36ACHTERGRONDTIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 2 APRIL 2014BurgerinitiatiefindeArnhemsewijkGeitenkampomgroenstrokenindevolkswijkaanteleggen(FotoMarcelvandenBergh/HollandseHoogte)BURGERINITIATIEVEN ENOVERHEIDSPARTICIPATIE,EEN TYPOLOGIE37ACHTERGRONDTIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 2 APRIL 201438ACHTERGRONDTIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 2 APRIL 2014DOOR ELLY STRAATMAN, KENNISCENTRUM LEEFOMGEVING, SAXIONBurgers die zich op eigen initiatief inzetten voor de publie-ke zaak staan op het moment sterk in de belangstelling.Er wordt veel gesproken en geschreven over `het burgeri-nitiatief'. In de beleidswetenschappelijke literatuur (o.a.Lenos e.a., 2006) worden burgerinitiatieven ook wel de`derde generatie burgerparticipatie' genoemd. Daarmee onderscheidtdeze vorm van burgerparticipatie zich nadrukkelijk van de eerste entweede generatie. Simpel gezegd: bij de derde generatie burgerpartici-patie gaat het om burgers die het initiatief nemen; bij de eerste entweede generatie ligt het initiatief bij de overheid.Met de komst van de derde generatie burgerparticipatie is de initia-tiefrol die eerder bij de overheid lag dus verschoven naar de burger.Burgers nemen initiatieven op terreinen waar de overheid lange tijdleidend was. Voor overheden die zich hiermee geconfronteerd zien,roept dit een aantal vragen op. Hebben zijzelf nog wel een rol in dezenieuwe ontwikkeling? En zo ja, welke rol is dat dan en is die rol altijden overal dezelfde?Onderzoekers van Alterra hebben in 2013 de discoursen over burgeri-nitiatieven in de gemeentelijke bestuurspraktijk onderzocht. Zijbemerkten dat er sprake is van wat ze `pluralisme in de duiding vanhet burgerinitiatief' noemen: in de beleidspraktijk wordt het begrip`burgerinitiatief' verschillend gehanteerd. In de ruimtelijke planningwerd bijvoorbeeld een inspraakavond op initiatief van de gemeenteeen burgerinitiatief genoemd, terwijl een zichzelf organiserende bur-gerwacht in de welzijnssector als burgerinitiatief werd aangemerkt(Coninx e.a., 2013).In de beleidspraktijk worden onder `burgerinitiatief' verschillendezaken verstaan en de begrippen `burgerparticipatie' en `burgerinitia-tief' worden door elkaar of als synoniemen gebruikt. Hierdoor blijftonduidelijk wat een burgerinitiatief nu eigenlijk precies is. Ook is nietduidelijk wat de rol van overheden daarbij zou kunnen of moeten zijnen wat overheden en burgers over en weer van elkaar mogen verwach-ten.In dit artikel gaan we daarom allereerst in op de vraag wat een burgeri-nitiatief is en wanneer er sprake is van andere vormen van burgerpar-ticipatie. De tweede vraag die we beantwoorden is welke typen vanburgerinitiatieven en overheidsparticipatie we kunnen onderscheiden.We schetsen vier ideaaltypen en beschrijven per type initiatief de bestpassende overheidsrol. Deze overheidsrollen leggen we tenslotte naastde `overheidsparticipatietrap' die in 2012 is ontwikkeld door de Raadvoor het openbaar bestuur.DRIE GENERATIES BURGERPARTICIPATIEMet de eerste generatie burgerparticipatie wordt het wettelijke rechtop inspraak bedoeld. In de jaren zeventig van de vorige eeuw kregenburgers het recht om te reageren op overheidsbeleid dat al ontwikkeldis. Ze kregen dus een rol in een late fase van het beleidsproces. Denkbijvoorbeeld aan de (verplichte) inspraak, zoals die plaatsvindt bij gro-te ruimtelijke ingrepen.Vanaf het begin van de jaren negentig zijn naast inspraak andere vor-men van burgerparticipatie ontwikkeld, waarbij burgers invloed kre-gen in een vroegere fase van