30HET ENERGIELABEL VOORKOOPWONINGEN:GEMAK DIENT DE MENSMAAR IS HET WEL BETROUWBAAR?ANALYSEHet energielabel is verplicht voor alle woningen. Foto: Wilmar DikSinds 1 januari 2015 moet elk huis dat verhuurd of verkocht wordt een energielabel hebben.Dit label zegt iets over de energiezuinigheid van de woning: een huis met een A-label iszeer zuinig, een huis met een G-label daarentegen is juist zeer onzuinig. Het energielabel isniet een nieuw verschijnsel. Al in 2008 voerde Nederland een energielabel in dat bij verkoopvan een woning iets moest zeggen over het energieverbruik. Het was in principe verplicht,maar de verkoper en koper konden onderling afspreken dat zij zouden afzien van een label.Het aantal verkochte huizen met een energielabel bleef daardoor erg laag.? AnalyseTVV_3_Compleet.indb 30 20-07-16 15:4031? Augustus 2016DOOR: CATH VAN MEURS EN JOOSKE DE SONNAVILLE, ALGEMENE REKENKAMERIn het eerste kwartaal was 25 procent van de verkochte woningen voor-zien van een energielabel. Maar al gauw zakte het aandeel tot onder de15 procent. Met de invoering van het nieuwe label op 1 januari 2015kreeg het label een verplichtend karakter. Ook werd het systeem tenopzichte van het oude systeem dusdanig vereenvoudigd en kreeg deeigenaar een dusdanig grote rol in het geheel dat er gesproken kan wordenvan een doe-het-zelf-energielabel. De Algemene Rekenkamer heeft onderzoekgedaan naar de betrouwbaarheid en de effectiviteit van het nieuwe ener-gielabel voor woningen.1Het energielabel is verplicht voor alle woningen,dus ook huurwoningen. Voor dit onderzoek ligt de focus op het systeem datis ontwikkeld voor de individuele woningeigenaar.Waarom hebben we een energielabel?De basis van het energielabel ligt in de Europese richtlijn voor energiepres-taties van gebouwen.2Doel van de richtlijn is het verbeteren van de energie-efficiency van gebouwen: gebouwen nemen 40 procent van het energiever-bruik voor hun rekening. Met zo'n groot aandeel in het energieverbruik zalde reductie van dat verbruik een belangrijke bijdrage leveren aan de reductievan de uitstoot van broeikasgassen, een van de doelen van het Europeseklimaatbeleid. De richtlijn uit 2002 vormde de basis voor de het energiela-bel dat in 2008 in Nederland werd ingevoerd.Het nieuwe label is een compromis van de eisen van de herziene Europeserichtlijn uit 2010 enerzijds en van wensen van de Tweede Kamer anderzijds.Volgens de richtlijn heeft het label een verplichtend karakter maar dezeverplichting moest ook worden gesanctioneerd bij niet naleven. De Kamerdaarentegen wilde een laagdrempelig label met beperkte administratievelasten voor de woningeigenaar. De Kamer steunde hiermee de wensen en dekritiek van betrokken partijen als Vereniging Eigen Huis.Van een inspectie naar een papieren exercitieFiguur 1 geeft een overzicht van de belangrijkste verschillen tussen beidesystemen. De kern van het verschil tussen beide systemen is de werkwijze.In het oude systeem voerde een erkend deskundige een fysieke controle op150 punten uit. Op grond van die toetsing werd een label toegekend.Het nieuwe systeem is sterk vereenvoudigd. Het definitieve label zoals wedat nu kennen is gebaseerd op de basisgegevens bouwjaar, woningtype enwoonoppervlakte, aangevuld met 10 toetspunten inzake de thermischeaspecten van de woning. Deze punten zijn: de beglazing in de leefruimtenen de slaapruimten, de isolatie van de gevel, het dak en de vloer, het typeverwarmingstoestel, het type ventilatiesysteem en de aanwezigheid van eentapwatertoestel, een