10 2016/03 S+ROThemaUrban AgendaUrban Agenda for the EUJan VogelijUrban and Regional Planningconsultantjan.vogelij@gmail.comDe informele vergadering van mi-nisters, die verantwoordelijk zijnvoor stedelijke problematiek heeft,ge?nspireerd door het Nederlands EU-voorzitterschap, op 30 mei het Pactvan Amsterdam aangenomen. Hiermeewordt de zogenaamde `Urban Agendafor the EU' voorbereid voor aannameop het allerhoogste niveau: dat vande regeringsleiders in een EU CouncilConclusion.In het Pact van Amsterdam is afgespro-ken, dat specifieke stedelijke thema'suitgewerkt worden in samenwerkings-verbanden die door de bestuurslagenheen gaan, en waarbij een integralebenadering het leidende principe is. Deaandacht die het Pact vraagt voor hetlokale niveau is essentieel omdat na-tionaal en Europees beleid uiteindelijkin de steden en regio's ge?ffectueerdmoet worden.Na het Nederlandse voorzitterschap,zou de Europese Commissie continu?teitmoeten geven aan dit beleid. Dit brengtde vraag, of de Europese Unie eenbevoegdheid voor ruimtelijke planningmoet krijgen, dichterbij. Ruimtelijkeplanning op grote schaal is niet alleennodig om de ruimtelijke co?rdinatie enplanning van de hoofdinfrastructuurdoor de relaties af te stemmen tussende mainports, de stedelijke agglome-raties, de ecologische hoofdstructuur,het waterbeheer in macroregio's tegende achtergrond van verschuivendeverhoudingen in de wereld, circulaireeconomie, klimaatverandering, deenergietransitie, enzovoort. Het gaatdan ook om bemoeienis, door in de sa-menwerking met steden en regio's hetontwikkelingsbeleid effectiever door tevoeren.De Europese Unie heeft officieel geenbemoeienis met ruimtelijke planning.Deze bevoegdheid wilden de lidstatenzelf houden, of zoals in de Bondsrepu-Urban Agenda for the EU,belangrijke stap naar Europeesruimtelijk planningsbeleidS+RO 2016/03 11ThemaUrban AgendaUrban Agenda for the EUEco-City KopenhagenFoto: Dragan CC BY 2.0bliek bij de deelstaten laten. Dat is ookde reden dat de term spatial planningvermeden wordt en men over territo-rial development spreekt. Toch heeftEuropa grote invloed op de Nederlandseruimtelijk ontwikkeling, veel meer danvelen zich realiseren.1 Vrijwel het geheleNederlandse territorium wordt directbe?nvloed door Europees beleid.2Initiatieven in deplanningsgemeenschapVanaf eind jaren 1980 kwam eenenthousiaste groep planners van deministeries verantwoordelijk voorruimtelijke planning van de vijftienlidstaten, regelmatig bij elkaar om tewerken aan een gezamenlijk ontwik-kelingsperspectief voor Europa.3 Ditleidde in 1999 tot het European SpatialDevelopment Perspective (ESDP), datin Potsdam door de ministers werdaangenomen. Kort daarna adopteerdede Europese Commissie de ESDP met deruim zestig planning principles.Er waren directe gevolgen: in de Inter-reg-programma's, waarin steden en re-gio's werden gestimuleerd tot Europesesamenwerking, werd expliciet verwe-zen naar de principes van het ESDP, ener werd een groot ruimtelijk onder-zoeksprogramma opgetuigd: ESPON(European Spatial Planning ObservatoryNetwork).Tegelijkertijd heeft de Euro-pese planningsvakgemeenschap vanpractitioners, verenigd in de Europeancouncil of spatial planners (ECTP-CEU),voortdurend gezocht naar effectievereuitvoering van planningstaken, met eenserie publicaties die in internationaalsamengestelde werkgroepen tot standkwamen. De activiteiten in Interreg,Espon en ECTP-CEU verband hebben totgevolg dat inmiddels duizenden plan-ners en onderzoekers van gemeenten,adviesbureaus, regio's en universitei-ten zich in internationale teams metruimtelijke problemen bezig hebbengehouden. Het