het beleidsproces. Deze vormen van inter-actief beleid worden de tweede generatie burgerparticipatie genoemd.De rol en invloed van burgers bij interactieve beleidsvorming kunnenvari?ren. Overheid en participanten kunnen als samenwerkingspart-ners in coproductie beleid ontwikkelen, maar een overheid kan de rolvan de participanten ook beperken tot alleen een rol bij de uitvoeringvan overheidsbeleid. Op wijkniveau is veel ervaring opgedaan metdeze vormen van burgerparticipatie, bijvoorbeeld bij het vormgevenen uitvoeren van fysieke herstructureringen, waarbij gemeente,woningcorporaties en bewoners betrokken zijn.Sinds het begin van de 21e eeuw vragen burgers steeds vaker de ruimteom op eigen initiatief iets te realiseren in het publieke domein. Ze ver-langen een actievere rol op verschillende maatschappelijke terreinen.Deze derde generatie burgerparticipatie heeft de vorm van informeleburgerinitiatieven. Informele burgerinitiatieven moeten niet wordenverward met formele burgerinitiatieven. Bij formele burgerinitiatievengaat het om het verzamelen van handtekeningen met het doel een the-ma op de politieke agenda te krijgen. Op die manier kan een beslissingworden afgedwongen via de representatieve democratie.Informele burgerinitiatieven maken deel uit van wat de doe-democra-tie is gaan heten. Burgers bepalen zelf welke zaken ze belangrijk vin-den in het publieke domein en zetten zich actief in voor de publiekezaak. Dit doen ze door idee?n uit te denken ?n uit te voeren. Een over-heid kan daarbij een (beperkte) rol hebben, maar de actieve burgershouden zelf de regie gedurende het proces. Van de Wijdeven e.a. (2013)zien informele burgerinitiatieven als uitingen van actief burgerschap.Burgers leveren een concrete bijdrage aan de publieke zaak door iets te`doen' en zowel op inhoud als op proces zijn ze leidend.Dit betekent dat bij informele burgerinitiatieven de initiatiefnemendeburgers de regie hebben en houden gedurende de initiatieffase, deontwerpfase en de uitvoeringsfase van hun initiatief. Burgers hebbeneen idee, nemen het initiatief om dit idee te ontwikkelen tot een planen voeren dat plan ook uit. Zelforganisatie speelt hierbij een belangrij-ke rol en het is nodig dat de overheid burgers daarvoor voldoenderuimte geeft.Ook al zijn bij een burgerinitiatief de burgers leidend op inhoud enproces, een overheid kan participeren in een burgerinitiatief. Dit kanze doen door het proces op gang te brengen, te faciliteren of het initia-tief inhoudelijk te ondersteunen. Haar rol en positie zullen in datgeval wel wezenlijk anders zijn dan bij vormen van tweede generatieburgerparticipatie. Daar gaat het immers om participatie van burgersin overheidsbeleid in plaats van overheidsparticipatie in initiatievenvan burgers.VIER TYPEN BURGERINITIATIEVENBurgerinitiatieven kunnen op veel aspecten van elkaar verschillen ende praktijk laat een grote diversiteit zien. Burgerinitiatieven kunnenbetrekking hebben op het sociale, economische of het fysiek-ruimte-lijke domein, ze kunnen gericht zijn op het hier en nu of juist op detoekomst, ze kunnen eenmalig zijn of juist langdurig, ze kunnenDe begrippen `burgerparticipatie' en `burgerinitiatief' worden in de praktijk veelvuldig gebruikt en vaaknog door elkaar ook. Maar wat is een burgerinitiatief precies? En wat zou de rol van de overheid kunnenof moeten zijn?39ACHTERGRONDTIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 2 APRIL 2014klein- of grootschalig zijn, eenvoudig of complex, een smal of juist eenbreed draagvlak hebben, wel of niet verschillende fasen kennen, spon-taan