zonneboiler en/of zonnepanelen.Ondanks het verschillend aantal toetspunten van beide systemen was hetuitgangspunt dat het nieuwe systeem zo moest worden ingericht dat hetzoveel mogelijk aansloot op het oude systeem. Er moest een nieuw betrouw-baar systeem ontstaan. Om dat mogelijk te maken is er begin 2014 een zoge-noemde inijkstudie uitgevoerd3. In deze studie is geanalyseerd welke verschil-len er optraden in labels van woningen tussen het oude en het nieuwe sys-teem. Uit de analyses blijkt dat 53 procent van de woningen in het nieuwesysteem hetzelfde label krijgt als in het oude systeem, en dus dat 47 procentvan de woningen een label krijgt dat afwijkt. Concreet ziet dit er als volgt uit:26 procent van de woningen krijgt een label dat in het nieuwe systeem ??nstap lager is dan het oude label en 12 procent krijgt een label dat ??n stap hogeris. 9 procent van de woningen heeft dus een label dat twee of meer labelstap-pen afwijkt. De verantwoordelijk minister voor Wonen en Rijksdienst had alsuitgangspunt dat een afwijking van ??n labelstap acceptabel was maar hetmocht niet om te veel gevallen gaan. Echter, de minister heeft nooit aangege-ven waar de grens lag van het aantal labels dat ??n label mocht afwijken.Figuur 2: Percentage woningen dat een gelijk of een ander label krijgt in hetnieuwe systeem6040200-31%* percentage telt door afrondingsverschil niet op tot 92%Percentage labelsdat overeenkomt:53%Percentage labelsdat maximaal ??nlabelstap afwijkt:92% (26+53+12*)5%26%53%12%2%-2 -1 +1 +2 +3GelijkBron: DGMR ingenieurs, 2014Op verzoek van de Tweede Kamer is in de tweede helft van 2014 een secondopinion uitgevoerd4. Dit onderzoek leverde dezelfde resultaten op als hetonderzoek dat in de eerste helft van 2014 is uitgevoerd.Internationaal perspectiefOok de andere 27 EU-lidstaten hebben een energielabel moeten implemente-ren. In 2013 en 2014 zijn er twee rapporten gepubliceerd over de implementatievan het energielabel in andere Europese landen.5&6De meeste landen hebbengekozen voor een systeem waarin de klasse van het label wordt vastgestelddoormiddelvaneenfysiekecontrolevandewoning.DuitslandenEstlandheb-ben een systeem ontwikkeld waarbij het label wordt vastgesteld op basis vanhet daadwerkelijke energieverbruik van een het woning. Dit in tegenstellingtot een systeem waarbij de thermische kenmerken het uitgangspunt vormen,zoals in het Nederlandse label. Oostenrijk, Tsjechi?, Itali? en Polen hebben, netals Nederland, een systeem waarbij niet het huis zelf wordt gecontroleerd.Er zijn grote verschillen waarneembaar tussen de kosten die verbonden zijnaan het label. Het Nederlandse label is het goedkoopste. Gemiddeld is eenwoningeigenaar in Nederland 8,80 kwijt voor definitief label. Uit deonderzoeken blijkt dat in de andere lidstaten deze prijzen veel hoger liggen,in sommige landen gaat het zelfs om honderden euro's.Figuur 1: Verschillen tussen het oude en nieuwe energielabelSysteem voor 2015Per label 200150 toetspuntenFysieke controleNiet verplichtSysteem per 1 januari 2015Per label 0 - 1010 toetspuntenDigitaal foto's sturenVerplichtBron: Algemene RekenkamerTVV_3_Compleet.indb 31 20-07-16 15:4032 ? AnalyseEnergielabel in de praktijkUiteindelijk is de Tweede Kamer akkoord gegaan met het nieuwe systeemdat op 1 januari 2015 in werking is getreden. Een belangrijk onderdeel van ditnieuwe systeem is de uitreiking van een voorlopig energielabel aan allewoningen die begin 2015 nog geen energielabel hadden. In de eerste tweemaanden van 2015 zijn