TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 5 OKTOBER 2011ACHTERGROND44HUUR OP MAAT ALSREDELIJK ALTERNATIEFEen alternatief bieden voor het vastgelopen huurbeleid in Nederland. Met die ambitie ging driejaar geleden het experiment Huur op Maat van start. Na jarenlange discussies over vouchersen woonwaardebonnen werd eindelijk een nieuw concept daadwerkelijk in de praktijkgebracht. Alleen al het feit dat dit gelukt is, met 13 corporaties in nog meer gemeenten, is eencompliment waard. Maar wat heeft drie jaar experimenten aan inzichten opgeleverd voor hetdebat over het huurbeleid in Nederland?DOOR STEVEN KROMHOUT RIGO RESEARCH ENADVIES1De afgelopen jaren heeft RIGO inopdracht van de SEV het experi-ment Huur op Maat ge?valu-eerd. In april verscheen heteindrapport2. Hierin staan deconclusies ten aanzien van de doelstellingen,verwachte effecten en meetpunten die deexperimentcorporaties voorafgaand aan hetexperiment hebben geformuleerd. We heb-ben geconstateerd dat de doelstellingen zijngehaald. Over enkele verwachte effecten,waaronder het effect op doorstroming, heb-ben we door de korte looptijd van het experi-ment geen harde uitspraken kunnen doen.Het rapport bevat geen aanbevelingen. DeSEV heeft op basis van de uitkomsten vanhet experiment een eigen advies aan deminister geschreven over een eventuelevoortzetting van Huur op Maat3.De experimentcorporaties zijn Huur op Maatgestart met de bedoeling om beweging tekrijgen in het al jarenlang vastzittende debatover de hervorming van de woningmarkt inhet algemeen en van het huurbeleid in hetbijzonder. De vraag is of zij in die opzetgeslaagd zijn. Wie kijkt naar de reacties opde eindevaluatie ziet weinig hoopgevendesignalen. In tegenstelling tot de lokale stake-holders in de experimentgebieden zijn delandelijke stakeholders weinig enthousiast4.En ook deskundigen zijn niet onverdeeldpositief.Complicerende factor in het debat over Huurop Maat is dat twee discussies constant doorelkaar heen lopen: ten eerste de discussieover de vormgeving van de betaalbaarheidvan het wonen; en ten tweede de discussieover de rolverdeling tussen overheid enwoningcorporaties en de bijbehorende geld-stromen. Het doorelkaar lopen van deze dis-cussies zorgt er bijvoorbeeld voor dat voor-standers van flexibele huurprijzen zich inhet publieke debat tegen Huur op Maat kerenvanwege de rol die corporaties in het experi-ment spelen. Dit maakt het toch al ingewik-kelde debat er niet overzichtelijker op.In dit artikel probeer ik enige orde te schep-pen in het debat door deze twee discussies tescheiden. Ik ga met name in op de wijzewaarop de betaalbaarheid bij Huur op Maatis vormgegeven, omdat dit mijns inziens dekern van het experiment is. De rolverdelingtussen overheid en corporaties komt alleenzijdelings aan de orde. Dit artikel is dan ookgeen samenvatting van de eindevaluatie ofeen beoordeling van Huur op Maat in de hui-dige vorm, maar een poging om met behulpvan de inzichten uit het experiment de dis-cussie over betaalbaarheid een stap verder tebrengen, zonder daarbij gehinderd te wordendoor strategische discussies. Een ivorento-renbenadering, zo men wil.BASISPRINCIPESDe basisgedachte van Huur op Maat is dathuurders meer betalen voor een socialehuurwoning naarmate zij meer kunnen beta-45TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 5 OKTOBER 2011ACHTERGRONDDematewaarinhuurdersmoetenbetalenvoordeextrakwaliteitsconsumptieisbijHuuropMaatwelafhankelijkvanhetinkomen.