensgroepen de betaalbaar-heid van het wonen veilig moet stellen, de HuurprijzenwetWoonruimte, waarin het huurbeleid voor bijna alle huurwo-ningen wordt geregeld, de Wet op de Huurcommissies, deWet op het overleg Huurders-Verhuurder en deLeegstandswet.De samenhang binnen het volkshuisvestingsbeleid kwamonder druk te staan toen naast de wetgeving op het terreinvan de volkshuisvesting fiscale instrumenten steeds vaker ensteeds ruimer werden ingezet om volkshuisvestingsdoelen tedienen.Denk aan de hypotheekrenteaftrek, het eigenwoningforfait,de overdrachtsbelasting en de toepassing van het tijdelijklage BTW-tarief voor onderhouds- en renovatiewerkzaamhe-den. Het toepassen van deze instrumenten is niet de verant-woordelijkheid van de minister van Volkshuisvesting, maardie van de minister en/of de staatssecretaris van Financi?n.Sinds het aantreden van het kabinet-Rutte is de bestuurlijkeversplintering op rijksniveau verder toegenomen. Het volks-huisvestingsbeleid van het rijk is nu ondergebracht bij hetministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties(BZK), het fiscaal beleid blijft bij de minister van Financi?n,terwijl het ministerie van Infrastructuur en Milieu (I&M)zich thans ontfermt over het ruimtelijk beleid en het grond-beleid. Het bouwbeleid is in deze nieuwe indeling van minis-terie op drift geraakt en zweeft nu ergens tussen BZK enI&M.VERWEVENHEID VAN BELEIDSVELDENVan oudsher is het moeilijk, zo niet onmogelijk, om hetvolkshuisvestingsbeleid te onderscheiden van anderebeleidsvelden gezien de vele non-housing impacts vanhousing policy en de vele housing impacts van non-housingpolicy (Bourne, 1981).Relatief nieuw is de duurzaamheidscomponent van de volks-huisvesting die de komende jaren sterk in belang zal toene-men, mede in relatie tot de thema's klimaatverandering enenergietransitie. De energiekosten zullen een steeds groterdeel van de totale woonuitgaven uitmaken. Het energiebe-leid en het energietransitiebeleid vallen onder het ministerievan Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, hoewelhet residenti?le vastgoed een zeer groot aandeel in de emis-sie van broeikasgassen heeft.Hier manifesteren zich in toenemende mate spanningen bin-nen de wetgevingskaders. De Huurprijzenwet Woonruimte,de Wet op de Huurtoeslag en de Wet op de Inkomensbelastingintroduceren tal van directe en indirecte subsidies die devraag naar woonruimte aanwakkeren. Duurzaamheidseisennopen echter tot een zekere beheersing van de kwantitatieveen kwalitatieve woningvraag om de ruimteconsumptie en hetTweeallochtonemeisjes,metenzonderhoofddoekje,gaanzometeenkoffieschenkenbijdeopeningvanhetvernieuwdeMaaspleinindeUtrechtseRivierenwijk,beginnovembervanditjaar.BuurtbewonersnamenhetinitiatiefomhetverpauperdeMaaspleinopteknappenmetondermeereennieuwevoetbalkooienspeeltoestellen.(Foto Bert Spiertz / Hollandse Hoogte)TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 6 DECEMBER 2011ACHTERGROND 3334TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 6 DECEMBER 2011ACHTERGRONDenergieverbruik binnen de perken te houden.Als de woningvraag wordt aangewakkerd, ter-wijl het aanbod door aanbodrestricties zichonvoldoende aan de vraagdynamiek kan aan-passen, worden vastgoedprijzen opgestuwd.Het CPB (Besseling et al, 2008) raamt het prijs-verhogend effect van de combinatie van hypo-theekrenteaftrek en aanbodrestricties op ruw-weg 20%.MARKTWERKING ALS VERTREKPUNTHoewel het bouwen en wonen wordt geken-merkt