ontstaan of op uitnodiging.In alle gevallen zijn het burgers die initiatieven nemen, waarbij de rolvan participerende overheden kan vari?ren. We onderscheiden daaromvier typen van derde generatie burgerparticipatie waarbij de rol die deoverheid erbij speelt het onderscheidende kenmerk is. De typologiedie op deze manier ontstaat, maakt voor een overheid inzichtelijk wathaar participatierol bij informele burgerinitiatieven in kan houden enook wat de meest passende, congruente rol bij elk van de vier typenburgerinitiatieven is.Burgerinitiatief type 1. Burgers hebben een idee en nemen het initia-tief tot het ontwikkelen en uitvoeren van dit idee zonder daarbij eenoverheid te betrekken.Dit type initiatief ontstaat spontaan vanuit een behoefte in de samen-leving. Burgers komen op het idee om een initiatief te ontwikkelen endit initiatief voeren ze ook uit. Ze doen in geen enkele fase van hetproces een beroep op de overheid om hen te ondersteunen. Ze betrek-ken er eventueel andere partijen dan de overheid bij op een manier enop een moment zoals hen dat zelf het beste lijkt. Zo kan bijvoorbeeldeen buurtvaderproject zelfstandig een bijdrage leveren aan de veilig-heid en leefbaarheid in de buurt door informele interactie en commu-nicatie met buurtbewoners op straat.Rol van de burgers. De burgers zijn de initiatiefnemers, de ontwerpersen de uitvoerders van het burgerinitiatief. Ze bepalen gedurende hetgehele proces het wie, wat, waarom en hoe en behouden tijdens hethele proces de regie en alle zeggenschap. Ze doen geen beroep opondersteuning door de overheid. Indien gewenst betrekken ze er ande-re actoren dan de overheid bij.Rol van de overheid. De overheid wordt niet uitgenodigd om te partici-peren in het initiatief en heeft dan ook geen rol.Congruente overheidsrol bij burgerinitiatief type 1 : de overheid houdtzich afzijdig.Burgerinitiatief type 2. Burgers nemen het initiatief tot het ontwik-kelen en uitvoeren van een burgerinitiatief en vragen expliciet aan eenoverheid om in (een) specifieke fase(n) op een specifieke manierinhoudelijk of procesmatig te participeren in het burgerinitiatief, bij-voorbeeld door een financi?le bijdrage te leveren of op een anderemanier het initiatief te ondersteunen.Ook dit type initiatief ontstaat spontaan in de samenleving, net alstype 1. Het verschil met type 1 is dat de initiatiefnemers willen dat deoverheid op een zeker moment wel betrokken raakt. Wanneer en hoedie overheid een rol gaat vervullen bepalen de initiatiefnemers zelf. Degewenste rol van de overheid kan daarom verschillende vormen heb-ben. Deze rol kan groter of kleiner zijn, langer of korter duren. Is deoverheid daadwerkelijk bereid om de door de burgers gewenste rol tevervullen, dan is er sprake van burgerinitiatief type 2. Dit is bijvoor-beeld het geval als een groep bewoners die op eigen initiatief periodiekzwerfafval wil gaan opruimen aan de gemeente vraagt hen te facilite-ren door gereedschap beschikbaar te stellen en de gemeente zegt dittoe.Rol van de burgers. De burgers zijn de initiatiefnemers, de ontwerpersen de uitvoerders van het burgerinitiatief. Ze bepalen hun eigen rol enook wanneer en hoe ze de overheid bij hun initiatief willen betrekken.Voor de overheid kunnen ze verschillende rollen in verschillende fasenin gedachte hebben. De initiatiefnemers behouden gedurende het heleproces zelf de regie op inhoud en proces.Rol overheid. Bij type 2 is sprake van overheidsparticipatie. De over-heid participeert in een burgerinitiatief en levert op uitnodiging eenspecifieke bijdrage. Burgers kunnen de