(Foto Roel Burgler / Hollandse Hoogte)len. Dat betekent ten eerste dat huurders meteen hoger inkomen meer betalen voor dezelf-de woning dan huurders met een lager inko-men. En ten tweede dat zittende huurders naverloop van tijd meer gaan betalen voordezelfde woning wanneer hun inkomenstijgt.In het experiment is dit als volgt vormgege-ven. Huurders betalen in principe een huur-prijs die gebaseerd is op de kwaliteit: dezogenaamde `re?le huur'5. Huurders die dewoning, volgens vooraf gestelde normen,niet kunnen betalen, krijgen een korting opde re?le huurprijs. Deze korting wordt jaar-lijks geactualiseerd op basis van inkomens-gegevens van de huurder.In diverse opzichten verschilt Huur op Maatvan het huurbeleid zoals we dat in Nederlandkennen. Verhuurders mogen volgens hetreguliere beleid bij het vaststellen van dehuurprijs geen onderscheid maken tussenhuurders. Bovendien is het niet mogelijk omde huurprijs van lopende contracten te latenmeestijgen of ?dalen met het inkomen. Omde betaalbaarheid voor lage inkomens tekunnen garanderen, worden bij de toewij-zing vaak huurinkomensnormen gehan-teerd, die goedkope woningen voor de doel-groep reserveren. Bij Huur op Maat warendie normen, tot de invoering van de 90%-norm, niet nodig, omdat de prijs wordt aan-gepast aan het inkomen.In het experiment wordt Huur op Maat naastde huurtoeslagregeling en binnen de kadersvan het woningwaarderingsstelsel uitge-voerd. Deze keuzen zijn uit nood geboren. Erkon voor het experiment geen uitzonderingworden gemaakt op deze wettelijke regelin-gen. Bij het denken over Huur op Maat alsalternatief voor het huidige beleid ga ikervan uit dat de beperkingen van het huidigewoningwaarderingstelsel kunnen wordenlosgelaten (of in elk geval opgerekt) en datHuur op Maat bedoeld is ter vervanging enniet ter aanvulling op de huurtoeslagrege-ling6.INKOMENSPOLITIEKEen andere keuze in het experiment is datwoningcorporaties de uitvoerende partijzijn. Zij toetsen de inkomens van hun huur-ders en berekenen op basis van hun eigenkortingstabel een eventuele korting door inde huurprijs. Dit heeft veel kritiek opgele-verd: corporaties zouden niet aan inkomens-politiek mogen doen7.Mijns inziens is deze kritiek niet terecht. Hetwaren nu eenmaal de corporaties die eenexperiment zijn gestart en niet de overheid.Zij hebben zoveel mogelijk gebruik gemaaktvan de huurtoeslagnormen om hun kortings-tabellen vorm te geven8. Uit alle gesprekkendie we gevoerd hebben tijdens de evaluatie,blijkt dat vriend en vijand het erover eens isdat bij een eventuele voortzetting van Huurop Maat ? in welke vorm dan ook ? de over-heid de normen voor de betaalbaarheid zoumoeten stellen. Dat is dus geen punt voordiscussie.Voor de rolverdeling tussen overheid enwoningcorporatie bij de overige taken bij deuitvoering zijn diverse opties denkbaar. Voorde uitvoering van de jaarlijkse inkomens-toets is de Belastingdienst een voor de handliggende partij. Ingewikkelder is de keuze ofde kortingen door de corporaties moetenworden doorberekend in de huren (zoals inhet experiment) of door het rijk worden ver-werkt in een verlengde huurtoeslagregeling,zoals de SEV al in 2008 opperde9. Beideopties brengen een aanzienlijke verleggingvan geldstromen met zich mee.Deze discussie over de rolverdeling laat ikhier voor wat die is10. Ik laat het bij de con-statering dat die rolverdeling bij Huur opMaat op verschillende manieren kan wordeningevuld. In het vervolg van dit artikel ver-mijd ik daarom de woorden overheid en cor-poratie, huur