TIJDSCHRIFT VOOR DE volkSHuISveSTIng nummER 2 APRIl 2012ACHTeRgRonD6`corporatiesector heeftnieuwe grenzen nodig'vestia was de beroemde druppel. na een reeks van geldverslindende incidenten riep decorporatiesector met dit mogelijk miljarden euro's kostende debacle pas echt de woede vanpolitiek en bevolking over zich af. aan de hand van een parlementaire enqu?te probeert detweede Kamer nu te achterhalen hoe het zover heeft kunnen komen en wat er moetveranderen. twee oudgedienden nemen alvast een voorschot.DooR eRIC HARMS, freelance journalistvoor de toch al bezoedelde reputatie van de woningcorpo-raties was het een dodelijke combinatie. Terwijl Vestiamiljarden euro's dreigt te verliezen door schijnbaar gren-zeloos te speculeren op toekomstige renteontwikkelingen,neemt directeur-bestuurder Erik Staal bij zijn gedwongenvertrek nog even enkele miljoenen euro's met zich mee en worden dehuurders van de Vestia-woningen forse huurstijgingen in het vooruit-zicht gesteld.In de weken erna strijden woede, verbijstering, onbegrip en ongeloofom voorrang: bij het grote publiek, in de media, bij de politiek maarzeker ook in de corporatiesector. Hoe heeft het zover kunnen komen ineen sector die van zichzelf beweert de maatschappelijke ori?ntatiehoog in het vaandel te hebben staan? Hoe kan het bestaan dat tochniet de minste corporatiedirecteuren zijn verworden tot grove graaiersen veel corporaties alleen nog maar voor het grote geld lijken te willengaan?Want Vestia is bij lange na niet het eerste geval waar het mis is gegaan.De reeks van incidenten met uit bocht vliegende directeuren en corpo-raties is beschamend lang aan het worden. En ze stammen zeker nietalleen uit het laatste decennium. Zo leed al in 1994 een aantal corpora-ties door speculatie met derivaten tientallen miljoenen guldens verlies.Het was in de dagen dat de financi?le en organisatorische verzelfstandi-ging van de corporatiesector nog in volle gang was. Woningcorporatiesmoesten voortaan zelf de broek ophouden en gingen dus actief aan deslag met vermogensbeheer. Zo kwam de redelijk softe wereld van devolkshuisvesting voor het eerst serieus in contact met de harde financi?-le wereld en bleken diverse corporatiedirecteuren meer dan open testaan voor de grote verleidingen van de toen ook al als zeer risicovolbekend staande handel in opties en derivaten."Hoe kan in het vervolg worden voorkomen, dat corporaties specule-ren met gemeenschapsgeld?", vroeg toenmalig VVD-Kamerlid Broosvan Erp op 27 juni 1994 aan CDA-staatssecretaris Heerma toen deomvang van de schade eenmaal duidelijk was. Die antwoordde: "Hetgegeven dat thans een aantal corporaties in een negatief daglicht zijnkomen te staan als gevolg van het door hun gevoerde beleggingsbe-leid, duidt op een onvoldoende invulling van hun interne verantwoor-dingstraject en administratieve organisatie. Ik ben van mening dat eenterdege invulling van dit verantwoordingstraject binnen de gekozenduurzame ordening, door bijvoorbeeld de aanwezigheid van een beleg-gingsstatuut, voldoende zekerheid kan bieden waardoor een aanpas-sing van de op het toezicht betrekking hebbende regelgeving voors-hands niet noodzakelijk is."TAl vAn AAnvARIngenEen maand voordat Van Erp zijn vragen stelde was Adri Duivesteijnge?nstalleerd als Tweede Kamerlid voor de PvdA. Hij had als voorzittervan de Nederlandse Woonbond knarsetandend de verzelfstandigings-operatie meegemaakt en bleek vast van plan een aantal reparaties doorte voeren, om te beginnen bij de versterking van de positie van de huur-ders. Het leverde hem tal van aanvaringen op met D66-staatssecretarisTommel, onder andere als lid van de parlementaire onderzoekscommis-sie die midden jaren negentig de gang van zaken rond fusiecorporatieWoningbeheer Limburg