bijna 5 miljoen voorlopige labels naar woningeigena-ren verzonden. Dit voorlopige label is een schatting dat gebaseerd is opkenmerken van de woning geregistreerd bij het Kadaster en een aantal aan-names op basis van het WoON20067.Als een woningeigenaar zijn huis wil verkopen moet hij over een definitiefenergielabel beschikken, dus het voorlopig label moet worden omgezet ineen definitief label. Dit definitieve label kan worden aanvraagt via dewebtool www.energielabelvoorwoningen.nl. Bij de aanvraag controleert deeigenaar eerst de basisgegevens en de kenmerken van de woning die in hetsysteem staan en past ze aan waar nodig. Op basis van de aangepaste gege-vens geeft het systeem aan of de aanvrager bewijsmateriaal aan moet leverenen zo ja voor welke aspecten. Dit bewijsmateriaal, dat digitaal wordt aange-leverd, kunnen bijvoorbeeld foto's van getroffen maatregelen of facturenzijn. Tot slot kiest de aanvrager een erkend deskundige die het dossier zalbeoordelen. Vervolgens wordt het dossier naar een erkend deskundige naareigen keuze verzonden. Deze beoordeelt het dossier en het bewijsmateriaalop afstand en vraagt bij de aanvrager eventueel aanvullende informatie aan.Als de deskundige het dossier goedkeurt, wordt het definitieve label gere-gistreerd in het Energielabeldatabase van de Rijksdienst voor OndernemendNederland en krijgt de woningeigenaar zijn energielabel digitaal toege-stuurd.Foto's van getroffen maatregelen kunnen worden toegevoegd aanhet dossier. Foto: Steven Lek (cc)Maar hoeveel zegt zo'n label eigenlijk?De ontwikkeling van een eenvoudig systeem verdient waardering, maarkent ook risico's. Zo is er een grote kans op verkeerde labels omdat niet vooralle aspecten bewijslast geleverd hoeft te worden. Het systeem bepaalt zelfvolgens redeneerlijnen die zijn getoetst voor welke aspecten er bewijslastmoet worden geleverd. Afhankelijk van het type woningen en diverse ken-merken worden er voor een of meerdere aspecten vrijstelling van bewijslastgegeven. De achterliggende gedachten hiervan is dat als een bepaald bewijsgeen groot gewicht heeft in de uiteindelijke waarde van het label, de aan-vrager administratief niet extra belast zal worden. De randvoorwaarde voorhet niet aanleveren van bewijs is dat het nieuwe label maximaal ??n label-stap mag afwijken van het label dat zou zijn afgegeven als het bewijsmate-riaal wel was opgevraagd. Dit betekent in de praktijk dat een huis dus neteen label hoger of lager kan ontvangen dan dat het eigenlijk `verdient'. Diteffect komt bovenop het eerder genoemde effect, dat labels een label hogerof lager kunnen krijgen doordat er nog maar op 10 punten wordt getoetstin plaats van 150 in het oude systeem. Zo kan het dus gebeuren dat eenD-huis (niet erg zuinig) door de aanpassing van het meetsysteem eenC-huis wordt, en door de vrijstelling van bewijslast een B-huis (behoorlijkzuinig) wordt.Een tweede belangrijk risico van het systeem is de toetsing op afstand. Daarwaar voorheen de erkend deskundige langs kwam en de controle ter plekkeuitvoerde, stuurt de woningeigenaar nu bewijslast naar de erkend deskun-dige. Deze toetst op afstand of het geleverde bewijsmateriaal voldoendeaannemelijk is. Het ministerie beschouwt daarbij wel de koper en de make-laar als extra kwaliteitswaarborg, aangezien van hen verwacht wordt dat zijde door de verkoper vermelde kenmerken waarop het definitieve energiela-bel is gebaseerd controleren.De kwaliteit van het label is een grote zorg voor de Tweede Kamer. Op aan-dringen van de Kamer