en huurtoeslag. Ik kijk alleennaar hoeveel een huurder met een bepaaldinkomen voor een bepaalde kwaliteit nettobetaalt en wat daar de gevolgen van zijn.PROBLEMEN VRAGEN OM EEN OPLOSSINGHuur op Maat is bedacht om oplossingen tebieden voor een aantal knelpunten in demanier waarop de betaalbaarheid op ditmoment is vormgegeven in Nederland. Debelangrijkste problemen van het huidigehuurstelsel waar Huur op Maat een oplos-sing voor biedt, zijn de ondoelmatige inzetvan middelen en de straf op verhuizen.Hoe je ook denkt over scheefheid, het valtniet te ontkennen dat het huidige stelsel vansociale huisvesting in Nederland niet hetmeest effici?nte is. Sommige huishoudensbetalen weinig voor veel kwaliteit, terwijlandere veel betalen voor weinig kwaliteit. Desociale rechtvaardiging voor deze verschillenontbreekt, want ze hebben weinig met draag-kracht van doen. Daarbij is het schrijnenddat met name in schaarstegebieden relatiefveel goedkope scheefheid voorkomt terwijlde wachttijden voor sociale huurwoningenrelatief lang zijn.De schaarste aan sociale huurwoningenwordt in stand gehouden door het feit datmen bij verhuizing uit een sociale huurwo-ning bijna altijd meer moet gaan betalen,ongeacht de kwaliteit van de nieuwe woning.Het inflatievolgende huurbeleid van het rijkhoudt de huurprijzen van lopende contrac-ten laag, terwijl de streefhuren bij mutatiedoorgaans veel hoger liggen. Het besluit om25 extra woningwaarderingspunten toe tekennen aan woningen in schaarstegebiedenzal deze huursprong alleen maar grotermaken. Doorstroming wordt dus in feitebestraft in plaats van beloond.OPLOSSINGSRICHTINGENOm de sociale huursector effici?nter temaken en doorstroming op gang te brengen,zijn grofweg twee richtingen denkbaar. Deeerste gaat in de richting van een scherpafgebakende sociale huursector, beperkt vanomvang en met een streng deurbeleid: alleentoegankelijk voor wie niet in zijn eigen huis-vestingsbehoefte kan voorzien en onder destrikte voorwaarde dat men de sector verlaatzodra men op eigen benen kan staan11. Met descherpe afbakening van de sociale huursec-tor bij de liberalisatiegrens en de komst vande inkomensgrens van 33.614 zijn de eerstestappen in deze richting gezet.De tweede richting is het behoud van eenbrede sociale huursector waarbinnen mennaar draagkracht betaalt. Huur op Maat past46TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 5 OKTOBER 2011ACHTERGRONDHuurders betalen in principe een huurprijs die gebaseerd is op dekwaliteit: de zogenaamde `re?le huur'. Huurders die de woning,volgens vooraf gestelde normen, niet kunnen betalen, krijgen eenkorting op de re?le huurprijs. Deze korting wordt jaarlijksgeactualiseerd op basis van inkomensgegevens van de huurder.binnen deze tweede richting. Net als in hethuidige beleid zijn er bij Huur op Maat ver-schillen in de prijs die huurders voor eenbepaalde kwaliteit betalen, maar deze ver-schillen worden gelegitimeerd door hetinkomen. Uit de eindevaluatie blijkt dat ditprincipe breed gesteund wordt door huur-ders en woningzoekenden. Om doorstro-ming te bevorderen vindt bij inkomensstij-ging geen verhuisdwang plaats maar huur-gewenning, waarbij men de keuze heeft tus-sen meer betalen of verhuizen.Waar in de eerste richting een strikte schei-ding ontstaat tussen sociale huurprijzen enmarkthuurprijzen, met een abrupte stijgingin woonlasten, kan door Huur op Maat eenveel geleidelijker overgang worden gecre-eerd. Dit biedt mogelijkheden om het mid-densegment te vergroten