overheid verzoeken het proceste faciliteren of inhoudelijke ondersteuning te bieden. Deze overheids-participatie kan plaatsvinden in de initiatieffase, de ontwerpfase en/ofde uitvoeringsfase. De overheid kan aan haar participatie voorwaardenformuleren, maar ze laat het initiatief zelf in tact.Congruente overheidsrol bij burgerinitiatief type 2: de overheid parti-cipeert in de gewenste fase en op de gevraagde wijze. Na deze partici-patie laat ze het initiatief weer los.Burgerinitiatief type 3. Burgers willen een idee realiseren en doendat. De overheid nodigt zichzelf uit om op een bepaald moment en opeen specifieke manier inhoudelijk of procesmatig te participeren inhet burgerinitiatief. Krijgt de overheid van de initiatiefnemende bur-gers daadwerkelijk de gevraagde rol in het proces, maar blijft het bur-gerinitiatief in tact en behouden de burgerinitiatiefnemers de regie,dan kunnen we spreken van een burgerinitiatief type 3. Dit is bijvoor-beeld het geval als een gemeentelijke overheid zich aansluit bij eenkleinschalig initiatief van een buurtklussendienst voor en door bewo-ners. Door te helpen het initiatief uit te bouwen tot wijkniveau wordthet mogelijk om langdurig werkloze wijkbewoners bij het initiatief tebetrekken, zodat zij een stap kunnen zetten op de arbeidsparticipatie-ladder.Informele burgerinitiatieven maken deel uit vandoe-democratie is gaan heten. Burgers bepalenzelf welke zaken ze belangrijk vinden in hetpublieke domein en zetten zich actief in voor depublieke zaak.Rol van de burgers. De burgers zijn de initiatiefnemers en hebben deintentie ook de ontwerpers en de uitvoerders van het burgerinitiatiefte zijn, evenals bij type 1.Rol van de overheid. De overheid participeert op eigen initiatief in hetburgerinitiatief. Ze kan daarvoor verschillende motieven hebben. Zekan een burgerinitiatief willen versterken, omdat de realisatie ervanzonder haar interventie niet lukt. Mogelijk heeft ze belang bij het sla-gen van het initiatief, bijvoorbeeld omdat het een bijdrage levert aanhet behalen van inhoudelijke overheidsdoelen of omdat het initiatiefactief burgerschap bevordert. De overheid kan gaan faciliteren, bij-voorbeeld door bestaande regels te versoepelen of inhoudelijke of pro-cesmatige ondersteuning te bieden.Congruente overheidsrol bij burgerinitiatief type 3: de overheid facili-teert, maar laat het burgerinitiatief tijdig weer los.Burgerinitiatief type 4. De overheid wil graag dat burgers een initia-tief op een bepaald beleidsterrein ontwikkelen. Ze nodigt burgersdaartoe uit en bepaalt in overleg met de burgerinitiatiefnemers in wel-ke fase en op welke manier ze daar zelf eventueel inhoudelijk of pro-cesmatig bij betrokken blijft. Uitgangspunt is ook hier dat de burgersde regie hebben zowel op inhoud als op proces.Dit type burgerinitiatief ontstaat niet spontaan vanuit de samenle-ving. De overheid wil graag dat burgers met initiatieven komen ennodigt hen uit zich met een idee of plan te melden. Dit initiatief ont-staat dus vanuit een behoefte van een overheid. Zij voert (nog) geenbeleid, maar heeft wel de wens dat er op een bepaald beleidsterrein eenbeleidsinitiatief van de grond komt. Het ontwikkelen en uitvoeren40ACHTERGRONDTIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 2 APRIL 2014ervan wil ze geheel of grotendeels overlaten aan burgers.Door het stimuleren van burgerinitiatieven van type 4 kan een over-heid haar eigen rol verkleinen en burgers meer verantwoordelijkheiden zeggenschap geven. De uitnodiging aan burgers om met een burge-rinitiatief te komen is bedoeld om