indirect effect van dezesamenwerkingen: informatie uitwisse-ling, kennismaking met andere plan-ningsculturen, persoonlijke contactenin de planningspraktijk, maar vooralook de bekendheid met de ESDP plan-ning principles moet niet onderschatworden.De ontwikkelingen aan het begin vande eenentwintigste eeuw, leken eenveelbelovende start van ruimtelijkeplanning op de grote schaal.4 De belang-rijke rol die Nederlandse Rijksplanologi-sche Dienst speelde in het ESDP-procesen de andere planners in de ECTP-CEU,schiep de verwachting van een relatiefgrote rol van de Nederlandse ruimte-lijke planning op Europees niveau. Maardie rol kalfde af, omdat het bestuurvan de BNSP (Bond voor NederlandseStedenbouwkundigen en Planologen)besloot uit de ECTP-CEU te stappen;de leden zouden geen belangstellingvoor Europa hebben. Verbreding buitende vakgemeenschap bleef essentieel.Wat gebeurde sindsdien in Europa opons vakgebied? Was er wel sprake vandoorwerking? >>EU institutiesIn diverse sectorale Directoraten Gene-raal van de Europese Commissie werdgeleidelijk aan ontdekt, dat de gefrag-menteerde benadering vanuit sectorennadelen met zich meebracht. In het DGMilieu werd het steeds duidelijker, dater vooral veel milieuwinst preventief tebehalen valt met zorgvuldige ruimte-lijke planning. Het werk van de ExpertGroep voor het Stedelijk Leefmilieuleidde tot het beleidsrapport `EuropeanSustainable Cities', dat in 1996 in Lis-sabon werd gepresenteerd.Ook in het kader van het Trans Euro-pean Network werd het duidelijk dattransportroutes een relatie hebben totmainports, stedelijke- en industri?leconcentraties. Het DG Regio kwamgeleidelijk aan steeds meer tot de con-clusie, dat regionale economische ont-wikkeling een afstemming en inpassingvereist in een ge?ntegreerde ruimtelijkevoorbereiding van plannen. Maar ookwas een belangrijke ontdekking, dat eenoptimale regionale ontwikkeling sterkgebaat zou zijn met het benutten vande endogene kwaliteiten in een regio enhet waarderen van diversiteit. Het DGRegio Groenboek voor Territoriale Co-hesie had als subtitel: Turning Diversityinto Strength.5Place-based benaderingen van beleidwerden nadrukkelijk gepropageerdin het invloedrijke rapport van deeconoom Barca. Territorial Cohesionwerd, naast sociale en economischecohesie, tot onderdeel van de algemeneEuropese Cohesiepolitiek in het Verdragvan Lissabon.6 Faludi stelde vast, dathet werken aan territoriale cohesiehetzelfde is als ruimtelijke planning.Effect European SpatialDevelopment PerspectiveEvaluaties die een eenvoudig, directeen-op-een-effect dachten te kunnenvaststellen, rapporteerden nauwelijkseffect. Maar hierna zal blijken dat heteffect van het ESDP heel groot is. Hetbetreft echter vooral een groot indirecteffect. Illustratief is, dat de plannersin de zuidelijke landen aanvankelijkkritisch waren op de ESDP. Ze vondenhet een product van de noordelijkeplanningscultuur, dat aanpassing be-hoefde als het ook voor de zuidelijkelanden zou moeten gelden. Al snel nade adoptie van de ESDP, was dat geluidechter verdwenen. Soortgelijke gelui-den stegen op onder de planners van detien nieuwe lidstaten: de ESDP gold nietvoor hen, het was immers een productvan de planners van de EU15. Maarnog onlangs in 2015, tijdens het EU-voorzitterschap van Letland, werd ookdoor hen gesproken over het opfris-sen van het ESDP. Steeds na discussiesover vernieuwing van de ESDP, stoptendie geluiden. We wisten eigenlijk nietwat er, anders dan de omvang van hetEuropese territorium, inhoudelijk zoumoeten wijzigen, over de inhoud vanhet ESDP was algemene overeenstem-mingLangzaam maar