door tal van negatieve en positieveexterne effecten, zou het vertrekpunt voor devolkshuisvesting de vrije markt kunnen zijn,inclusief vrijemarktprijzen en huren. Alsnegatieve externe effecten zouden moetenworden gepareerd, zou kunnen wordengedacht aan gerichte subsidies of gerichteoverheidsinspanningen, zoals locatiesubsi-dies en het opruimen van in het verleden ont-stane milieuverontreinigingen waarvan devervuilers niet meer zijn aan te spreken. Vaakis het probleem dat de monetaire waarde vannegatieve en positieve externe effecten moei-lijk objectief kan worden vastgesteld. Hetgevaar van het pervers stimuleren van eenoverconsumptie aan ruimte en energie ligt bijhuishoudens met een bovenmodaal inkomenvoortdurend op de loer.INKOMENSGEBONDEN WOONTOESLAG ENWONINGCORPORATIESAnders ligt dit bij huishoudens met eenbescheiden inkomen. De Woningwet vormt depublieke inbedding van woningcorporatieswaaraan de status van Toegelaten Instellingwordt toegekend. Woningbouwverenigingenen woningstichtingen bestonden al in de twee-de helft van de negentiende eeuw en vondenpas vanaf 1901 een publieke inbedding.Woningcorporaties dienen zich te richten ophuishoudens die moeilijkheden ondervindenbij het vinden van passende huisvesting, dooreen laag inkomen en/of andere handicaps. Hetsociaal grondrecht van het wonen houdt in dathuishoudens in staat moeten worden gesteldom een woning van een behoorlijke kwaliteit tebewonen, ondanks hun lage inkomen of ande-re handicaps. Dit vormt de rechtvaardiging vaneen algemene inkomensgebonden woontoeslagdie sobere huur- en koopwoningen betaalbaarmoet maken. Het vraagrantsoenerend effectvan een evenwichtsprijs op een vrije woning-markt kan en moet door een algemene woon-toeslag worden geneutraliseerd.SOCIALE VERHUURDERS BLIJVEN NODIGDaarnaast zijn sociale verhuurders nodig dieactief zijn binnen een duidelijk publiek kader,een interne cultuur kennen die voorrang geeftaan de doelgroepen van beleid en die zich nieteenzijdig bezondigen aan risicoselectie, eenverschijnsel dat het handelen van vele com-merci?le marktpartijen kenmerkt.Commerci?le verhuurders zullen zich bij voor-keur richten op de woningvoorziening vanhuishoudens met een bovenmodaal inkomen.Zij zullen meer riskante doelgroepen alleenbedienen en meer riskante opgaven alleen aan-pakken, als de risico's fors worden beprijsd. Zijzullen de aanpak van stedelijke probleembuur-ten en ?wijken mijden, krimpregio's links latenliggen en in economisch ongunstige tijdenwoningprojecten in de ijskast deponeren. DeMemorie van Toelichting bij het WetsvoorstelHerzieningswet Toegelaten InstellingenVolkshuisvesting (Donner, 2011: 5) meldt: `... (Z)onder de toegelaten instellingen kan de over-heid de taak ten aanzien van de huishoudensmet lagere inkomens niet adequaat beharti-gen.' In feite gaat het om de combinatie vantoegelaten instellingen en het instrument`woontoeslag' dat de beschikbaarheid, de kwa-liteit en de huisvesting voor huishoudens metlagere inkomens moet borgen. Ook (en juist) ineen marktgeori?nteerd stelsel blijven toegela-ten instellingen onmisbaar om de woningvoor-ziening voor lage-inkomensgroepen veilig testellen en stigma en ruimtelijke segregatie tevoorkomen.HERVORMING WONINGMARKT VOLGENSSER-CSEDHet idee om op termijn uit te gaan van vrije-marktprijzen en vrijemarkthuren op dewoningmarkt ligt ten grondslag aan het rap-port van de SER-Commissie van Sociaal-Economische Deskundigen (SER-CSED, 2010)over een