onderzocht.Duivesteijn is heden ten dage geschokt door het Vestia-dossier, maarvindt het wel degelijk voorstelbaar dat het kon gebeuren. "Dit zijn geenincidenten meer. Hier is iets structureels aan de hand. En dat heb ik ookaltijd gezegd. In de debatten over de verzelfstandiging van de corpora-tiesector in de Tweede Kamer was mijn kritiek altijd dat er niet of onvol-doende is voorzien in een systeem van checks and balances. Tot op de dagvan vandaag missen we een Wet op de Volkshuisvesting, waarin demaatschappelijke doelstellingen en het eigen karakter van de corpora-tiesector heel scherp is geformuleerd."7TIJDSCHRIFT VOOR DE volkSHuISveSTIng nummER 2 APRIl 2012ACHTeRgRonDDe verzelfstandiging van de volkshuisvesting is daardoor eigenlijk eenbijzonder ongerichte operatie geworden, meent Duivesteijn. "De sectorwist zich gesteld voor de opgave maatschappelijk te ondernemen. Maarwat dat precies betekende mocht ze zelf invullen. Voor mijn gevoel zitde kern van wat ten onrechte al jaren incidenten worden genoemd inhet feit dat de grenzen van het speelveld nooit duidelijk zijn getrokken.Daardoor gingen de corporaties zelf op zoek naar hun grenzen. En deene keer leidde dat ook tot razend enthousiaste reacties, bijvoorbeeld alshet gaat om maatschappelijke investeringen of investeringen in de leef-baarheid. De andere keer riep het de nodige vraagtekens op, bijvoor-beeld als het gaat om het investeren in een Rotterdams cruiseschip ofeen Amsterdams grachtenpand."RAnDen vAn HeT SPeelvelDDe Tweede Kamer heeft daar volgens Duivesteijn ook voortdurend opgehamerd in de debatten met de staatssecretaris van VROM. "Wij heb-ben als Tweede Kamer tal van moties aangenomen die betrekking had-den op de opbouw van een systeem van checks and balances. Juist daar-over gingen ook veel van de discussies die ik had met Tommel ? wat openig moment ook wel een gimmick werd. Alleen kun je je afvragen hoedie moties zijn uitgewerkt."Wat een ander kernprobleem aan de orde brengt: de rol van het ministe-rie van VROM, inmiddels opgegaan in het ministerie van BZK. "Hetministerie zit klem tussen enerzijds het adagium van met name hetCDA dat het maatschappelijk middenveld alle ruimte moet krijgen enlangs de lijn van de zelfregulering moet opereren, en anderzijds dat vanmet name de VVD, die wil dat het allemaal marktconform moet gebeu-ren. In het ene geval is er sprake van totale non-interventie en in hetandere geval is sprake van free for all. Ondertussen wijst geen enkeleandere partij meer op de noodzaak om de randen van het speelveld dui-delijk te defini?ren. Ook de PvdA doet dat niet. Met als gevolg: chaos entelkens weer een hele reeks van incidenten."Het gaat hem te ver te stellen dat er teveel vertrouwen is getoond in degoedheid van de mensen die in de volkshuisvesting actief waren."Goedheid is heel wat anders dan macht", aldus Duivesteijn. "Maar losdaarvan gaat het ook niet om vertrouwen. Het gaat erom dat we inNederland een stelsel op weten te bouwen, voortkomend uit het oudevolkshuisvestingsstelsel, dat een sociaal-maatschappelijke structuurheeft en naar mijn gevoel ook van de bewoners zelf moet zijn. Want dat ismisschien wel de grootste makke van het huidige stelsel: daarin bestaatde bewoner/huurder/burger gewoon niet. Die is verworden tot klant enwordt inmiddels ook als zodanig gedefinieerd. Daardoor is de volkshuis-vesting een consumentenorganisatie geworden. De klassieke volkshuis-vesting bestaat niet meer. We zijn allemaal klanten geworden. Terwijl jejuist langs de lijn van co?peraties de woningcorporaties zou moetenomvormen tot kleinere vormen van zelforganisatie en zelfbeheer."DRAMA vooR De CoRPoRATIeSDat de Tweede Kamer nu naar aanleiding van de Vestia-affaire in actiekomt vindt Duivesteijn alleen maar goed. "De parlementaire