zeker, zijn de ESDPplanningsprincipes algemeen en breedgeaccepteerd. Een proces van interna-lisering heeft kennelijk plaatsgevondenen ook al wordt ruimtelijke diversiteitals essenti?le Europese waarde gezien,iedereen spreekt over polycentric urbanpatterns, balanced sustainable develop-ment, a new relation between urban andrural areas, spatial diversity, enzovoort.Deze beleidsopties zijn vertaald in be-grippen als territorial cohesion, smart,sustainable en inclusive development.Na de vaststelling en adoptie vanhet ESDP, en de start van ruimtelijkeonderzoeken in ESPON, stelden delidstaten in 2007, onder Duits voorzit-terschap in Leipzig, het Leipzig Chartervoor duurzame stedelijke ontwikkelingen de Territorial Agenda vast waarinde planning principles van het ESDPverder werden geconcretiseerd. Omdoorwerking te garanderen werd eenwerkproces georganiseerd met, onderleiding van de ministeries verantwoor-delijk voor de stedelijke problematiek,respectievelijk dat voor de algemenereruimtelijke ordening (of territorial co-hesion) per halfjaar EU-voorzitterschap??n bijeenkomst op werkgroep niveau,??n bijeenkomst op het niveau van deDirecteuren Generaal en al dan niet,afhankelijk van het belang van hetonderwerp, een informele ministers-bijeenkomst. Deze bijeenkomsten vande Urban Development Group (UDG)en het Network of National Territo-rial Cohesion Contact Points (NTCCP)bestaan uit vertegenwoordigers van delidstaatministeries, en als observers EU-organen zoals DG Regio, het EuropeesParlement, het Comit? van de Regio's,de Europese Investerings Bank, Urbact,Canary Wharf LondenFoto: Joe Dyer CC BY 2.012 2016/03 S+ROThemaUrban AgendaUrban Agenda for the EUEspon en enkele stakeholders zoalsEurocities, ECMR en de ECTP-CEU.In dit overleg kan een geleidelijk proceswaargenomen worden van uitwerkingen internalisering van ruimtelijke plan-ningsinzichten, zoals die in het ESDPverwoord waren. De voorbeelden zijnlegio. Onder Spaans voorzitterschapwerd door de ministers besloten, datcultureel erfgoed in stedelijke centratot de ruimtelijke planningsopgavenbehoort. Onder Pools voorzitterschapwerden aspecten van een integralebenadering uitgewerkt. Onder Belgischvoorzitterschap werd het belang vanmulti-level governance bestudeerd.Onder Luxemburgs voorzitterschapwerd scenarioplanning gepropageerd.En in 2016 heeft het door het ministe-rie van Infrastructuur en Milieu (IenM)voorbereide deel van het Nederlandsevoorzitterschap presentaties en dis-cussies in de NTCCP georganiseerd overervaringen met scenarioplanning enterritoral impact assessmentPact van AmsterdamHet door het ministerie van Binnen-landse Zaken en Koninkrijksrelaties(BZK) ingevulde voorzitterschap, ge-richt op stedelijke ontwikkeling (UDG), isambitieuzer. Het wil het huidig secto-raal georganiseerde beleid veranderenin horizontale geco?rdineerd (integralebenadering) en verticaal geco?rdineerdbeleid, door betere regulering en inten-sieve nationale en lokale samenwerkingop stedelijke thema's te organiseren.De eerste voorbeelden van thema'szijn: goedkope huisvesting, inclusionvan vluchtelingen, stedelijke armoede,fijnstof. Dit is met de vakministersovereengekomen in het Pact van Am-sterdam, dat tot de aanname van de`Urban Agenda for the EU' op het hoog-ste niveau van EU (Council Conclusion)moet leiden. Dit ambitieuze doel vanhet Nederlandse EU-voorzitterschap,wordt met kracht nagestreefd door despeciale zaakgelastigde van BZK, Nico-laas Beets. >>S+RO 2016/03 13ThemaUrban AgendaUrban Agenda for the EU14 2016/03 S+ROThemaUrban AgendaUrban Agenda for the EUHerontwikkeling Strijp S Eindhoven,gezien vanaf