integrale hervorming van de woning-markt. Dit uitgangspunt introduceert eenbedrijfseconomische logica in de ontwikke-ling en het beheer van woningen en verzekerteen duurzaam verdienmodel voor zowel com-merci?le als sociale verhuurders. Bovendienwordt door deze invalshoek de overgang vankopen naar huren, respectievelijk van hurennaar kopen versoepeld, zeker als dit gepaardgaat met een eigendomsneutraal beleid op hetniveau van het wonen, zoals zowel VROM-Raad (2007) als SER-CSED (2010) bepleiten.Een marktconforme woningvoorziening moetworden beschouwd als een voorwaarde voorcontinu?teit van de sociale huursector.HERZIENINGSWET TOEGELATENINSTELLINGEN VOLKSHUISVESTINGIn de Herzieningswet Toegelaten InstellingenVolkshuisvesting worden de positie en degovernance van woningcorporaties wettelijkgeregeld (Donner, 2011). In de afgelopen twin-tig jaar is de Woningwet niet structureelgewijzigd ten aanzien van de regeling van deverhoudingen tussen overheden en toegelateninstellingen.Het besluit C (2009) 9963 van de EuropeseCommissie betreffende de steunmaatregelenE2/2005 (bestaande steun) en N 462/2009 (bij-zondere projectsteun) voor toegelaten instel-lingen is inmiddels ge?mplementeerd in deTijdelijke regeling van algemeen economischbelang toegelaten instellingen volkshuisves-ting van 3 november 2010. Deze tijdelijke rege-ling wordt nu als het ware ingebouwd in deHerzieningswet Toegelaten InstellingenVolkshuisvesting (2011).Verschillende nieuwe inzichten over de relatietussen overheden en toegelaten instellingenhebben geleid tot de brief d.d. 12 juni 2009 vanWWI-minister Van der Laan aan de TweedeKamer (Kamerstukken II 2008/2009, 29.453 nr.118). Hierop bouwt het kabinet-Rutte voort,met dien verstande dat:- de verantwoordelijkheid voor de interneorganisatie van de toegelaten instellingenmeer wordt overgelaten aan de toegelateninstellingen zelf;- de toetsing van grote investeringsbeslissin-gen door een externe toezichthouder voorafachterwege blijft;- het externe toezicht niet integraal wordtbelegd bij een Woonautoriteit als zbo, maardat dit alleen het toezicht op de financi?nbetreft en het toezicht op de Europesestaatssteunvereisten. De ministeri?le ver-antwoordelijkheid blijft ten volle geldenvoor het volkshuisvestelijk en rechtmatig-heidstoezicht, alsmede het toezicht opgovernance en integriteit.De Herzieningswet introduceert nu voor heteerst een precieze definitie van de doelgroepvan huisvestingsbeleid: alle huishoudens meteen belastbaar inkomen van 33.614 (peilda-tum: 1 januari 2011), aan wie tenminste 90%van de vrijkomende woningen moet wordentoegewezen. De Herzieningswet sluit op ditpunt volledig aan op het EC-besluit van 15december 2009.MARKT, OVERHEID EN INFORMELE SECTORDe Woningwet en de later ontwikkelde wettenhebben er niet toe geleid dat de woningvoor-ziening volledig in de sfeer van publiekebesluitvorming is gebracht. Integendeel: hetwonen speelt zich van oudsher af op het snij-vlak van drie co?rdinatiemechanismen vanbesluitvorming: markt, overheidsbeleid eninformele sector. Vooral na de TweedeTIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 6 DECEMBER 2011ACHTERGROND 35Wereldoorlog stond de volkshuisvesting sterkin het teken van algemene woningtekorten enwoningnood. Vooral in deze tijd nam debemoeienis van overheden met de volkshuis-vesting sterk toe en werd de volkshuisvestingvan tijd tot tijd speelbal van ideologische dis-cussies. Dit heeft er aan bijgedragen dat hetbeleidskader