burgers te stimuleren en te active-ren, bijvoorbeeld door er een prijsvraag aan te koppelen, een budgetbeschikbaar te stellen of door met de oproep aan te sluiten bij idee?nof initiatieven die al in de samenleving leven. Gemeenten doen dit bij-voorbeeld door het instellen van wijkbudgetten, al dan niet gecombi-neerd met een prijsvraag of stemprocedure. Gemeenten willen metdeze budgetten bewoners stimuleren om zelf met initiatieven tekomen om hun woon- en leefomgeving te verbeteren.Rol van de burgers. Bij type 4 zijn de burgers initiatiefnemer op uitno-diging en daarna ontwikkelaar en uitvoerder.Rol van de overheid. De overheid nodigt uit en stimuleert. Als het ini-tiatief er eenmaal is kan de overheid betrokken blijven in een facilite-rende rol, maar ook loslaten. Faciliteren kan ze door te ondersteunenmet geld, kennis, professionele begeleiding of adviezen. De overheidkan bij dit type burgerinitiatief ook voorwaarden en spelregels formu-leren.Congruente overheidsrol: de overheid stimuleert en zodra het initia-tief is ontplooid laat ze los en trekt ze zich terug of blijft ze participe-ren in het burgerinitiatief vanuit een faciliterende rol.OVERHEIDSPARTICIPATIEDe hiervoor beschreven vier ideaaltypen van burgerinitiatieven beho-ren zonder meer tot de derde generatie burgerparticipatie. Toch kun-nen ze bedoeld of onbedoeld overgaan in vormen van de tweede gene-ratie. Dit is het geval als de overheid langdurig gaat samenwerken metburgers of het initiatief van burgers overneemt. De regie ligt dan nietmeer bij de initiatiefnemende burgers. Omdat burgerinitiatieven eenbijdrage kunnen leveren aan het bereiken van overheidsdoelen is zo'n`verticalesturingsreflex' van de participerende overheid niet ondenk-beeldig.In 2012 heeft de Raad voor het openbaar bestuur de zogeheten `over-heidsparticipatietrap' ontworpen. Volgens de Raad zou de overheiddeze trap zo weinig mogelijk moeten beklimmen om meer ruimte tegeven aan de samenleving. De overheidsparticipatietrap telt vijf tre-den die corresponderen met vijf rollen. Van beneden naar boven zijndit: loslaten (trede 1), faciliteren (trede 2), stimuleren (trede 3), regisse-Jongerenhelpenmeemethetschoonvegenvandestraatendoendevuur-werkrestenineenvuilniszakomdezevervolgenswegtegooien.Initiatiefvanbuurtbewoners(FotoDavidRozing/HollandseHoogte)41ACHTERGRONDTIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 2 APRIL 2014ren (trede 4) en reguleren (trede 5) (Rob, 2012).Relateren we de vijf treden van deze trap aan de rollen van de overheidbij de vier onderscheiden typen van informele burgerinitiatieven, danzien we het volgende. Bij burgerinitiatief type 1 houdt de overheid zichafzijdig en laat ze dus in feite los (trede 1). Bij burgerinitiatief type 2 en3 faciliteert de overheid (trede 2) waarna ze weer los laat (trede 1). Bijburgerinitiatief type 4 stimuleert de overheid (trede 3), ze faciliteerteventueel (trede 2) en laat tenslotte weer los (trede 1).Bij de derde generatie burgerparticipatie beklimt de overheid de over-heidsparticipatietrap dus niet verder dan tot trede 3. De participeren-de overheid is er zich gedurende het proces van bewust dat het nodigis om na participatie ook weer stappen terug te doen en de trap weer afte dalen. Overheidsparticipatie in burgerinitiatieven eindigt altijdweer met `loslaten'. De overheidsrollen die op de bovenste twee tredenvan de overheidsparticipatietrap staan, regisseren (trede 4) en regule-ren (trede 5) passen niet bij de derde generatie burgerparticipatie.De ontwikkelde typologie van burgerinitiatieven maakt de verschillen-de