en daarmee de pro-blemen voor middeninkomens te verkleinen.Deze mogelijkheden zijn recentelijk ook doorde Raden voor de Leefomgeving enInfrastructuur onderkend12.Het belangrijkste voordeel van Huur op Maatboven de eerste richting is echter dat margi-nalisering van de sociale huursector wordtvoorkomen. Huishoudens met een laag inko-men houden de mogelijkheid om te kiezenuit een breed spectrum van kwalitatief goedewoonruimte, zonder dat zij gedwongen wor-den om in een bepaalde buurt bij elkaar tewonen. Daarmee blijven de grootste verdien-sten van het Nederlandse sociale huurstelselbehouden.PRIJS EN KWALITEITDe evaluatie van Huur op Maat heeft latenzien dat tijdens het experiment in alle gebie-den meer woningen betaalbaar zijn gemaaktvoor de primaire doelgroep dan bij het regu-liere huurbeleid. Hierdoor, en door het ont-breken van huurinkomensnormen, hebbenwoningzoekenden meer keuzevrijheid gekre-gen bij het kiezen van een huurwoning. Datbetekent dat ook woningen met een hogerekwaliteit bereikbaar zijn geworden voor huis-houdens met een laag inkomen.Er is veel discussie over de vraag of het wense-lijk is dat woningen met een hogere kwaliteitbereikbaar worden gemaakt voor mensen meteen laag inkomen. Economen vinden over hetalgemeen dat de verstoring van het prijsme-chanisme zoveel mogelijk beperkt dient teworden tot de onderkant van de markt13.Het is overigens geen vaststaand gegeven datbij Huur op Maat meer woningen met eenhogere kwaliteit bereikbaar worden gemaaktvoor lage inkomens, maar een keuze bij deinrichting. De kwaliteit en de bijbehorendere?le huurprijs die bereikbaar wordtTIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 5 OKTOBER 2011ACHTERGROND 47 1.000 800 600 400 200 029.12531.00033.00035.00037.00039.00041.00043.00045.000AMERSFOORTRe?le huur 400 600 800HoM0huur(naaftrekkorting) 1.000 800 600 400 200 029.12531.00033.00035.00037.00039.00041.00043.00045.000DOETINCHEMRe?le huur 400 600 800HoM0huur(naaftrekkorting) 1.000 800 600 400 200 029.12531.00033.00035.00037.00039.00041.00043.00045.000LEIDSCHENDAM-VOORBURGRe?le huur 400 600 800HoM0huur(naaftrekkorting)Figuur 1 Huurprijzen bij Huur op Maat van drie woningen met verschillende re?le huurprijzen bij verschillendejaarinkomens in drie experimentgebieden (voorbeeld: gezin met twee kinderen)Bron: uwhuuropmaat.nl48TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 5 OKTOBER 2011ACHTERGROND48gemaakt, is een van de knoppen waaraangedraaid kan worden14. Het is dus ook denk-baar dat Huur op Maat wordt toegepast ineen situatie waarin evenveel of minderwoningen betaalbaar zijn voor de primairedoelgroep.Wat wel ontegenzeggelijk aan Huur op Maatverbonden is, is het feit dat huurders meteen laag inkomen minder betalen voordezelfde kwaliteit dan huurders met eenhoger inkomen. Critici zien dit als een ver-storing van de relatie tussen prijs en kwali-teit. In de eindevaluatie hebben we geconsta-teerd dat de relatie tussen prijs en kwaliteitvoor de individuele huurder bij Huur opMaat sterker is dan bij het reguliere huurbe-leid. Voor elke huurder geldt namelijk dat hijmeer moet betalen naarmate hij een woningmet meer kwaliteit huurt15.De mate waarin huurders moeten betalenvoor de extra kwaliteitsconsumptie is bijHuur op Maat wel afhankelijk van het inko-men. Daarmee is de `rantsoenerende wer-king' van de huurprijs voor lagere inkomensminder dan bij het reguliere huurbeleid16. Incombinatie met de toegenomen keuzevrij-heid kan dit leiden tot een grotere