10 2015/01 S+ROThemaAgglomeratiekrachtBuursteden: lust of lastBuursteden: lust of last?Buursteden in de zuidelijke Randstad.Luchtfoto Den Haag, Rotterdam,Delft en omgeving. Snelweg A13 en A4,Rijswijk en skyline Den Haag centrum.Foto: Gerhard van Roon/HHS+RO 2015/01 11ThemaAgglomeratiekrachtBuursteden: lust of lastEvert MeijersTU DelftE.J.Meijers@tudelft.nl`De (grote) stad is de grootste uitvin-ding van de mensheid,' schrijft EdGlaeser in zijn boek `Triumph of theCity'. Grotere steden presteren(economisch) beter, blijkt uit onder-zoek. Nederland heeft hier eenprobleem: ons land kent geen echtgrote steden, zeker niet in internatio-naal opzicht. Om op dat niveau mee tekunnen spelen kunnen we kiezen: ??nstad nog groter later groeien (voor-beeld: Amsterdam, Eindhoven) ofmiddelgrote steden sterker met elkaarverbinden, zodat ze gezamenlijk meeragglomeratiekracht kunnen bieden ?door te lenen bij de buren ? en als ??nstad gaan functioneren. Een goedeinbedding in (internationale en regiona-le) netwerken is hierbij belangrijk.Het hebben van buren is in alle cultureneen dankbaar onderwerp van velegezegden. `Good fences make goodneighbours' is er zo ??n die onafhanke-lijk van elkaar in vele culturen isontstaan, al is deze in Nederland minderin zwang. Maar ook `een goede buur isbeter dan een verre vriend'. Dergelijkespreekwoorden raken aan de moeilijkop te lossen spanning tussen hettrekken van grenzen en gastvrijheid,tussen publiek en privaat en tussenindividualiteit en collectiviteit. Deparallel met Nederlandse steden isevident. Nagenoeg alle Nederlandsesteden hebben buursteden nabij. Ookhierbij is het zoeken naar de juistebalans tussen zelf doen en samenoptrekken. En net zoals bij echte burenkun je misschien iets van ze lenen: geenkopje suiker of wat gereedschap, maar`size' en `agglomeratiekracht'. Althans,dat laatste is wat bijvoorbeeld de Raadvoor de Leefomgeving en Infrastruc-tuur in het advies over de toekomst vande stad (2014)1 en ook de OESO (2014)2suggereren. Het Kennis voor KrachtigeSteden-project NAPOLEON3 probeerthier al langer een concrete, en onder-bouwde invulling aan te geven. Mede opbasis hiervan ga ik in dit artikel in op deconcepten `borrowed size' en `agglome-ratiekracht': wat wordt hiermee >>12 2015/01 S+ROThemaAgglomeratiekrachtBuursteden: lust of lastDimensies borrowed sizeRelatie omvang functiesMinderfuncties danVerwachtMeer functiesdan verwachtRelatieomvang performanceMindereperformancedan verwachtAgglomerationshadowBorrowedfunctionBetereperformancedan verwachtBorrowedperformanceBorrowed size(function &performance)Figuur 1: De dimensies vanborrowed sizebedoeld? Doen steden met buurstedenhet beter doordat ze van elkaar kunnenlenen? En wat is daarvoor nodig? Ofzitten ze elkaar juist in de weg?Agglomeratiekracht en groeiHet is geen wonder dat de concepten`borrowed size' en `agglomeratiekracht'juist nu opkomen. Vanuit de economi-sche wetenschap, in het bijzonder deNew Economic Geography, worden wegeconfronteerd met een stortvloed aanliteratuur die stelt dat agglomeratie-voordelen de drijvende kracht achtereconomische groei zijn. De snelleverstedelijking wereldwijd en deopkomst van megasteden en grotemetropolitane regio's wordt erdoorverklaard. De laatsten zijn ogenschijn-lijk de meest succesvolle plekken in dewereldeconomie en staan dan ook volopin de schijnwerpers. Zowel voorhuishoudens en bedrijven loont het omdicht bij elkaar te