heeft de minister voor Wonen en Rijksdienst eenonderzoek laten uitvoeren naar de kwaliteit van het label. Voor het onder-zoek is bij 140 woningen die in 2015 een definitief label hebben aangevraagden gekregen een fysieke controle uitgevoerd. Nadruk lag daarbij op de vraagof de aanvrager de juiste informatie heeft aangeleverd. Deelname aan hetonderzoek was op vrijwillige basis: woningeigenaren zijn benaderd met devraag of zij wilden deelnemen. Door de kleine steekpoef kunnen vraagte-kens worden gezet bij de betrouwbaarheid en ook door de vrijwillige deel-name zijn er risico's. Zo is er een kans op selectieve non-response, want doorde vrijwillige deelname is het mogelijk dat personen die niet helemaal eer-lijk in hun aanvraag waren, niet zullen deelnemen aan dit onderzoek.De betrouwbaarheid van het label was ook voor de Algemene Rekenkamereen belangrijke vraag. Daarom werden er ruim 400 dossiers bestudeerd.Hierbij is getoetst of de bewijzen aangeleverd door de aanvragers wel volde-den aan de normen die het ministerie hieraan stelt.8In 20 procent van deonderzochte dossiers hoefde geen bewijsmateriaal te worden geleverd,omdat er geen maatregelen aan de woning zijn getroffen of omdat de maat-regelen niet meer dan ??n labelstap verschil zouden oplevering.Bij de dossiers waar wel bewijsmateriaal vereist was blijkt in 14 procent vande gevallen dat de bewijzen niet voldoen aan de eisen die het ministeriestelt, zo signaleert de Algemene Rekenkamer. Het tekstkader bevat een aan-tal praktijkvoorbeelden van bewijsmateriaal dat wel is goedgekeurd maardoor ons als onvoldoende is bestempeld.'Bewijsmateriaal' dat werd goedgekeurdOp een foto die een huiseigenaar heeft aangeleverd om te bewijzendat in zijn woning sprake is van een voorzet-isolatiemuur van 30 cen-timeter dikte, is alleen de binnenmuur te zien. Om goed te beoorde-len of er daadwerkelijk sprake is van gevelisolatie, is ook een fotonodig van de buitenmuur. Die ontbreekt echter in het aangeleverdemateriaal, dat niettemin is goedgekeurd.Een foto die is ingestuurd als bewijs voor spouwmuurisolatie toontslechts een stuk buitenmuur waarop te zien is dat de voegen van ??nklinker lichter van kleur zijn dan de andere voegen. Het zou hier evengoed kunnen gaan om een klinker die opnieuw is ingezet. Toch is ookdeze foto goedgekeurd.Ook zien we dat woningeigenaren foto's van een handleiding van deCV-ketel insturen om te bewijzen dat er een HR-ketel is geplaatst.Ook dit is volgens de eisen van het ministerie niet voldoende om aan-nemelijk te maken dat er een HR-ketel is geplaatst, toch zijn op basisvan dit bewijsmateriaal energielabels geregistreerd.Andere voorbeelden van bewijsmateriaal dat ten onrechte is goed-gekeurd zijn een factuur waarop een ander adres is vermeld dan datvan de woning in kwestie, en een verkoop-brochure die meldt dat"er een CV op de vliering staat" (ingestuurd als bewijs voor de aan-wezigheid van een hoog rendementsketel).TVV_3_Compleet.indb 32 20-07-16 15:4033? Augustus 2016Hoe nu verder?Aangezien het energielabel is gebaseerd op een Europese richtlijn volgt deEuropese Commissie de ontwikkelingen nauwlettend. Er liep een proceduretegen Nederland. Deze is begin 2016 stopgezet: in februari liet de EuropeseCommissie weten dat Nederland in opzet voldoet aan de EPBD-richtlijn. Ditbetekent dat de richtlijn voldoende in nationale wet- en regelgeving isomgezet. Maar nog niet bekend is of de Commissie de uitvoeringspraktijkvoldoende vindt. Om hier een oordeel over te vormen buigt de EuropeseCommissie