43Sinds begin 2011 zijn corporaties verplicht om 90% van hun vrijgekomen sociale voorraad toe te wijzenaan huishoudens met een laag inkomen. Maar hoe be?nvloedt deze regeling het beleid en de strategievan corporaties? Door je beleid hieraan aan te passen, zoals corporaties in Amsterdam, Den Haag enUtrecht hebben gedaan.HOE DE 90%-REGELINGDE NEDERLANDSEVOLKSHUISVESTINGBE?NVLOEDTDOOR TARA DEKKER, AFGESTUDEERD MASTERSTUDENT PLANOLOGIE,UNIVERSITEIT VAN AMSTERDAMSociale woningbouw in Nederland is lange tijd toegankelijkgeweest voor huishoudens uit verschillende inkomensgroe-pen. Vanwege aanhoudende kritiek vanuit de markt overoneerlijke concurrentie op de Nederlandse woningmarkt isnaar aanleiding van Europees concurrentiebeleid de toe-gankelijkheid van de sociale sector aangescherpt. Corporaties moeten90% van de vrijkomende sociale voorraad toewijzen aan huishoudensmet een laag inkomen. De overige 10% is aangemerkt als vrije beleids-ruimte. Tevens worden de activiteiten van corporaties gescheiden ineen tak voor Diensten van Algemeen Economisch Belang (DAEB) en eencommerci?le tak (niet-DAEB ), waardoor kruisbestuivingen met subsi-dies en gewaarborgd geld tussen sociale en commerci?le activiteitenniet meer mogelijk zijn. Om deze regeling te implementeren hebbencorporaties hun beleid moeten herzien. Mede vanwege de verwachteeffecten van de Europese regeling op de keuzevrijheid op de woning-markt voor middeninkomens groepen, zijn strategie?n aangepast.In dit artikel worden aan de hand van ontwikkelingen in de praktijkdiscussiepunten naar voren gebracht met betrekking tot de 90%-rege-ling en de ontwikkeling van de sociale sector. Door in gesprek te gaanmet vertegenwoordigers van grote corporaties in Amsterdam, DenHaag en Utrecht is in kaart gebracht hoe de corporaties zich opstellentegenover de regeling. Bovendien zijn de beleidsmatige keuzes, die zijngemaakt om in te spelen op de veranderende situatie op de woning-markt, besproken.VOLKSHUISVESTING: NATIONALE VISIE EN EUROPEES BELEIDDe implementatie van de Europese regeling sluit aan op de visie van deNederlandse politiek op de woningmarkt waarbinnen het eigenwoningbezit wordt gestimuleerd en de sociale sector als te omvangrijkwordt beschouwd. Immers beperkt de regeling de toegankelijkheid vande sociale woningvoorraad voor een brede doelgroep. Woningen meteen huurprijs lager dan 664 euro moeten worden toegewezen aan huis-houdens met een inkomen lager dan 34.085 euro (prijsniveau 2012).Voordat de regeling was ingevoerd, werd in Amsterdam gemiddeld 73%van de sociale voorraad toegewezen aan de Europese doelgroep, inUtrecht lag dit aandeel op 68%. In Den Haag werd een groter deel vande voorraad toegewezen aan de 90%-doelgroep, namelijk 80%.1In hetverleden werd de overcapaciteit in de sociale sector gebruikt om huis-houdens met een midden- en hoog inkomen te huisvesten. De recentepopulariteit van het begrip scheefwonen en de genomen maatregelenin het regeerakkoord betreffende de extra huurverhogingen voor zit-tende huurders met een bovenmodaal inkomen, impliceren dat deopvatting van sociale woningbouw als algemeen goed veranderd is.De taken en functies van corporaties zijn verder verscherpt in het lichtvan Europees concurrentiebeleid en de maatregelen in het regeerak-koord van kabinet Rutte II. Het is opvallend dat Europa invloed pro-beert uit te oefen op de nationale sociale woningmarkt, omdat volk-huisvesting officieel geen bevoegdheid is van de Europese Unie. DeEuropese Commissie heeft sociale woningbouw gedefinieerd als taakvoor nationale overheden2. Hoewel de Europa-regeling past binnen dediscussies en beleidswijzigingen in de sociale sector, het is de vraag inhoeverre de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken de juisteinkomensgrens heeft bepaald onder de druk vanuit Europa.TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 1 FEBRUARI 2013ACHTERGROND44EEN HEKEL PUNTDe recente discussies over het functioneren van de woningmarkt in hetalgemeen en over de juistheid van de inkomensgrens in het bijzonder,benadrukken