steeds complexer en inconsis-tenter is geworden en dat er alle ruimte kwamvoor verlammende bureaucratiseringsproces-sen. De SER-CSED (2010) constateert dat deNederlandse volkshuisvesting wordt bepaalddoor een kluwen van marktfalen en beleidsfa-len. Er is allang geen behoefte meer aan m??rbeleid, maar aan consistenter en meer terug-houdend beleid dat zich richt op het veilig-stellen van publieke waarden en dat ruimtelaat aan de markt (= de marktpartijen) en deinformele sector (= burgers en woonconsu-menten). Het rapport van de SER-CSED (2010)geeft aan hoe het beleid zich beter zou kun-nen richten op hoofdzaken en hoe de marktbeter tot zijn recht zou kunnen komen.Daarnaast zou alles in het werk moeten wor-den gesteld om de informele sector beter teondersteunen en te faciliteren. Dat brengt devolkshuisvesting in het vaarwater van de con-sumentenbescherming en een actieve partici-patie van huurders en bewoner-eigenaren,respectievelijk: burgers. In aansluiting op dewettelijke regeling van het overleg tussenhuurders en verhuurder, de praktijk van hetbeheer van koopwoningen door bewoner-eigenaren en VVE's en de recente ervaringenmet particulier opdrachtgeverschap valt hiernog een wereld te winnen. Het gaat niet alleenom de rol van bewoners als woonconsumen-ten, maar ook om de inbreng van burgers aanpublieke debatten: het benutten van deinbreng van de civil society.HERZIENINGSWET: STAP VOORWAARTSDe Herzieningswet Toegelaten InstellingenVolkshuisvesting zal zeker geen eindpuntmarkeren in het wetgevingstraject van deWoningwet. Naar mijn mening betekent dezeHerzieningswet wel een belangrijke stap voor-waarts. Over de positie en de governance vanwoningcorporaties wordt na een lange perio-de van onzekerheid duidelijkheid verschaft.De inbedding van de corporaties in deEuropese mededingingswetgeving wordt inde Herzieningswet geregeld. Het hybridekarakter van de woningcorporaties wordtgecontinueerd, maar dan zo dat de sociale enmarktactiviteiten van woningcorporatiesadministratief goed worden gescheiden methet gevolg dat kruissubsidi?ring wordt ver-meden en het afwentelen van risico's van demarktsector naar de sociale sector wordttegengegaan. Het level playing field tussenwoningcorporaties en commerci?le verhuur-ders en ontwikkelaars wordt in deHerzieningswet vastgelegd.KRITISCHE KANTTEKENINGENToch laat de Herzieningswet nog wel enkelezaken te wensen over.Ik noem er vier:1. In de wet speelt het begrip `volkshuisves-ting' een essenti?le rol. Woningcorporatiesmoeten overschotten uitsluitend in het belangvan de volkshuisvesting aanwenden. Alleen algezien dit voorschrift is het belangrijk dat wehet begrip volkshuisvesting scherp afbake-nen. Een ondubbelzinnige definitie ontbreekthelaas. Vooral in relatie tot niet-DAEB-activi-teiten lijkt het begrip `volkshuisvesting' teruim en te open geformuleerd. Zo is het onge-past dat overschotten door corporaties wor-den aangewend voor cadeautjes aan bewoners(zoals forse kortingen op de prijs van te verko-pen corporatiewoningen) of aan medewerkers(excessieve beloning en bonussen).2. Het advies van prof. dr. A.E. Schilder RA(Kamerstukken II 2005/2006, 29.453, nr. 52)om het externe toezicht op de toegelateninstellingen te bundelen in ??n toezichtauto-riteit, verdient de voorkeur boven de nu voor-gestelde splitsing in financieel toezicht + toe-zicht op Europese staatssteun (CFV) en hettoezicht op volkshuisvestingsprestaties enintegriteit. Het punt van zorg