enqu?te zalvoor de corporatiesector een drama worden. Maar het moet wel gebeu-ren. Want laten we wel wezen: het is natuurlijk krankzinnig dat alle cor-poraties nu moeten bijspringen om het probleem van een corporatie opte lossen die geen maat wist te houden. De investeringscapaciteit van aldie andere corporaties neemt af en daardoor worden uiteindelijk toch demensen benadeeld die de steun van de woningcorporaties het hardstnodig hebben."De gemeenten op hun beurt zal geen blaam treffen, verwacht de huidigwethouder van Almere. "Want de gemeenten zijn totaal ontmanteld. Ikkom nog uit de tijd dat de wethouder volkshuisvesting zeggenschap haden met subsidies kon sturen. Er was gemeentelijk toezicht; corporatiesmoesten zich bij de gemeente verantwoorden. Dat is allemaal verledentijd. Nu is het zelfs zo dat je, wanneer je als gemeente niet heel lief benttegen een corporatiedirecteur, hij naar een andere gemeente gaat. Datzal zo'n directeur-bestuurder natuurlijk nooit hardop zeggen, want datmaakt hem kwetsbaar. Maar het is wel degelijk aan de orde van de dag."Daarom is het volgens Duivesteijn ook niet gek dat gemeenten op hunbeurt zoveel mogelijk druk uitoefenen op corporaties om te investeren.JohanConijn:`HettoezichtvanBinnenlandseZakenschietopditmomenthetmeesttekort'.(Foto Peter Elenbaas / Hollandse Hoogte)AdriDuivesteijn:`Ditzijngeenincidentenmeer.Hierisietsstructureelsaandehand'.8TIJDSCHRIFT VOOR DE volkSHuISveSTIng nummER 2 APRIl 2012ACHTeRgRonD"De gemeente heeft geen toezicht meer op de corporatie en is ook nietmeer verantwoordelijk voor het investeringsbeleid. Als de wethouderruimtelijke ordening een corporatie dus kan verleiden tot de aanleg vaneen tunnel onder een woonwijk, dan is hij hoogstens slim of heel erghandig geweest. Maar ook dat komt weer omdat die checks and balancesontbreken. Er zit geen rem meer op. En de onderlinge relaties zijnopportunistisch geworden."Daarom zal in het kader van de parlementaire enqu?te ook de rol van depolitiek besproken moeten worden. Duivesteijn: "Want de politiek is weldegelijk verantwoordelijk voor de chaos die er op dit moment heerst. Zijheeft nooit een lijn getrokken. En daardoor zijn we ons volkshuisves-tingsstelsel aan het kwijtraken. Dat wordt stap voor stap ontmanteld envermarkt. Dramatisch. En het komt allemaal omdat er geen coalitiewordt gesmeed tussen die partijen die community-based zijn. Zeg nu zelf:PvdA, CDA, GroenLinks, D66 en SP hadden toch allang hun eigen natio-nale Woonakkoord kunnen afsluiten? Maar iedereen is met zichzelf ingesprek of heeft onderlinge strijd. En de enige die daarvan profiteert isde VVD die verdere vermarkting wil. De kernvraag van de parlementaireenqu?te moet zich dan ook niet op de incidenten richten. De kernvraagis: hoe geven we ons toekomstige woonstelsel vorm? Is dat sociaal, com-munity-based en non-profit? Of vormen we de corporatiesector om toteen commerci?le onderneming? Ik verwacht dat het maatschappelijkdebat daarover de komende tijd enorm zal opleven."HoogMoeD en De vAlAls wetenschapper bij het OTB en later vennoot bij RIGO Research enAdvies heeft Johan Conijn de bruteringsoperatie en verzelfstandigingvan de corporatiesector altijd op de voet gevolgd. En hij doet dat nogsteeds, zij het nu als bijzonder hoogleraar woningmarkt aan deUniversiteit van Amsterdam/Amsterdam School of Real Estate, en direc-teur van consultancybureau Ortec Finance.Conijn is onder andere auteur van het laatst verschenen rapport over hetcorporatiebestel, dat hij schreef in opdracht van de Tweede Kamer endat in april 2005 werd gepubliceerd. `Woningcorporaties: naar een dui-delijke taakafbakening en een heldere sturing', luidt de titel. Bas Jan vanBochove, het CDA-Kamerlid dat nu het initiatief heeft genomen tot deparlementaire