zitten. De redenendaarvoor zijn welbekend. Door dienabijheid ontstaat een grotere engespecialiseerde arbeidsmarkt, zijn ermeer potenti?le toeleveranciers, is ereen betere infrastructuur (en duslagere transportkosten) en zijn er meervoorzieningen. Steden zorgen voor eenbetere `matching' tussen werkgevers,werknemers en zakelijke partners enherbergen vaker kennisgenererendeorganisaties. Kennis verspreidt zichbovendien makkelijker in stedelijkeinteractiemilieus en de combinatie vankennis leidt daar vaak tot innovatie. Teldaarbij op dat de consumptiemogelijk-heden in steden omvangrijker, diverseren gespecialiseerder zijn. Het is dan ookniet verwonderlijk dat steden met veelvoorzieningen sneller groeien danminder rijkelijk bedeelde steden.Diversiteit is essentieel, en juist groteresteden bieden dat, waardoor zeeconomisch minder kwetsbaar zijn. Alser daarnaast sprake is van gerelateerdediversiteit, dan zal er ook veel kruisbe-stuiving plaatsvinden. Kortom,bedrijven zijn productiever in groteresteden en mensen vinden er meerontplooiingsmogelijkheden. De matewaarin steden in dit alles voorzienduiden we aan met de term `agglo-meratiekracht'.Met name de laatste jaren lijkt ersprake van een ware lofzang op de staden haar agglomeratievoordelen.Bekende boeken als TheTriumph of theCity van Ed Glaeser (2012)4 winden ergeen doekjes om: de (grote) stad is degrootste uitvinding van de mensheid,en maakt ons `richer, smarter, greener,healthier and happier'. De stad triom-feert bovendien, omdat veel van detraditionele problemen van de stad (deagglomeratienadelen zoals congestie,blootstelling aan vervuiling, ziektenenzovoort) door nieuwe (met nametechnologische) ontwikkelingen zoudenzijn (of kunnen worden) overwonnen.Onderzoek lijkt zijn gelijk te bewijzen:grotere steden presteren beter. Volgenseen recente meta-analyse is een tweekeer zo grote stad gemiddeld genomen5,8 procent productiever.5 De these vaneen wereldwijde `Urban Age' is dan ookde dominante stroming in de literatuurgeworden, waarbinnen alle stedelijkedynamiek verklaard wordt.Borrowed size als substituutIn theorie heeft Nederland dus eenprobleem: Nederland kent niet echtgrote steden, zeker niet in internatio-naal opzicht. Uit het NAPOLEON-projectbleek dat ten opzichte van veelstedelijke regio's waarmee aantoonbaargeconcurreerd wordt, de Nederlandsesteden minder gewicht in de schaalleggen. Volgens de OESO (2014)6betekent dit dat we dus ook niet debijkomende agglomeratievoordelenkunnen bieden. Voor de hand liggendeoplossingen7 zijn enerzijds het sterkverder laten groeien van ??n of enkelegrote steden. Een geluid dat bijvoor-beeld op gaat in het Amsterdamse.Maar ook de Eindhovense burgemees-ter Van Gijzel wil een groei naar 300.000inwoners, teneinde meer agglomeratie-kracht te kunnen bieden.8 Anderzijds ishet sterker verbinden van bestaandemiddelgrote steden een optie, zodat zegezamenlijk meer agglomeratievoorde-S+RO 2015/01 13ThemaAgglomeratiekrachtBuursteden: lust of lastlen genereren doordat ze als het wareals ??n grote stad gaan functioneren.Op basis van een nadere verkenning vandeze tweede optie, die de nadruk legtop `borrowed size', kom ik op het eindterug op de vraag wat wijsheid is.Borrowed sizevolgens AlonsoHet concept `borrowed size' is bedachtdoor de bekende Amerikaanse econoomen planner William Alonso (1973). In eenpaper over de voor- en nadelen van hetbeperken van de groei van steden (datlaatste