het dakFoto: Detlef La Grand CC BY 2.0Het Pact van Amsterdam houdt in, datrond een aantal geselecteerde stede-lijke probleemthema's partnerschappengevormd worden, bestaande uit eenvijftal vertegenwoordigers van het na-tionale niveau van verschillende landen,eenzelfde aantal vertegenwoordigersvan het lokale niveau, vertegenwoor-digers van de Commissie en andereinstituties plus enkele deskundigen.Deze samenwerking door de bestuurs-niveaus heen, moet onderling begrip ende effectiviteit van beleid vergroten endaarmee vooral tegengaan dat natio-naal en Europees beleid papieren beleidblijft. De vraag blijft echter, in hoe-verre de thematische insteek tot eenintegrale benadering zal leiden, of datde bemensing van die partnerschappenweer autonoom vanuit aan de thema'sgerelateerde sectoren geschiedt en degebruikelijke silo-effecten oproept.Ruimtelijk beleid EUOpvallend bij alle, door de lidstaten inde informele ministersvergaderingenovereengekomen spatial policies, is datvoor doorvoering, implementatie encontinu?teit verzocht is of de Commis-sie een en ander op zich wil nemen. Ditheeft er onder andere toe geleid, dathet DG Regio enige jaren geleden stede-lijk beleid in haar naam opnam, en nu DGRegional and Urban Policy heet. Ook deUrban Agenda zal na het Nederlandsevoorzitterschap continu?teit moetenkrijgen onder andere vanuit de Com-missie.De vraag is, of het beleidsvormingspro-ces dat hierboven vanaf de vaststellingvan het ESDP in 1999 kort samengevatis, uiteindelijk tot een Europese (Com-missie) bevoegdheid op het gebiedvan de ruimtelijke ordening leidt. Vaakwordt er op gewezen dat de prak-tijk van de stedenbouw zo sterk metnationale wetgeving en bestuurscul-tuur is verweven, dat wat in de enelidstaat geldt, in de andere onmogelijkis. Deze twijfel geldt in belangrijke matevoor regulatieve planning, maar voorstrategische planning geldt dat niet, enkunnen we veel van elkaar leren.In de gestage ontwikkeling van bij-eenkomsten over Europees ontwikke-lingsbeleid zie ik continu?teit in hetgeleidelijk aan ontdekken van oplossin-gen en vaardigheden, die in de prak-tijk van de stedenbouw en planologieop veel plaatsen, maar vooral ook inNederland al lang bestaan. Het betreftweliswaar een langzaam en moeizaamproces, maar wel naar een groeiendebehoefte aan goede ruimtelijke plan-ning. Alleen mag dat (voorlopig nog)niet zo heten. 3 Faludi, A. en Waterhout, B., The Makingof the European Spatial DevelopmentPerspective, Routledge, Londen, 2002.4 Faludi, A., `European spatial planning: past,present and future', in: TPR, jaargang 81,nummer 1, 2010, p. 22.5 CEC, Green Paper on Territorial Cohesion,Turning Diversity into Strength, D. Regio,Office for Official Publications of theEuropean Communities, Luxembourg,2008.6 CEC, Treaty of Lisbon, Official Journal ofthe European Union, Luxembourg, C 306,2007.Jan Vogelij is stedenbouwkundige en ge-promoveerd op bestuurskundig/planolo-gisch onderzoek (Efffective Strategy Ma-king). Hij was directeur van ZandvoortOrdening&Advies en divisiedirecteur bijHaskoning.Tevens oud-voorzitter van deBNS en oud-president van de ECTP-CEU.Vogelij vertegenwoordigt namens deECTP-CEU de Europese planning practiti-oners in UDG en NTCCP.Noten1 Van Ravesteyn, N. en Evers, D., UnseenEurope, A survey of EU politics and itsimpacts on spatial developments in theNetherlands, NAi/Ruimtelijk Planbureau,Rotterdam/Den Haag, 2006.2 Evers, D. en Tennekes, J., TheEuropeanisation of spatial planningin the Netherlands, PBL NetherlandsEnvironmental Assessment Agency, DenHaag, 2016, pp 102.S+RO 2016/03 15ThemaUrban AgendaUrban Agenda for the