van de Raad vanState is het verdampen van de ministeri?leverantwoordelijkheid voor het reilen en zeilenvan woningcorporaties. Deze zorg moet nietleiden tot een onhandige splitsing van toe-zichtvelden die intrinsiek juist nauw samen-hangen, maar tot een expliciete verantwoor-delijkheid van de minister voor de beleidsre-gels van de Woonautoriteit en een recht-streekse verantwoordelijkheid van de ministervoor relatief zware sancties, zoals het intrek-ken van een toelating, het verbieden vanfusies of het opleggen van relatief zware boe-tes.3. De rol van de gemeenten, een van de klas-sieke pijlers onder de Woningwet, is veel tevaag en te vrijblijvend geformuleerd.Gemeentebesturen worden niet verplicht omperiodiek een gemeentelijke woonvisie op testellen. Over de scope van zo'n woonvisiewordt niets vastgelegd. Aan de regionale co?r-dinatie van gemeentelijke woonvisies en pres-tatieafspraken tussen gemeenten en corpora-ties maakt de minister geen woord vuil. Ditzou acceptabel zijn, als er op dit punt in depraktijk nauwelijks iets te wensen zou zijn.Recent onderzoek van Severijn (2010) heeftechter duidelijk gemaakt dat veel gemeentenniet beschikken over een actuele woonvisie ofeen woonvisie hebben vastgesteld waarinkernthema's van gemeentelijk volkshuisves-tingsbeleid niet uit de verf komen. De regelsdie zullen gelden voor woningcorporatiesstaan qua omvang en gedetailleerdheid inscherp contrast tot de vrijheid-blijheidmenta-liteit die geldt ten aanzien van de rol vangemeenten. Uiteraard kunnen in eenbestuursakkoord tussen centraal en decen-traal bestuur zaken nader worden geregeldmaar een hechte fundering van de rol vangemeenten in de Woningwet zou geen overbo-dige luxe zijn.4. In het voetspoor van de Woningwet van1901 treft de Herzieningswet nadere regelin-gen over de verhouding tussen overheden enwoningcorporaties. Het defini?ren van derelatie tussen markt en overheid is ook op hetterrein van het wonen nuttig en nodig. Overde relatie tussen overheidsbeleid, markt eninformele sector zegt ook de Herzieningswetbijna niets. Hier ligt mijns inziens een kern-opgave voor de toekomst: hoe kunnen de crea-tiviteit en de energie van huurders en bewo-ner-eigenaren in de private besluitvorming,alsmede burgers als leden van de civil societyin de publieke besluitvorming beter wordenaangeboord en benut als essenti?le compo-nent in de dynamiek en de differentiatie vanhet wonen in Nederland? Dit zou de kernop-gave moeten zijn voor de volgende herzieningvan de Woningwet.Literatuur- Besseling, P.J., A.L. Bovenberg, G. Romijn en W.Vermeulen, 2008, De Nederlandse woningmarkt enoverheidsbeleid: over aanbodrestricties en vraag-subsidies, in: F.J.H. Don (red.), Preadviezen van deKoninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde2008. Agenda voor de woningmarkt, Amsterdam(KVS): 13-77.- Bourne, L.S., 1981, The Geography of Housing,London (Arnold).- Donner, P.H, 2011, Wetsvoorstel HerzieningswetToegelaten Instellingen Volkshuisvesting, 12 mei 2011bij de Tweede Kamer ingediend.- Priemus, H., 1983, Volkshuisvestingssysteem enwoningmarkt, Delft (Delftse Universitaire Pers).- Sociaal Economische Raad, Commissie van Sociaal-Economische Deskundigen (SER-CSED), 2010, Naareen integrale hervorming van de woningmarkt, DenHaag (SER), april.- Severijn, B.V., 2010, Onderzoek prestatieovereenkom-sten tussen gemeenten en woningcorporaties 2010,Denekamp (Severijn).- VROM Raad, 2007, Tijd voor keuzes, Den Haag(VROM Raad).