werd toen door sommigengepropageerd!), stipt hij het zijdelingsaan. Borrowed size verwijst naar desituatie dat in het bijzonder kleinesteden die gelegen zijn in een grotermetropolitaan gebied het beter doendoordat ze zelf weinig agglomeratiena-delen (congestie, hoge vastgoedprijzen,criminaliteit, enzovoort) kennen, maarwel toegang hebben tot de agglomera-tievoordelen van grotere buursteden.Alhoewel hij het primair heeft oversteden binnen de Megalopolis (hetstedelijk gebied tussen Boston enWashington), stelt hij dat het ook voorNederland een relevant fenomeen is.Alonso schrijft hierover: borrowed size`is also quite visible, although virtuallyunstudied, in certain European urbanpatterns, such as those of Germany andthe Low Countries, whose cities, quitesmall by our [American, red.] standards,apparently achieve sufficient scale forthe functioning of a modern economyby borrowing size from each other.'9Moderne interpretatieborrowed sizeDe originele uitgangspunten van Alonsolijken in veel opzichten niet langerhoudbaar. Er is geen bewijs dat hetalleen aan kleine steden is voorbehou-den, net zomin als dat je alleen kanlenen van dichtbij gelegen buren ? `ver-re vrienden' bieden in theorie ookkansen, zeker door globalisering eninternationalisering. Bovendien zijnzowel de term `borrowed' als de term`size' weinig nauwkeurig. `Borrowed'maakt niet duidelijk wie nu van wieleent ? er is een verschil tussen lenenen uitlenen. Maar vooral `size' isonnauwkeurig ? zo zijn er vele verschil-lende agglomeratievoordelen10 en demogelijkheden om die te lenen vari?rennogal. Het gaat volgens mij vooral omde zogenaamde urbanisatievoordelen,maar daarbinnen zijn ook weerverschillen. Alonso blijft ook vaag: hetzou gaan om `a small city or metropoli-tan area exhibiting some of thecharacteristics of a larger city if it isnear other population concentrations'.Wil je borrowed size onderzoeken, moetje dus op zoek naar een ontkoppelingtussen de omvang van een plaats eneen bepaald kenmerk van die plaats, ?ndeze ontkoppeling moet dan ook nogworden veroorzaakt door de positievan deze plaats ten opzichte vanandere (grotere) plaatsen. De vraag isdan wat deze kenmerken precies zijn.Alonso noemt zelf performance-gerela-teerde indicatoren, zoals inkomen perhoofd van de bevolking en de groei vande bevolking. Meer recente benaderin-gen, waaronder NAPOLEON, gaan uitvan functies of sectoren.11 Borrowedsize valt zodoende uiteen in eenfunctionele benadering (borrowedfunction) en een performance-gerela-teerde benadering (borrowed perfor-mance). Om een ontkoppeling vanomvang en functie of performance vastte kunnen stellen, moet eerder onder-zoek natuurlijk wel hebben aangetoonddat de betreffende functie of perfor-mance-indicator van oudsher sterkgekoppeld is aan de omvang van eenspecifieke plaats.Een stad kan natuurlijk net zo goedminder presteren of minder functieshebben dan verwacht gegeven deomvang. Wanneer dit te wijten is aande aanwezigheid van buurstedenkunnen we ge?nspireerd door Krug-man's schaduweffecten spreken vaneen `agglomeration shadow': competitievan buursteden beperkt de ontwikke-lingsmogelijkheden van een stad.Agglomeration shadows zijn daarmee detegenhanger van borrowed size.Samengevat geeft Figuur 1 de dimen-sies van borrowed size weer.Netwerken als substituutvoor omvangBinnen het NAPOLEON-project lag defocus op het verkennen van `borrowedfunction' en op het bepalen van