de complexiteit van sociale woningbouw en de doelen diehet bewerkstelligt. Zowel de corporatiesector als de politiek is het nieteens met de hoogte van de vastgestelde inkomensgrens. De angstbestaat dat met de huidige inkomensgrens een groot deel van de mid-deninkomens tussen de wal en het schip valt op de woningmarkt3.Maar is het nu aan de corporatie of aan de markt om te voorzien inhuisvesting voor deze doelgroep? Als we kijken naar bestaande presta-tieafspraken en naar de kernwaarden van corporaties, dan blijkt datcorporaties wel degelijk plichten hebben aan huishoudens met eenmiddeninkomen. Zo staat in de Haagse prestatieafspraken dat corpora-ties zowel de BBSH-doelgroep als de lage middeninkomens dienen teondersteunen op de woningmarkt. In de ondernemingsstrategie van deUtrechtse corporatie Mitros wordt overigens duidelijk beschreven datook de Utrechtse (lage) middeninkomens onder hun beleidssfeer val-len. Immers ervaart ook deze groep problemen op de woningmarkt.Voor veel corporaties is de huisvesting van huishoudens die zich op devrije markt niet kunnen redden onderdeel van beleid. Ook uit gesprek-ken blijkt dat een groot deel van de corporaties van mening is dat degroep huishoudens die toegewezen is op de sociale sector veel ruimer isdan door de regeling bepaald. Als de huisvesting van (lage) middenin-komens inderdaad een taak voor de corporatie is, dan zou de inko-mensgrens aangepast moeten worden. Maar of de hoogte van de grensopnieuw bepaald moet worden en op welke manier deze ge?mplemen-teerd moet worden, zijn punten van discussie.Volgens de Europese Commissie moet deze discussie op nationaalniveau beslecht worden. Er zijn meerdere oplossingen voorgesteld omde Europa-regeling te verruimen, zoals een verhoging van de inko-mensgrens naar 43.000 en de verruiming van de vrije beleidsruimtenaar 20% waardoor er een 80%-regeling ontstaat. De nieuwe ministervoor Wonen en Rijksdienst zal een afweging moeten maken ?f en hoede Europa regeling aangepast wordt4.90%-REGELING IN DE PRAKTIJKDe sociale sector is al jaren onderwerp van discussie. Vanuit verschil-lende bestuurslagen worden het beleid en de strategie?n van corpora-ties be?nvloed. Ruim anderhalf jaar na implementatie van de 90%-rege-ling zijn er verschillende beleidsmaatregelen genomen en weer onge-daan gemaakt. Het regeerakkoord van oktober 2012 behelst meerderemaatregelen in de huursector, onder andere wordt de maximaal redelij-ke huur vastgesteld als zijnde 4,5% van de WOZ-waarde, verdwijnt hetwoningwaarderingstelsel en krijgen corporaties te maken met een ver-huurdersheffing5.Een recente ontwikkeling, voortkomend uit de invoering van de90%-regeling en de speculaties rondom het regeerakkoord, is dat ver-scheidene corporaties hun huren bij mutatie verhogen naarmarkthuurniveau om zo hun inkomsten te maximaliseren en het aan-bod in het middeldure segment te vergroten. Uiteraard wordt hierbij deomvang van de betaalbare voorraad gewaarborgd. Immers blijft debetaalbaarheid van het wonen voor die doelgroepen die daar op de vrijemarkt zelf niet in kunnen voorzien ten grondslag liggen aan het beleid.Om de Europa-regeling zo eerlijk mogelijk uit te voeren zijn er in dedrie steden op gemeentelijk en regionaal niveau richtlijnen vastgesteldom de 10%-vrije beleidsruimte te benutten. Doelgroepen die binnendeze 10% vallen, zijn in ieder geval huishoudens met een medischeurgentie, huishoudens met een stadsvernieuwingsurgentie en gezin-nen met een laag middeninkomen. Voor veel corporaties blijven huis-houdens met een (laag) middeninkomen onderdeel van beleid. InUtrecht heeft de Bestuur Regio Utrecht corporaties handvatten gegevenom meer mogelijkheden te cre?ren om middeninkomens te huisvestenbinnen de 90%-regeling. In de regionale huisvestingsverordening isopgenomen dat huishoudens met een inkomen tot 45.000 euro aan-spraak kunnen maken op sociale woningen met een huur hoger dan462 euro6. Vanwege de krapte van 10% waarbinnen deze regelingbehoort te vallen zal dit in Utrecht niet direct leiden tot een grote uit-breiding van het aanbod