19TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 3 JUNI 2012ACHTERGRONDAls tegenpool van de woningbouw in Nederland wordt vaak de Vlaamse woningbouwpraktijkgenoemd, maar ook in Duitsland valt de kleinschaligheid op. In Noordrijn-Westfalen tref je eenlappendeken van kleine uitbreidingen aan. Welke institutionele factoren leveren een bijdrage aan ditverschil? Hoe komt het dat kleine actoren, zoals particulieren, veel meer een ontwikkelende roltoebedeeld krijgen?GEEN BELGISCHE MAARDUITSETOESTANDEN!Luchtfoto van Dinxperloo op de Nederlands-Duitse grens. De stedenbouwkundige structuren van het Nederlandse deel kenmerken zich door relatief veel herhaling en regelmaat, terwijl wein het Duitse deel een stratenpatroon zien dat meer organisch van aard is, met daarbinnen veel onbebouwde kavels en vooral vrijstaande bebouwing.20DOOR JOOST TENNEKES EN ARJAN HARBERS, PLANBUREAU VOOR DELEEFOMGEVING, DEN HAAGAls je de grens oversteekt, valt aan de bebouwing meteen opdat je in Belgi? of Duitsland bent. Hoewel landschappelijkeen sociaaleconomische condities sterk lijken op die inNederland, ziet niet alleen de bouwstijl, maar ook de opzetvan de woonwijken er heel anders uit. Kenmerkend voorhet verschil is de kleinschaligheid in de buurlanden, zowel wat betreftde omvang van de wijken als geheel als wat betreft het aantal woningendat in ??n bouwproject wordt gerealiseerd. De verstedelijking voltrektzich er op meerdere kleinere locaties, aansluitend op bestaande infra-structuur en voorzieningen. In Vlaanderen resulteert dit in een amorfstedelijk weefsel, in Noordrijn-Westfalen in een lappendeken van kleineuitbreidingen. Maar ook op straatniveau is de ontwikkeling kleinschali-ger, in de zin dat er vaak kavelsgewijs, of in bouwprojecten van eengeringe omvang wordt gebouwd en in een andere mix van woningtypes.Het Gelderse Dinxperloo en het aangrenzende Duitse S?derwick zijnhiervan een mooi voorbeeld.Deze verschillen zijn niet alleen het gevolg van een andere smaak of eenandere markt, maar ook een uitdrukking van de manier waarop hetwoningbouwproces is georganiseerd. Elders is al uitvoerig besprokenhoe institutionele factoren de Nederlandse huizen- en grondmarkt sterkbepalen (Don 2008, VROM-raad 2007). In dit artikel gaan we in op de roldie institutionele factoren ? gegeven deze markt - spelen bij de totstand-koming van de morfologie van nieuwbouwwijken.Kennis van de rol van instituties is vooral van belang nu veelNederlandse regio's worden geconfronteerd met demografische onze-kerheid, waarin zowel groei als krimp mogelijk is (PBL 2011) en met eennieuwe economische werkelijkheid, waarin het vermogen voor groot-schalige voorinvesteringen zowel in de publieke als de private sectorontbreekt. In zowel beleid als in de praktijk op gemeentelijk niveau ismen op zoek naar alternatieven voor grootschalige gebiedsontwikke-ling, bijvoorbeeld in de vorm van (collectief) particulier opdrachtgever-schap. De gemeente Almere experimenteert hiermee zelfs `op groteschaal'!Deze voorbeelden laten zien dat ook binnen de huidige regelgevingkleinschalige ontwikkeling mogelijk is. Het vraagt vooral een andereopstelling van de betrokken partijen. Maar het is wel de vraag of dezeopstelling in de huidige institutionele context vanzelfsprekend kan wor-den of dat het altijd zal blijven gaan om uitzonderingen of experimen-ten. Instituties defini?ren we hier als landelijke, formele en informeleregels die de omgang en de onderlinge verwachtingen tussen betrokkenactoren medebepalen (Needham e.a. 2000). Het is de optelsom vanregels, tradities en routines rond de ontwikkeling van woonwijken, dieeen bepaalde opstelling van gemeentes of een bepaalde interactie tussenontwikkelende partijen vanzelfsprekend maakt. En deze interactie is inNederland historisch