overheidsrollen en de rol van burgers inzichtelijk. Niet iedere actie-ve burgerbetrokkenheid bij de publieke zaak is een burgerinitiatief.Een inspraakavond op initiatief van een gemeente is geen burgeriniti-atief, terwijl een zichzelf organiserende burgerwacht waarschijnlijkwel tot de derde generatie burgerparticipatie behoort.Burgers hebben bij alle burgerinitiatieven de regie op inhoud en pro-ces. De participerende overheid zal van geval tot geval in overleg metde burgerinitiatiefnemers de best passende participatierol voor zich-zelf moeten kiezen. Belangrijk is dat overheid en burgers gedurendehet hele proces een congruent verwachtingspatroon hebben vanelkaars rollen en dat ze daarover open met elkaar communiceren.LiteratuurBruijn, Th. de, E. Straatman, J. Kuyper, Y. Klein Braskamp, K. Boswinkel (2013)Werken met wijkbudgetten in Enschede. Een onderzoek naar de eerste ervaringen.Enschede: Saxion.Coninx, I., J. Kruit, R. During (2013). De ongehoorzame overheid. Een verkenning vande discoursen van gemeentelijke overheden over burgerinitiatieven. Wageningen:Alterra/Wageningen UR.Lenos, S., P. Sturm, R. Vis (2006). Burgerparticipatie in gemeenteland. Quick scanvan 34 coalitieakkoorden en raadsprogramma's voor de periode 2006-2010.Amsterdam: Instituut voor Publiek en Politiek.Raad voor het openbaar bestuur (2012). Loslaten in vertrouwen. Naar een nieuweverhouding tussen overheid markt ?n samenleving. Den Haag: Rob.Van de Wijdeven, T., L. de Graaf, F. Hendriks (2013). Actief burgerschap. Lijnen in deliteratuur. Tilburg: Tilburgse School voor Politiek en bestuur.CasusBURGERINITIATIEVEN EN WIJKBUDGETTEN`De Droom van Roombeek' is een voorbeeld van een burgerinitiatief opuitnodiging. De droom van initiatiefneemster Hadassa Meijer is het acti-veren en verbinden van mensen in de Enschedese wijk Roombeek.Hadassa zoekt wijkgenoten thuis op, legt contacten, verwijst door enactiveert mensen om vrijwilliger te worden of een baan te vinden.Hadassa organiseert wekelijks een buurtmaaltijd waar mensen met uit-eenlopende achtergronden elkaar tijdens het eten, opruimen en afwassenbeter leren kennen. Zo komen sociale contacten tot stand die het moge-lijk maken dat mensen maatschappelijk actief worden en elkaar onder-linge hulp bieden. `De Droom van Roombeek' is een burgerinitiatief datgefinancierd wordt uit het wijkbudget van Roombeek. Voor het realise-ren van haar droom zoekt Hadassa ook samenwerking met lokale onder-nemers en professionele hulp- en zorgorganisaties.Sinds de Enschedese gemeenteraad in 2011 akkoord ging met het instel-len van wijkbudgetten, is er in de stad met behulp van deze gelden eengroot aantal burgerinitiatieven gestart. Er is veel mogelijk mits een initi-atief past binnen het (zeer ruime) politieke kader dat de gemeenteraadheeft gesteld. Initiatieven die gericht zijn op het verbeteren van de fysie-ke en sociale woon- en leefomgeving vallen daar sowieso binnen. Dezeinitiatieven vari?ren van het plaatsen van bloembakken en het opruimenvan zwerfafval tot het organiseren van sport- en spelactiviteiten en hetrealiseren van buurthuiskamers.In 2012 waren de burgerinitiatieven die zijn gefinancierd uit een wijkbud-get vooral gericht op het bevorderen van de leefbaarheid en de socialesamenhang. Daarnaast waren er veel initiatieven die bijdragen aan eenschone, hele en veilige wijk. Op de thema's zorg, duurzaamheid enarbeidsparticipatie, thema's die ook genoemd staan in het politieke kadervan de Raad, zijn in het eerste jaar van de wijkbudgetten nog niet zoveelinitiatieven ontplooid (Bruijn de e.a., 2013).