depositie van steden in netwerken(handel, kapitaal, informatie, toerisme,politiek-bestuurlijke netwerken,bedrijfsnetwerken, samenwerking in dewetenschap) op internationaal/nationaal en regionaal niveau. Gebruikwerd gemaakt van een unieke databasemet daarin de ruimtelijke spreiding vanallerlei metropolitane functies binnenEuropa. Dit zijn topfuncties op hetterrein van het bedrijfsleven, internati-onale organisaties, wetenschap, sporten cultuur (zie BBSR, 2012, voor detail).12Steden die een sterkere positie haddenin internationale en nationale netwer-ken kenden meer metropolitanefuncties dan op basis van hun omvangverwacht had mogen worden. Dit geldtin het bijzonder voor metropolitanefuncties op het terrein van hetbedrijfsleven, internationale organisa-ties en de wetenschap. Niet alleenomvang bepaalt dus de aanwezigheidvan agglomeratievoordelen (waarvoormetropolitane functies een proxy zijn),een goede inbedding in netwerken isook bepalend, en kan dus een substi-tuut zijn voor het gebrek aan omvangvan de Nederlandse steden. Ditnuanceert dus het belang van agglome-ratiekracht: netwerkkracht kanagglomeratiekracht aanvullen dan weldeels vervangen.Buursteden en borrowed sizeLet wel, hierboven hadden we het over(inter)nationale netwerken. Niet overregionale netwerken, dus netwerkenmet je directe buren. Deze leken op heteerste gezicht niet zo belangrijk. >>14 2015/01 S+ROThemaAgglomeratiekrachtBuursteden: lust of lastMeer steden lagen zelfs in de schaduwvan hun buren dan dat er steden warendie profiteerden van hun buren. Hetsimpelweg hebben van buren bleek nietvoldoende om tot borrowed size tekomen. Is het hebben van buurstedendan niet profijtelijk? Of dat zo is hangtaf van twee zaken:1. Wat hebben de buren te bieden?2. Hoe sterk verbonden ben je ermee?Wat de buren je te bieden hebben issterk afhankelijk van hun grootte. Hetuitgebreide pakket stedelijke functiesen voorzieningen van grotere stedenbouwt mede op draagvlak in omlig-gende kleinere kernen. Ook trekt hunagglomeratiekracht veel bedrijven uithet achterland voor wie dit belangrijkis. Andersom profiteren deze kernenvan de toegang tot deze voorzieningenen van zogenaamde crowding out-pro-cessen in hun grotere buurstad.Bedrijven die erg op loonkosten en inhet bijzonder grond- en vastgoedprij-zen letten (zoals medium-tech bedrij-ven en ruimte-intensieve bedrijven)zoeken hun heil in kleinere buursteden.Voor veel bedrijven volstaat toegangtot agglomeratievoordelen, zonder erbovenop te zitten.Echter, in Nederland komt ook vaak desituatie voor dat er wel buursteden zijn,maar dat deze nou niet veel groter ofkleiner zijn (polycentriciteit). Wathebben zij elkaar eigenlijk te bieden,meer dan schaalgrootte op de arbeids-en afzetmarkt? Qua stedelijke functieszien we vaak eerder een duplicatie vanmiddelmatigheid binnen dergelijkepolycentrische stedelijke regio's. Bijwijze van spreken: iedere stad een V&D,maar nergens een Bijenkorf. Wellichtdat burgemeester Van Gijzel daarompleit voor een groei van Eindhoven enintegratie met buursteden onvermeldlaat. Concurrentie tussen buurstedenleidt vooral tot kopieergedrag en datkomt de gewenste complementariteitvan in afzonderlijke niches gespeciali-seerde steden (op basis van huncomparatieve voordelen) niet tengoede, al steekt de Randstad bijvoor-beeld wel positief af bij bijvoorbeeld hetRuhrgebied.13 Borrowed size staat ofvalt met het aanbod van de buren entussen steden van