gezien nu eenmaal niet georganiseerd ten behoevevan kleinschalige ontwikkeling.Om meer zicht te krijgen op de rol van instituties in de ontwikkelingvan nieuwbouwwijken onderzocht het Planbureau voor deLeefomgeving de praktijk van woonwijkontwikkeling op uitleglocatiesin Vlaanderen en Noordrijn-Westfalen (Tennekes & Harbers 2012).Demissionair minister Schultz van Haegen wierp vaak de Vlaamsewoningbouwpraktijk als voorbeeld op. Maar de spreekwoordelijke ver-wijzing naar `Belgische toestanden' belet vooral het zicht op anderealternatieven. Nederland en Vlaanderen vormen de twee `tegenpolen' diehet debat zijn gaan overheersen. Als we vergelijken met Noordrijn-Westfalen zien we een mix tussen de Vlaamse en Nederlandse woning-bouwlocaties. We zien relatief kleine bouwlocaties die planmatig ont-worpen zijn en aansluiten bij (bestaande) voorzieningen, maar daarbin-nen op straatniveau een grote variatie in woningen.In dit artikel beschrijven we hoe de interactiepatronen tussen gemeen-ten en andere betrokken partijen op nieuwbouwlocaties rondom stedenin Noordrijn-Westfalen en Nederland invloed hebben op de morfologieen welke instituties daarbij een rol spelen. In vergelijking met Nederlandspringen vier punten van verschil in het verloop van het proces in hetoog: de betrokkenheid van actoren die geen belang hebben bij schaal-grootte, de open-einde benadering van de ontwikkeling, de gemeentedie geen risicodragende rol op zich neemt, en tenslotte de andere ver-wachtingen ten aanzien van woningen in een zogenaamde `statische'woningmarkt.ONTWIKKELENDE BETROKKENHEID VAN KLEINE ACTORENWe zien in Noordrijn-Westfalen dat kleine actoren, zoals particulieren,veel meer een rol als mede-ontwikkelaar toebedeeld krijgen. Deze acto-ren maken veel minder gebruik van economies of scale in hun productie-proces en hebben dan ook geen belang bij een grote omvang van debouwprojecten. Op twee momenten hebben zij vaker toegang tot hetontwikkelingsproces dan in de Nederlandse praktijk.Ten eerste in de fase van grondverwerving en bouwrijp maken. We ziendat In Nederland de grondexploitatie in handen is van de gemeente eneen beperkt aantal professioneel ontwikkelende partijen met grondposi-ties. De resterende particulieren worden uitgekocht. Het instrumentari-um (WvG, onteigening) is daarop ingericht. De beschikbaarheid van eenstedelijke herverkavelingsregeling leidt in Noordrijn-Westfalen tot eenandere dynamiek waarin de gemeenten medewerking afdwingen zondergeld te hoeven aanbieden en uiteindelijk ook particuliere eigenaren bin-nen boord blijven.Maar ook later, in de bouwfase, treden kleine, bijvoorbeeld particuliereinvesteerders in Noordrijn-Westfalen als ontwikkelende partij tot hetontwikkelingsproces toe door een bouwrijpe kavel te kopen. Particulierebouwers informeren direct bij de gemeente naar de beschikbaarheid vanvrije kavels (ook als die in private handen zijn). Interessant vanuitNederlands perspectief is dat het hierbij niet alleen gaat om eigenaar-bewoners, maar ook om particulieren die laten bouwen voor de particu-liere verhuur. In Duitsland is er een grote particuliere verhuurmarkt ende overheid ondersteunt nieuwbouw voor particuliere verhuur nogmeer dan de bouw voor eigen bewoning (Haffner 2009). De markt voorparticulier opdrachtgeverschap en de kleine omvang van de locaties bie-den de mogelijkheid voor kleine aannemers om zich op de nieuwbouw-markt begeven. Ook zij ontwikkelen regelmatig voor eigen rekening eentwee-onder-??n-kap of een kort rijtje woningen. In Nederland zijn zij opde grootschalige locaties sterk in het nadeel ten opzichte van grootscha-lige partijen. Bovendien krijgen dit soort actoren in de Nederlandse situ-atie vaak geen kans om in te stappen, omdat er relatief zelden sprake isvan een kavelmarkt. Betrokken