EUtoekomst. Het zal niet haalbaar zijn een gemeenschappelijkEuropees beleid te formuleren, maar wel om beleidsimpul-sen te geven, die steden in heel Europa kunnen benutten.'De agenda voor de Europese regio's, die de voorzitter vanhet Comit? voor de Regio's, Markku Markkula, in 2014presenteerde, was veel concreter en meer inspirerend dande stukken die nu geproduceerd worden. Bovendien werddaarin ook een veel grotere rol voor de burgers weggelegd.De voorgestelde werkwijze is samenwerking door mid-del van partnerschappen, waar steeds veel verschillendepartijen zijn betrokken. Het Nederlands voorzitterschapbestempelt dit als een nieuwe vorm van samenwerking.Europese stedelijke regio's, lidstaten, Europese instellingen(zoals de Europese Commissie en de Europese Investe-ringsbank) en andere betrokkenen werken op deze maniersamen aan een themagericht voorstel voor verbetering vanbestaand EU-beleid.Wat gaan steden hier aan hebben?Verkerk: `Het was tijdens het Nederlandse voorzitterschapnodig om een aantal voorwaarden voor een stedenbeleidte regelen. We hebben hopelijk kunnen overbrengen welkeingredi?nten succesvolle steden in Nederland al inzetten.Er zijn heel veel goede voorbeelden overal in Europa, dushet helpt de agenda, als die worden uitgewisseld en we vanelkaar leren door te doen. De toekomst van Europa ligt ookgrotendeels in de metropolitane gebieden, maar dat inzichtmoet nog landen. Het belang van grootstedelijke regio's isnu alleen in Itali? en Frankrijk staatsrechtelijk ingebed. Ikdenk, dat er moet worden toegewerkt naar ruimte voorregio's en eigen financi?le middelen.' Annemiek RijckenbergRedacteur S+ROReactie op Pact van Amsterdam doorBas Verkerk, commissie TerritorialeSamenhang van het Comit? van de Regio'sHet Nederlandse voorzitterschap van de EU leidde op 6 juni2016 tot het Pact van Amsterdam, over de positie van deEuropese steden. Minister Plasterk was tamelijk ronkendover het stuk, samen te vatten als: betere regelgeving,betere kennis (basis en uitwisseling) en betere financiering.De echte uitwerking moet gaan plaats vinden in de UrbanAgenda for the EU (UAEU). Veel van het voorwerk voor hetPact is gedaan door de commissie Territoriale Samenhangvan het Comit? van de Regio's onder leiding van Bas Verkerk,burgemeester van Delft. Dit was het rapport `Naar een inte-grale benadering van de steden in de Europese Unie' uit 2014.Verkerk: `De inzet was om de aandacht voor het belang vansteden te vertalen in de regelgeving en de instituties vande EU. Die zijn namelijk nog steeds vooral gericht op het ge-meenschappelijk landbouwbeleid en onderkennen het belangvan stedelijke regio's en potenties van steden te weinig. HetComit? van de regio's zal voortaan vanaf het begin bij de be-leidsprocessen worden betrokken. Het uiteindelijke resultaatis helaas minder concreet dan gehoopt, een halfvol glas. Zois er geen juridische binding afgesproken, alle lidstaten re-gelen alles zelf. Er zijn ook nog onvoldoende harde afsprakenover financi?le middelen'.Wat gaat nu wel concreet gebeuren?Verkerk: `De organisaties worden aangepast, en er zal eenverschuiving van landbouwsubsidies naar de stedelijkesamenleving moeten gaan plaatsvinden. Er komt een uitwis-seling van best practices op acht nieuwe terreinen en op vierbeleidsterreinen gaan een of meer steden het voortouwnemen. Het Europees Parlement heeft meer haast dan deEuropese commissie, dat zou kunnen versnellen en biedtkansen. Klimaat, luchtvervuiling, economische groei, hetwoondossier, de integratie van vluchtelingen, sociale cohesieinnovaties, en de vluchtelingencrisis worden thema's van de