gelijke omvang is datweleens beperkt.Belang van interactieWe moeten niet vergeten dat borrowedsize een uitkomst op lokaal schaal-niveau is, net zoals een agglomerationshadow dat is. Een individuele stadheeft meer of minder functies danverwacht. Belangrijker is echter dat erop het schaalniveau van het netwerkvan steden een plusje te noteren valt. Inhet NAPOLEON-project vonden we dathet bestaan van zo'n plus op netwerk/regionaal schaalniveau in grote matebepaald wordt door de mate vaninteractie tussen buursteden. Doordatdit dus van interactie in netwerkenafhankelijk is kunnen we dit ook met`netwerkkracht' aanduiden. Hoe meerbuursteden ge?ntegreerd zijn, des tegroter de netwerkkracht. Buurstedenzijn betekenisloos, ook al hebben ze ietste bieden, wanneer er geen interactiemee is. Zonder interactie zijn ze zelfseen last: agglomeration shadowsdomineren tussen beperkt ge?ntegreer-de buursteden. Niet nabijheid, nochbereikbaarheid, maar daadwerkelijkeinteractie is doorslaggevend. Net alsmet echte buren.Alle ballen op Amsterdam?Tot slot wil ik terugkomen op dekernvraag in het huidige ruimtelijkedebat of we nu onze economische groeibeter kunnen bevorderen door in tezetten op het laten uitgroeien van ??nstad tot een ware metropool metagglomeratiekracht, of op het facilite-ren van interactie en processen vanborrowed size tussen middelgrotesteden, en dus mikken op netwerk-kracht? Een kanttekening bij de laatsteoptie was dat er wel wat te lenen moetzijn, en juist de eerste optie kan daar invoorzien. Enige voorzichtigheid is welgeboden bij de eerste optie. Alhoeweleen grote stad op dit moment (statischperspectief) meer agglomeratievoorde-len biedt dan een middelgrote stad, isniet aangetoond dat een groei van debevolking (dynamisch perspectief)automatisch tot meer agglomeratie-voordelen leidt.14 Bovendien kun jevraagtekens zetten bij de veronder-stelde sterke relatie tussen agglomera-tiekracht en groei. De huidige stedelijkedynamiek in West-Europa staat hiernamelijk haaks op: grote steden groeienniet sneller dan middelgrote steden enhun bijdrage aan de economie neemtook niet toe.15 Sterker nog, in nagenoegalle EU15-landen is de economischegroei in `second-tier' steden al langeretijd hoger dan in hun hoofdsteden.16Deze mismatch zou juist verklaardkunnen worden doordat er netwerk-voordelen zijn ontstaan tussenEuropese steden, waardoor lokaleomvang (agglomeratiekracht) minderbelangrijk wordt. In het NAPOLEON-project is bevestigd dat de aanwezig-heid van hoofdkantoren, zakelijke enfinanci?le dienstverlening en innovatiemeer afhankelijk is van een goedeinbedding in internationale netwerkendan van lokale omvang. Om meeragglomeratievoordelen te behalen iseen groei van de bevolking vooral voorkleine en middelgrote steden (kleinerdan 200.000 inwoners) van belang.Grotere steden hebben juist meer baatbij het versterken van hun positie inregionale en (inter)nationale netwer-ken. Tel daarbij op dat polycentriciteitgeassocieerd wordt met een beterebalans tussen agglomeratievoor- ennadelen17 en dat we in het NAPOLEON-project vonden dat polycentriciteit toteen sterkere groei leidt. Het gebrek aanagglomeratiekracht aanpakken is duszeker geen zaak van of-of, maar eerdervan ?n-?n: ?n steden laten groeien doorde vraag daarnaar te accommoderen,?n zorgen dat ze goed ingebed zijn in(inter)nationale netwerken, ?n regio-nale integratie tussen buurstedenbevorderen. S+RO 2015/01 