grondeigenaren ontwikkelen meestalook het vastgoed. De deelname van relatief kleine spelers draagt er aanbij dat in Noordrijn-Westfalen minder partijen belang hebben bij eengrote omvang van bouwprojecten. Maar ondanks de vele kleinschaligespelers en de benodigde afstemming daarvoor is men in een gemeenteals M?nster (290.000 inwoners) in staat jaarlijks tussen de 1.000 en2.000 nieuwbouwwoningen op te leveren. Daarmee doet het niet ondervoor Nederlandse middelgrote gemeenten.Naast economies of scale spelen ook functionele afhankelijkheden een rolTIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 3 JUNI 2012ACHTERGROND21TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 3 JUNI 2012ACHTERGRONDbij de omvang van de locatie. In de Nederlandse planningspraktijk heefthet ideaal van integrale planning de woonwijkontwikkeling sterk be?n-vloed, recentelijk in het concept van `gebiedsontwikkeling', maar al inde wederopbouw met de zogenoemde `wijkgedachte' (v/d Cammen& deKlerk 2003). De wijkgedachte behelst het idee dat alle (dagelijkse) voor-zieningen binnen een nieuwe wijk beschikbaar moeten zijn. InNederland werden daarom wijken als geheel gepland met eigen infra-structuur, winkels, scholen, waarvoor een groot aantal woningen nodigwaren ten einde voldoende draagvlak te bewerkstelligen. In Noordrijn-Westfalen ging dat aanvankelijk op een vergelijkbare manier, maar van-daag de dag zien we dat dat de planning veel meer rekening houdt metde bestaande voorzieningen: dit noemen we voorzieningengericht plannen.Als er bijvoorbeeld bij een school een leerlingentekort dreigt, worden erextra woningen daar in de buurt gebouwd. Maar ook weer niet teveel,om te voorkomen dat de gemeente zou moeten investeren in een nieuweschool. Dit draagt bij aan een lappendeken van verschillende kleinereontwikkelingslocaties.OPEN-EINDE LOCATIEONTWIKKELINGIn Nederland wordt de locatie ontwikkeld binnen een beperkte tijdshori-zon. Alle onderdelen van de locatie worden binnen een bepaalde termijngerealiseerd. Vaak genoeg wordt er ook een apart projectbureau opge-richt om de ontwikkeling van de locatie binnen een bepaalde tijdpad teorganiseren. In Noordrijn-Westfalen is er meer sprake van een doorlo-pend, relatief open-einde proces. Waarom dit verschil?We moeten onderscheid maken tussen de noodzaak in Nederland om delocatie snel af te ronden en de noodzaak om deze met alle betrokkenenmin of meer gelijktijdig af te ronden. Renteverliezen op grond zijn bij-voorbeeld een reden om haast te maken met het afbouwen van de loca-tie. Maar de noodzaak om gelijktijdig of te ronden zijn eerder de com-plexe financi?le afspraken tussen ontwikkelende partijen, bijvoorbeeldover verevening. Via verevening wordt de realisatie van onderdelen vanhet programma, zoals sociale woningbouw, voorzieningen en vrije sec-torwoningen aan elkaar gekoppeld. Dergelijke afspraken maken eenafrekenmoment noodzakelijk, waarop het project financieel 'afgesloten'kan worden. Dat is meestal op het moment dat alle opbrengsten zijngerealiseerd, dus op het moment dat alle woningen verkocht zijn engerealiseerd (gaan) worden. In Noordrijn-Westfalen is de financieringvan sociale woningbouw en voorzieningen meer afkomstig uit apartebronnen, veel minder uit verevening (waarvoor op kleine locaties ookweinig potentie bestaat). Deze onderdelen zijn financieel `ontkoppeld'van de exploitatie van de locatie.Daarom hoeven niet alle onderdelen gelijktijdig te worden opgeleverden er zijn lege kavels, die pas later (of nooit) zullen worden bebouwd. Opdie manier draagt het open einde proces bij aan meer morfologischeafwisseling op straatniveau.GEMEENTE DRAAGT WEINIG RISICOGemeenten in Noordrijn-Westfalen zijn minder dan in Nederland risico-dragend betrokken bij het ontwikkelingsproces. Zij