voor middeninkomens.Ondanks dat corporaties belemmerd worden door de 90%-regeling, isde wil er om middeninkomens tegemoet te komen op de woningmarkt.Meerdere corporaties in Amsterdam en Utrecht streven naar een grote-re voorraad in het commerci?le segment. Grof gezegd wordt er naarTIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 1 FEBRUARI 2013ACHTERGROND45TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 1 FEBRUARI 2013ACHTERGRONDgestreefd om binnen vier jaar 10% van de totale corporatievoorraad inhet geliberaliseerde segment aan te bieden. Hiertoe worden labelsgewijzigd en huren opgetrokken. De omvang van de commerci?lehuursector zal in beide steden dus enigszins groeien door toevoegingenvanuit de sociale sector. Vanuit commercieel oogpunt worden diehuurwoningen die op de markt het meest opbrengen het eerste gelibe-raliseerd. We hebben het dan voornamelijk over woningen in populairewijken, zoals de binnensteden, De Pijp in Amsterdam en Utrecht-Oost.De lage mutatiegraad heeft echter een beperkende invloed op de uit-voerbaarheid van dit beleid. De mutatiegraad in zowel Amsterdam alsUtrecht ligt om en nabij de 4%7. Vervolgens kan slechts een klein deelvan het geringe aantal woningen dat jaarlijks muteert, worden gelibe-raliseerd worden. Dit heeft een vertragend effect op de uitbreiding vanhet aanbod in het commerci?le segment.Opvallend is dat corporaties in Den Haag hun beleid in mindere matehebben aangepast op de veranderde omstandigheden. Dit kan door ver-schillende factoren worden verklaard. Zo is de woningmarkt in DenHaag minder gespannen dan die van Amsterdam en Utrecht. De WOZ-waarde ligt er lager en in het commerci?le segment is er voldoendebetaalbaar aanbod8. Bovendien is de mutatiegraad er hoger dan in deandere twee steden7. Daarnaast maakt de onzekerheid rondom definanciering van niet-DAEB activiteiten in combinatie met de gebrekki-ge financi?le daadkracht van enkele Haagse corporaties het onaantrek-kelijk om grootschalige beleidswijziging door te voeren die zorgen voorOpvallendisdatcorporatiesinDenHaaghunbeleidinminderematehebbenaangepastopdeveranderdeomstandigheden.Dewoningmarktiserookmindergespannen(Foto: David Rozing / Hollandse Hoogte)TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 1 FEBRUARI 2013ACHTERGROND464646een vergroting van het niet-DAEB segment. De Haagse corporatiesbenadrukken wel dat huishoudens met een middeninkomen eenbelangrijke doelgroep zijn en blijven.GOEDE INTENTIESUit de interviews blijkt dat corporaties zich bewust zijn van het feit datdoor de 90%-regeling een deel van hun doelgroep buiten hun directebeleidsinvloed valt. Door middel van liberalisatiestrategie?n en veran-deringen in het huurbeleid proberen corporaties in Amsterdam enUtrecht aanbod te cre?ren voor huishoudens met een (laag) middenin-komen. De lage mutatiegraad in beide steden heeft echter een negatieveinvloed op de uitvoerbaarheid van deze strategie?n. Veranderingen instrategie en beleid kunnen dan ook niet los worden gezien van algeme-ne economische ontwikkelingen, overige beleidswijzigingen in de cor-poratiesector, de solvabiliteit van corporaties en knelpunten op de(lokale) woningmarkt.Toch staan de corporaties positief tegenover de bepaling van een inko-mensgrens en een afgebakende sociale doelgroep. Dit geeft corporatieshandvatten om het zwaartepunt van hun beleid op een bepaalde doel-groep te concentreren. Hoewel de regel voor corporaties goed uitvoer-baar is, brengt de Europa-norm inflexibiliteit met zich mee om anderegroepen die het moeilijk hebben op de woningmarkt te bedienen. Ditleidt tot weerstand vanuit de corporatiesector en houdt de discussieover de juistheid van de vastgestelde inkomensgrens gaande.CRISIS OP DE WONINGMARKT + STARRE SOCIALE SECTOR OPLOSSIN-GENDe weg naar een kleinere sociale sector met hogere huren lijkt ingesla-gen te zijn. De doelgroep is afgebakend, huren stijgen door de afschaf-fing van het puntenstelsel en corporaties streven er naar om een deelvan hun bezit te liberaliseren of te verkopen. Immers, er moet aanbodgecre?erd