enqu?te, maakte deel uit van de Klankbordgroep, die hetonderzoek begeleidde. Het rapport is geschreven in het kader van deherziening van de Woningwet, een wetgevingstraject dat nu, na ruimtien jaar, nog steeds op zijn afronding wacht.Conijn typeert de Vestia-affaire als een `treurig stemmend debacle vanongekende omvang'. "De beste samenvatting van wat er gebeurd is,luidt misschien wel: hoogmoed komt voor de val. De directeur-bestuur-der van Vestia ging wel heel erg prat op zijn treasury afdeling. Hij meen-de dat hij daar alles onder controle had en ver boven de sector verhevenstond wat betreft de kwaliteit ervan. Die hoogmoed blijkt volstrekt mis-plaatst te zijn."lASTIge PoSITIeEen incident, zeker. "Maar wel een in een reeks van incidenten diesamen een fundamenteel probleem blootleggen. En dat probleem heeftalles te maken heeft met de ordening van de sector. Die ordening vind ikvoor de parlementaire enqu?tecommissie dan ook het belangrijkstepunt van onderzoek. Want de ongelukkige combinatie van verantwoor-delijkheden die daaruit voortvloeit brengt de corporaties in een lastigepositie."De corporatie verdient geld met vastgoed, aldus Conijn. "Maar dat geldgaat niet naar een aandeelhouder toe, zoals bij commerci?le vastgoedei-genaren. Het blijft bij de corporatie zelf. De corporatie mag zelf beslis-sen wat er met die opbrengsten gebeurt. Dat moet weliswaar `in hetbelang van de volkshuisvesting' zijn. Maar in de meeste gevallen geeftde corporatie vervolgens zelf invulling aan wat in het belang van devolkshuisvesting is. Het is dus bijna een naar zichzelf verwijzende legiti-matie."De directeur-bestuurder komt daardoor in de positie terecht van maece-nas. "En iedereen is natuurlijk lovend over de partij die zich in het lokalekrachtenveld als maecenas opstelt. Tegelijkertijd is het een positie diemaakt dat de corporatiedirecteur zich uiteindelijk, als het maar langgenoeg duurt, gaat gedragen als een zonnekoning. Dat is de rode draadin alle incidenten: de corporaties gaan zich door de positie waarin zeverkeren gedragen als een zonnekoning. De ene is daar wat gevoeligervoor dan de ander, en het geldt zeker ook niet voor iedereen. Maar aandie verleiding staan alle corporaties bloot. Ze hebben de beschikkingover heel veel middelen en kunnen zelf beslissen wat ze met die midde-len gaan doen."SPlITSIngConijn pleitte daarom in de door hem in december 2011 uitgesproken`Vastgoedlezing 2011 - Woningcorporaties op een kruispunt' van deASRE voor een formele splitsing van de corporatie. "Je moet er enerzijdseen vastgoedonderneming van maken, die doelmatig vastgoed exploite-ren als opgave heeft en daarop ook wordt afgerekend. Anderzijds is erdan de toegelaten instelling nieuwe stijl, die de beschikbare middeleninzet voor de volkshuisvesting. Op die manier heb je de verschillendeverantwoordelijkheden op logische wijze uit elkaar getrokken. De vast-goedonderneming verdient op een level playing field geld voor de volks-huisvester. En de volkshuisvester kijkt, rekening houdend met de belan-gen van de stakeholders, waar het geld het meest doeltreffend kan wor-den ingezet. Het lijkt me heel erg de moeite waard om te verkennen ofdit niet de oplossing is van de huidige problemen."Ook al omdat het leidt tot een beter functionerende woningmarkt."Want corporaties vormen een verstorende factor op de woningmarkt.En dat heeft alles te maken met het feit dat er op het vermogen waaroverze kunnen beschikken geen rendementseis rust. Het vermogen zit metandere woorden in dode hand. Een commerci?le belegger moet vanwegede situatie waarin hij verkeert een bepaald rendement halen over zijneigen en het vreemde vermogen. Een corporatie, die op basis van demarktwaarde van het woningbezit over veel eigen vermogen beschikt,hoeft