zich de komende tijd over de implementatie van het energiela-bel.Het nieuwe energielabel is de kinderziektes nog niet voorbij; sinds de invoe-ring van het systeem zijn al enkele aanpassingen doorgevoerd en in hetonderzoek van de Algemene Rekenkamer zijn aanbevelingen geformuleerd.Een van de belangrijkste aandachtspunten daarbij is de betrouwbaarheidvan het systeem. Ook de minister geeft in zijn reactie op het onderzoek aandat hij nog mogelijkheden voor verbetering ziet.Een voorbeeld van een mogelijkheid om de betrouwbaarheid te verbeterenis om meer toetspunten te hanteren dan de huidige tien. Een ander voor-beeld is het verhogen van het aantal te bewijzen maatregelen door het verla-gen dan wel afschaffen van het aantal vrijstellingen. Een derde voorbeeld istoezicht houden op de kwaliteit van het energielabel. Met de Inspectie voorde Leefomgeving (ILT) heeft de minister afspraken gemaakt over toezichtop het energielabel, maar dit beperkt zich tot op heden tot de controle vanaanwezigheid van een geldig label bij de verkoop van een woning. Het toe-zicht op de werkzaamheden van de erkend deskundigen en daarmee op dekwaliteit van het label moet nog beginnen.De minister heeft aangegeven geen heil te zien in de suggesties van deAlgemene Rekenkamer om het aantal toetspunten te vergroten en hetaantal vrijstellingen te verlagen omdat dit zorgt voor hogere administra-tieve lasten en hogere ontwikkelingskosten. De afweging tussen debetrouwbaarheid van het label en de administratieve lasten en ontwikke-lingskosten is naar ons oordeel uiteindelijk ter beoordeling van de TweedeKamer. Die kan daarbij onze bevindingen aangrijpen om een afweging temaken. En, wellicht zal ook de Europese Commissie er nog een zegje overdoen wanneer het een oordeel uitspreekt over de implementatie in deNederlandse praktijk. nIn februari liet de Europese Commissie weten dat Nederland in opzet voldoet aan de EPBD-richtlijn. Foto: Wilmar DikNoten1 De Algemene Rekenkamer controleert of de inkomsten en uitgaven van het Rijk klop-pen en of het Rijk beleid uitvoert zoals het bedoeld is.2 Energy Performance of Buildings Directive3 DGMR Bouw BV. Vernieuwd energielabel woningbouw; Indeling energielabelklassenvernieuwd energielabel. Rapport E.2013.1132.00.R004. 25 april 2014. Arnhem: eigenbeheer.4 Nieman Raadgevende Ingenieurs BV. Second Opinion Inijking Energielabels;Energielabels woningbouw 2015. 2014. Zwolle: eigen beheer.5 Kenbaarheid van energiecertificaten in EU 27, Ecofys in opdracht van het ministerievan Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2013) Den Haag.Energy Performance certificates across the EU. A mapping of national approachesBuilding Performance Institute Europe (2014) Brussel.6 Het is niet duidelijk in hoeverre de beschreven systemen in deze rapporten overeenkomen met de huidige situatie in deze landen.7 WoON staat voor WoonOnderzoek Nederland en is een driejaarlijks onderzoek uitge-voerd door de Rijksoverheid over hoe mensen wonen en willen wonen. Voor de voor-lopige labels zijn de resultaten van het onderzoek uit 2006 gebruikt..8 Deze normen zijn vastgelegd in de handreiking voor de erkend deskundigen.Het artikel is gebaseerd op het rapport Energielabel voor koopwonin-gen. Rapport behorend bij verantwoordingsonderzoek naar begro-tingshoofdstuk XVIII. Uitgegeven door de Algemene Rekenkamer op18 mei 2016, Den Haag. http://www.rekenkamer.nl/energielabel-koop-woningen Het artikel is geschreven op persoonlijke titel.TVV_3_Compleet.indb 33 20-07-16 15:40