worden voor de middeninkomens. Het is echter de vraag ofdit gezien de omstandigheden op de woningmarkt wenselijk is.Doordat de woningmarkt op slot zit en corporaties geconfronteerdworden met hogere lasten door verhuurdersheffing, kunnen de inten-ties om aanbod te cre?ren voor middeninkomens maar in beperktemate waargemaakt worden. De lage mutatiegraad in de gebieden waarde druk op de markt het grootst is, zorgt ervoor dat liberalisatiestrate-gie?n niet de gewenste effecten vertonen. De beschikbaarheid enbetaalbaarheid van het wonen voor huishoudens met een middeninko-men zijn sterk afgenomen. Verhuisbewegingen nemen af en blijven zit-ten waar je zit lijkt het credo. Het is de vraag of het wel de juiste keuzeis geweest om de 90%-regeling in te voeren op een moment dat dewoningmarkt hapert. Is het niet juist de sociale sector die de mogelijk-heden en de flexibiliteit moet hebben om huisvestingsvraagstukken opte lossen in tijden van crisis?In Nederland heeft de sociale sector altijd een belangrijke positie gehadbinnen de welvaartsstaat. De functie van sociale woningbouw werd nietomschreven als zijnde slechts het huisvesten van huishoudens met eenlaag inkomen. Sinds de Tweede Wereld Oorlog is sociale woningbouwbeschikbaar geweest voor algemeen gebruik, met name in tijden vanwoningtekorten. Daarnaast zijn corporaties belangrijke spelers in ste-delijke vernieuwing en leefbaarheidprojecten. De flexibiliteit van desociale voorraad om aangewend te worden om huisvestingsvraagstuk-ken op te lossen zou, met de vernauwing van de doelgroep en de hogerelasten voor corporaties door de afdracht van de verhuurdersheffing,weleens beperkt kunnen worden. Hoewel commerci?le vastgoedinves-teerders een eerlijker speelveld eisen, wordt er getwijfeld aan hunbereidheid om nu betaalbaar aanbod te cre?ren voor middeninko-mens9. De invoering van de Europese regeling op een moment dat hetcommerci?le segment terughoudend is om te investeren, lijkt de door-stroming op de woningmarkt niet ten goede te komen.Vanuit de nationale overheid wordt er gesteld dat de sociale voorraad teruim in zijn jas zit en daar moet iets aan gedaan worden10. Maar omstrengere toelatingseisen in te stellen op een moment dat er slechts ingeringe mate alternatieven aangeboden worden voor huishoudens diebuiten de boot vallen, lijkt niet in overeenstemming te zijn met de mis-sie van veel corporaties. Corporaties zijn er immers om huishoudens teondersteunen die moeite ondervinden om zelfstandig in woonruimtete voorzien.Aan dit artikel ligt een afstudeeronderzoek voor de masteropleiding Planologievan de Universiteit van Amsterdam ten grondslag. Het volledige onderzoekverkent beleidswijzigingen in de sociale sector naar aanleiding van de90%-regeling, hierbij zijn corporaties in Amsterdam, Den Haag en Utrecht uit-gelicht. Interesse? De scriptie, getiteld: Drawing the edges, how the Europeanregulation affects the strategic goals of social housing in the Netherlands, is opte vragen via de redactie.Noten1 Ferment, B. and Poulus, C. (2010) Toewijzing sociale huurwoningen: in het lichtvan de 90% EC richtlijn. Delft: ABF Research2 Dijk, R. van (2007) Nederland regelt het wonen zelf. Aedes-Magazine, 2007/19,pp. 74-773 Kromhout, S., Smeulders, E. and Scheele-Goedhart, J. (2010) Tussen wal enschip: twee deelstudies naar de gevolgen van de 90%-norm. Amsterdam: RIGOResearch en Advies BV4 Aedes (2012) G32: Leg inkomensgrens sociale huisvesting bij 43.000 euro.[ONLINE] 5 Rijksoverheid (2012) Bruggen slaan, regeerakkoord VVD ? PVDA. Den Haag:Rijksoverheid6 BRU (2012) Regionale huisvestingsverordening Bestuur Regio Utrecht. Utrecht:Bestuur Regio Utrecht7 CFV (2011a) Analyse CFV 2011: corporatie in perspectief. Naarden: CentraalFonds Volkshuisvesting8 Gemeente Den Haag (s.a.) Den Haag in cijfers. [ONLINE] 9 RLI (2011) Open deuren, dichte deuren: Middeninkomensgroepen op de woning-markt. Den Haag: Raden voor de Leefomgeving en Infrastructuur10 Ministerie van Binnenlandse Zaken (2011) Woonvisie. Den Haag: Directoraat-generaal Wonen, Wijken en Integratie