hanteren veel min-der dan Nederlandse gemeenten actief grondbeleid op uitleglocaties.Een van de institutionele verschillen die hier meespelen is het verschilin financiering van gemeentes. Duitse gemeentes betrekken hun inkom-sten voor een relatief groot gedeelte uit gemeentelijke belastingen(Hoorens 2008). Dit verschaft hen meer beleidsvrijheid dan deNederlandse gemeentes, die vooral via rijksuitkeringen worden gefinan-cierd. Er zijn daarom minder prikkels om gemeentelijk beleid of voor-zieningen uit de baten van grondontwikkeling te betalen.Actief grondbeleid was voor Nederlandse gemeentes tot de introductievan afdeling Grondexploitatie Wro in 2008 ook een manier om gemeen-telijk kostenverhaal veilig te stellen. In Noordrijn-Westfalen is kosten-verhaal niet altijd aan de orde, namelijk in het geval de ontwikkelendepartijen in een soort van concessiemodel publieke werken realiseren enom niet overdragen aan de gemeente. Maar ook als de gemeente via bij-voorbeeld een gemeentelijke herverkavelingsprocedure wel kosten voorgrondontwikkeling maakt, kan ze deze kosten al verhalen op de grond-eigenaar nog voor deze gaat bouwen. In Nederland is kostenverhaaldaarentegen vaak onderdeel van een hele set aan afspraken met de ont-wikkelaar, en is het `afrekenmoment' wederom als er gebouwd gaat wor-den.Vanwege de geringe financi?le betrokkenheid verlopen de belangen vangemeentes in Noordrijn-Westfalen minder parallel aan die van ontwik-kelende partijen, en hebben ze minder belang bij schaalgrootte en eentijdige afronding. Dit draagt bij aan de typische morfologie, zoals hier-voor beschreven.STATISCHE WONINGMARKTVoorgaande punten van verschil betroffen vooral de aanbod van wonin-gen. Een vierde en laatste punt dat bijdraagt aan de morfologische ver-schillen zijn institutionele factoren die de vraagzijde be?nvloeden. Dewoningmarkt in Noordrijn-Westfalen is te typeren als een statischewoningmarkt (Martens 1990). In een statische woningmarkt geldt hetideaalbeeld dat men in principe een keer een woning koopt, en dan voorhet leven. De woning wordt aangepast aan de veranderende behoeftevan bewoners al naar gelang veranderende levensomstandigheden ingezinssamenstelling of carri?res. Totdat er enige stabiliteit in relatie encarri?re is, wordt er voor gekozen om te huren op de relatief grote priva-te huurmarkt. In een dynamische woningmarkt als in Nederland kooptmen relatief vroeg en bij veranderende levensomstandigheden wordteen nieuw huis gezocht dat daarbij past.In een statische woningmarkt moet het huis aan andere criteria vol-doen. Er is een grotere vraag om het huis helemaal naar de eigen wensenvorm te geven, en het moet aanpasbaar zijn. Dit is als het ware onder-deel van het `minimum' waaraan een grondgebonden huis moet vol-doen. Particulier opdrachtgeverschap is daarom niet speciaal iets voorhet hoge segment, maar integraal onderdeel van het idee van eigenaar-schap. Als de grond duurder is, kiest men er soms voor om rijtjeshuis inparticulier opdrachtgeverschap te realiseren.De instituties in de verschillende landen zijn op deze situatie toegesne-den en houden de verschillen in stand. Dol e.a. (2011) lieten in dit blad alzien dat particulier opdrachtgeverschap in Duitsland wordt gefacili-teerd door wettelijke regelingen die bijvoorbeeld de architect eenbelangrijke rol geven als supervisor bij het bouwproces. Daarnaast zijnde voorwaarden voor hypotheekverstrekking in Duitsland zodanig, datlang gespaard moet worden voordat men aan een eigen huis kan den-ken. Regelingen als het Bausparen helpen om het kapitaal bij elkaar tekrijgen. In Nederland dragen de bestaande kredietvoorwaarden, medeals gevolg van de hypotheekrenteaftrek, er aan bij dat huren relatiefonaantrekkelijk is en er vroeg een huis gekocht kan worden.CONCLUSIEAl