dat niet. Daarin zit de kern van het probleem. Kapitaal is op dewoningmarkt de belangrijkste productiefactor. En daarvoor hoeft decorporatie geen prijs in rekening te brengen. Zij kan met andere woor-den veel goedkoper werken. En dus krijg je marktverstoring."In het model van Conijn zou de volkshuisvester als aandeelhouder devastgoedonderneming binden aan normale rendementseisen. "Ja, ingeval van verlies draait de volkshuisvester daar ook voor op. Maar dat isin de commerci?le sector niet anders. De vastgoedonderneming moetgewoon rendement halen, zoals dat ook voor Vesteda of SyntrusAchmea geldt. Natuurlijk kunnen die bedrijven ook verlies leiden, waarde aandeelhouders last van hebben, maar dat wil nog niet zeggen datdaardoor het model niet deugt. Als er slecht gepresteerd is, wordt hetmanagement vervangen. Je hebt dus in ieder geval veel eenduidigerprikkels."TRAnSPARAnTIeWeg met het hybride karakter van de corporaties, kortom. "Als vastgoeden volkshuisvesting in twee aparte entiteiten wordt ondergebracht,krijg je een veel betere aansturing en kan het toezicht ook veel beterworden georganiseerd en toegespitst op de volkshuisvestelijke presta-ties. Wil de volkshuisvester een huurafslag bij de vastgoedonderne-ming? Prima, maar dan wel op basis van een duidelijke overeenkomst9TIJDSCHRIFT VOOR DE volkSHuISveSTIng nummER 2 APRIl 2012ACHTeRgRonDtussen beide partijen en volgens afspraken die voor iedereen transpa-rant zijn. Want een van de kenmerken van het huidige corporatiebestelis dat er geen transparantie is. Niemand weet hoeveel geld er nu daad-werkelijk wordt ingezet voor de volkshuisvesting. Dat is toch onge-wenst? Je ziet altijd alleen maar het eindplaatje, maar hoe de geldstro-men precies lopen is niet duidelijk."Neem bijvoorbeeld de waardering van het corporatiebezit. "De corpora-tiesector kijkt veelal naar de bedrijfswaarde. Maar daarnaast heb je ooknog de marktwaarde van het bezit. Die wordt over het algemeen nietgerealiseerd, maar niemand beoordeelt of het niet realiseren van demarktwaarde maatschappelijk wel zo wenselijk is. Het zou daarom veelbeter zijn om de ontwikkeling van het vermogen van de corporatie opbasis van marktwaarde te volgen. Want dan zien we ook of het vermo-gen afneemt doordat er verkeerde grondaankopen hebben plaatsgevon-den of omdat er verliezen worden geleden in de projectontwikkeling.Doordat de beoordeling op bedrijfswaarde plaatsvindt, is het lastig datgoed te monitoren. In de bedrijfswaarde zijn de door de corporatiegemaakte keuzes al verwerkt. Maar dat belemmert het zicht op de wer-kelijke gang van zaken."ToezICHTNaast de ordening zal ook naar de kwaliteit van het toezicht moetenworden gekeken, denkt Conijn. "Het toezicht van Binnenlandse Zakenschiet op dit moment het meest tekort. BZK is belast met het volkshuis-vestelijk toezicht, maar geeft daar geen enkele invulling aan. Dat heeftmet politieke keuzes en de omvang van het ambtelijk apparaat temaken. Er zijn nog maar weinig mensen bij BZK die zich met de volks-huisvesting bezig houden. Dus alleen al wat betreft de bemensing kun-nen ze het toezicht niet goed uitoefenen. Daarom kun je een vraagtekenzetten bij de keus om het volkshuisvestingstoezicht bij BZK te laten,zoals het wetsvoorstel tot vernieuwing van de Woningwet voorstaat.Want dat ministerie kan er nu geen adequate invulling aan geven. En alsiets duidelijk is geworden de laatste maanden, dan is het wel dat hetvolkshuisvestelijk toezicht nodig invulling moet krijgen. Zorg dan ookdat er capaciteit voor beschikbaar komt."Dat toezicht mag overigens niet bij de gemeenten worden gelegd, steltConijn. "Een van de uitkomsten van het parlementair onderzoek naar degang van zaken bij de Limburgse corporatie WBL luidde dat het niethandig en verstandig is