15ThemaAgglomeratiekrachtBuursteden: lust of lastCentrum van Eindhoven gezien vanafde wijken Bloemenplein en Heistraat.Foto: Marco van Middelkoop/HHNoten1 Raad voor de Leefomgeving enInfrastructuur (Rli), De toekomst van destad. De kracht van nieuwe verbindingen,Raad voor de Leefomgeving enInfrastructuur, Den Haag, 2014.2 OESO, Economic Surveys: Netherlands,OESO, Parijs, 2014.3 NAPOLEON staat voor `Networks,Agglomeration and PolycentricMetropolitan Areas: New Perspectivesfor Improved Economic Performance'.Dit Kennis voor Krachtige Steden-onderzoeksproject liep van 2012-2014 enwerd uitgevoerd door een consortiummet onderzoekspartners (UniversiteitUtrecht, Technische Universiteit Delft,Planbureau voor de Leefomgeving),steden (Amsterdam, Rotterdam, DenHaag, Utrecht, Eindhoven) en de regioGroningen-Assen. Binnenkort verschijnthet eindrapport bij Platform31: Oort, F.van; Meijers, E.; Burger, M.; Hoogerbrugge,M. en Thissen, M., De concurrentiepositievan Nederlandse steden: Vanagglomeratiekracht naar netwerkkracht,Platform31, Den Haag, 2015.4 Glaeser, E., Triumph of the city, MacMillan,London, 2012.5 Melo P.; Graham D. en Noland, R., `Ameta-analysis of estimates of urbanagglomeration economies', in: RegionalScience and Urban Economics, 39, 2009,pp. 332-342.6 OESO, Economic Surveys: Netherlands,OESO, Parijs, 2014.7 Meijers, E. en Burger, M., `Randstad,Groot-Amsterdam of de Vleugels?', in:Rooilijn, 41(6), 2009, pp. 428-433. En: Ponds,R. en Raspe, O., Agglomeratievoordelenen de REOS. Position paper, Atlas voorGemeenten, Utrecht, 2015.8 Delaere, M., `Horen, zien en helpen.Interview Rob van Gijzel', in: BinnenlandsBestuur, 13 februari 2015.9 Alonso, W., `Urban zero populationgrowth', in: Daedalus 102, 1973, pp. 191?206(200).10 Zie ook: Ponds, R. en Raspe, O.,Agglomeratievoordelen en de REOS.Position paper, Atlas voor Gemeenten,Utrecht, 2015.11 Hesse, M., `On borrowed size, flawedurbanisation and emerging enclavespaces: The exceptional urbanism ofLuxembourg', in: European Urban andRegional Studies, Luxembourg, 2014(online beschikbaar voor drukversie). En:Phelps, N. A.; Fallon, R. J. en Williams, C.L., `Small firms, borrowed size and theurban-rural shift', in: Regional Studies,35(7), 200, pp. 613-624.12 BBSR ? Federal Institute for Researchon Building, Urban Affairs and SpatialDevelopment Metropolitan Areas inEurope, BBR, Bonn, 2011.13 Meijers, E., Synergy in polycentric urbanregions: Complementarity, OrganisingCapacity and Critical Mass, IOS Press,Amsterdam, 2007.14 Camagni, R.; Capello, R. en Caragliu,A., Static vs. dynamic agglomerationeconomies: Spatial context and structuralevolution behind urban growth, papergepresenteerd tijdens Hungarian RegionalScience Conference, 26-28 november 2014.15 Dijkstra, L.; Garcilazo, E. en McCann, P.,`The economic performance of Europeancities and city regions: myths andrealities', in: European Planning Studies, 21(3), 2013, pp. 334-354.16 Parkinson, M. e.a., SGPTD Second TierCities and Territorial Developmentin Europe: Performance, Policies andProspects, ESPON, Luxemburg, 2012.17 Meijers, E. en Burger, M., `Spatial structureand productivity in US metropolitanareas', in: Environment and Planning A, 42,2010, pp. 1383-1402.Evert Meijers is als docent verbondenaan de Faculty of Architecture andTheBuilt Environment van deTechnischeUniversiteit Delft en onderzoeker bij hetOTB - Research for the Built Environmentvan de TU Delft.