deze institutionele factoren leveren een bijdrage aan het verschil tus-sen de verstedelijking in Nederland, grootschalig zowel in omvang vande locatie als van de bouwprojecten, en de patchworkachtige verstedelij-king in Noordrijn-Westfalen met zijn kavelsgewijze bebouwing. Datkavelsgewijze bebouwing ook binnen de huidige wetgeving inNederland mogelijk is, laten de voorbeelden zien van Almere22TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 3 JUNI 2012ACHTERGROND2222(Oosterwold, Homeruskwartier), Amsterdam(Scheepstimmermanstraat, Steigereiland) en Leiden (Nieuw Leyden)waar de gemeente zich succesvol inzet voor particulier opdrachtgever-schap. Maar het is de vraag of alle institutionele wissels zo staan datkleinschalige ontwikkeling net zo'n vanzelfsprekende optie is als groot-schalige, ook in de toekomst bij een aantrekkende economie. Een andereinstitutionele context betekent in de eerste plaats een andere organisatievan de begeleiding van nieuwbouwproductie op gemeentelijk niveau.Wil meer kleinschalige woonwijkontwikkeling in de toekomst echtereen grotere rol spelen, zou het Rijk vanuit zijn verantwoordelijkheid opsysteemniveau ook rekening moeten houden met het feit dat landelijkeinstituties op de achtergrond meespelen. Institutionele innovaties ? ookals die om andere redenen worden ingezet ? zouden dan mede beoor-deeld moeten worden naar de mate waarin ze kleinschalige woonwijk-ontwikkeling een meer vanzelfsprekende optie maken. Een nieuwe ste-delijke herverkavelingsregeling zou bijvoorbeeld kunnen bijdragen aaneen situatie waarin ook kleinschalige actoren vaker in het proces betrok-ken blijven ? meer dan voorstellen waarin grondeigenaren gemakkelij-ker kunnen worden uitgekocht. Een verdere ontwikkeling van (regiona-le) fondsvorming zou kunnen bijdragen aan een financi?le ontkoppe-ling tussen onderdelen op de locatie zelf, en daarmee een meer gefaseer-de en piecemeal ontwikkeling bevorderen. Meer gemeentelijke belasting-autonomie zou kunnen bijdragen aan een andere rol van gemeenten bijgebiedsontwikkeling. In de overgangssituatie waarin we nu zitten, kun-nen institutionele innovaties relatief gemakkelijk de wissels zetten vooreen blijvende verandering in de manier waarop Nederlandse woonwij-ken er in de toekomst uitzien.Literatuur- Cammen, H. van der & L. de Klerk (2003), Ruimtelijke ordening, van grachtengordeltot Vinex-wijk, Utrecht: uitgeverij het Spectrum- Dol, K., P. De Decker & Ch. Lennartz (2011), 'PO bij de buren is vooral anders',Tijdschrift voor de Volkshuisvesting, nr. 3, pp. 37-41.- Don, F.J.H. (red.) (2008), Agenda voor de woningmarkt, Amsterdam: KoninklijkeVereniging voor de Staatshuishoudkunde.- Haffner, M., J. Hoekstra, M. Oxley & H. van der Heijden (2009), Bridging the gapbetween social and market rented housing in six European countries?, Amsterdam:IOS press.- Hoorens, D. (red.) (2008) Sub-national governments in the European Union, organi-zation, responsibilities and finance, Parijs: Dexia Editions- Martens, M. (1990) Ways of owning, a study of homeownership in Europe and theUSA, (thesis), Essex: University of Essex.- Needham, D.B., P.J. te Raa, T.J.M. Spit & T.H.C. Zwanikken (2000), Kwaliteit, winst enrisico, de invloed van het Vinex-onderhandelingsmodel op de programmatische ont-wikkeling van Vinex- locaties, Nijmegen/Utrecht: KUN/UU.- PBL (2011), Nederland in 2040, een land van regio's. Ruimtelijke verkenningen 2011,Den Haag: Planbureau voor de leefomgeving.- Tennekes, J. & A. Harbers ( 2012), Grootschalige of kleinschalige verstedelijking?Een institutionele analyse van de totstandkoming van woonwijken in Nederland,Vlaanderen en Noordrijn-Westfalen, Den Haag: PBL.- Vromraad (2007), Tijd voor keuzes, perspectief op een woningmarkt in balans,advies nr. 64, Den Haag: Vromraad.