om gemeenten als partner van de corporatie,waarmee gezamenlijk beleid wordt geschreven en prestatieafsprakenworden gemaakt, ook toezichthouder te laten zijn. Die dubbelrol is nietwenselijk. Dat was indertijd reden om gemeenten uit het toezicht tehalen en die redenering is nog steeds valide."Verder mag wat hem betreft ook de rol van de Tweede Kamer zelf aan deorde komen tijdens de parlementaire enqu?te, maar dan vooral in dievan wetgever. "Want het is natuurlijk redelijk dramatisch dat het parle-ment al sinds het jaar 2000 werkt aan de herziening van de Woningwet.Gelukkig gebruikt men de parlementaire enqu?te niet als argument omde invoering van de herziene Woningwet nog verder op te schuiven.Want eerlijk gezegd had deze en andere noodzakelijke wetsaanpassin-gen veel sneller moeten worden doorgevoerd. Onder andere met betrek-king tot het volkshuisvestelijk toezicht. Dat dat niets voorstelt heeft temaken met een ministerie dat er de capaciteit niet voor heeft en hetCentraal Fonds Volkhuisvesting dat het niet mag. De discussie daaroverspeelt al jaren. Daar komen de problemen niet uit voort, maar het moeter wel bij worden betrokken."Conijn is de eerste om te erkennen dat, hoezeer er ook sprake is van eenfundamenteel probleem, het niet zo is dat alle corporaties disfunctione-ren. "Maar het omgekeerde is ook waar. Het feit dat de meeste corpora-ties goed functioneren is geen reden om de ordening niet aan te pakken.De incidenten hebben namelijk wel met de ordening te maken. Er zijn erteveel en er zijn onvoldoende garanties dat ze morgen niet weer zullenoptreden."Hij is dan ook vol vertrouwen over de uitkomst van de parlementaireenqu?te. "Ik ben ervan overtuigd dat rekening zal worden gehouden metde maatschappelijke belangen van de volkshuisvesting. Natuurlijkkomen de uitkomsten van de enqu?te op een bepaalde manier in depubliciteit. De aandacht richt zich nu eenmaal altijd op het zwartepie-ten en de politiek brisante onderwerpen. Maar onder een parlementaireenqu?te ligt gedegen onderzoek. En dat kan dan weer via de politieke enambtelijke lijn leiden tot verbeteringen van het stelsel. Ik heb er dan ookalle vertrouwen in dat er nu ook weer gedegen onderzoek gaat plaatsvin-den, dat de basis zal vormen voor en zijn vertaling gaat krijgen in hetwetgevingstraject. Wat er in de tussentijd over de corporatiesector alle-maal in de krant komt te staan kan vervelend zijn, maar is niet zondermeer bepalend voor de toekomst."CHAoSDe conclusie is duidelijk. Over het feit dat het corporatiebestel toe is aanverbetering zijn beide critici het eens. Alleen over de richting verschil-len Conijn en Duivesteijn wezenlijk van mening. Conijn pleit voor eensplitsing van de corporatie in enerzijds een puur commercieel vastgoed-bedrijf en anderzijds een puur maatschappelijk geori?nteerde toegela-ten instelling. Alleen hij gaat in deze opvatting vol de discussie met destakeholders aan over wat nu wel of niet wenselijk is.Duivesteijn op zijn beurt wil juist de maatschappij, en dan met name deburger, zoveel mogelijk zeggenschap geven over de handel en wandelvan de corporatie. "Dat is juist ook het leuke van mijn wethouderschapin Almere: ik kan hier laten zien dat het kan. Samen met een woningcor-poratie laten we hier op een aantal kavels huishoudens met een laaginkomen zonder subsidie hun eigen woning bouwen. Als een woning-corporatie een woning bouwt moet er 60.000 euro als onrendabele topworden afgeschreven. En hier gebeurt het zonder enige subsidie. InAlmere laten we in de praktijk zien dat er ook een heel ander stelselmogelijk is."De parlementaire enqu?tecommissie begint naar verwachting dit najaarmet haar werkzaamheden.DeVestia-affaire:`eentreurigstemmenddebaclevanongekendeomvang'.(Foto Peter Hilz / Hollandse Hoogte)