kwaliteits-consumptie. De toewijzingsgegevens in deexperimentgebieden laten zien dat lage inko-mens na invoering van Huur op Maat ook opwoningen met veel wws-punten zijn gaanreageren. Van een ongebreidelde run op meerkwaliteit is echter geen sprake gebleken.MARGINALE DRUKEen ander discussiepunt heeft betrekking opde jaarlijkse aanpassing van de netto huur-prijs aan de inkomensontwikkeling. Dezeactualisatie voorkomt het ontstaan van goed-kope ?n dure scheefheid. De keerzijde vandeze medaille is dat men bij een stijging vanhet inkomen meer moet gaan betalen vooreen woning terwijl de kwaliteit gelijk blijft.Een deel van de extra inkomsten moet mendus inleveren zonder dat daar extra kwaliteittegenover staat. Deze marginale druk zoukunnen bijdragen tot de armoedeval. Ditpotenti?le gedragseffect kon gezien de kortelooptijd in de evaluatie niet worden onder-zocht.De marginale druk bij Huur op Maat isafhankelijk van de re?le huurprijs en dus dekwaliteit van de woning. Wie kiest voor eenwoning met een hoge kwaliteit en een hogekorting, zal bij een inkomensstijging ookrelatief veel korting verliezen en dus forsmeer moeten betalen. Dit is te zien in Figuur1, waar de huurprijzen bij Huur op Maat vandrie woningen met een verschillende re?lehuurprijzen zijn afgezet tegen het belastbaarinkomen. Hoe steiler de lijn omhoog loopt,hoe hoger de marginale druk. In alle drie deexperimentgebieden die zijn afgebeeld, is demarginale druk het grootst bij de woningenmet de hoogste re?le huur: ca. 20%.Er zijn echter ook verschillen tussen de expe-rimentgebieden. Deze hangen deels samenmet de opzet van de kortingstabellen. InAmersfoort en Doetinchem neemt het kor-tingspercentage af naarmate de re?le huur-prijs lager wordt. Hierdoor is bij woningenmet een re?le huur van 400 euro vanaf eeninkomen van ca. 30.000 euro geen sprakemeer van marginale druk door Huur opMaat. In Leidschendam-Voorburg wel, omdatin het Leidschendamse model van Huur opMaat bij elk inkomen een vast kortingsper-centage hoort, dat onafhankelijk is van dere?le huurprijs van de woning.Ook de huidige huurtoeslagregeling zorgtvoor een marginale druk (die bewust buitenhet bereik van de figuur is gehouden). Huurop Maat beslaat echter een langer inkomens-traject dan de huurtoeslag, waardoor de mar-ginale druk zich ook langer doet voelen. Ditkan problemen opleveren wanneer het inko-menstraject van Huur op Maat samenvaltmet het inkomenstraject van andere inko-mensafhankelijke regelingen, zoals de zorg-toeslag en de kinderopvangtoeslag. Bij deinrichting van Huur op Maat is afstemmingmet andere regelingen dus noodzakelijk. Deverschillen tussen de experimentgebiedenillustreren dat er binnen Huur op Maatdiverse mogelijkheden voor nadere `finetu-ning' aanwezig zijn.TEN SLOTTEDe hamvraag is of de voordelen die Huur opMaat kan bieden ten opzichte van het huidi-ge huurbeleid en alternatieve richtingen,opwegen tegen de genoemde risico's vanextra kwaliteitsconsumptie en marginaledruk. Zelf ben ik geneigd om die vraag beves-tigend te beantwoorden. Hoe de balans tus-sen voor- en nadelen uitvalt, is wel sterkafhankelijk van de keuzes die gemaakt wor-den bij de invulling van Huur op Maat. Hetvergt de nodige tijd om de invloed van deverschillende knoppen binnen Huur op Maatgoed te leren kennen. Het is de vraag ofbeleidsmakers die tijd zullen nemen. Zekergezien de strategische discussies die ik hiervoor het gemak buiten beschouwing hebgelaten, maar uiteindelijk wel beslecht zullenmoeten worden.Noten1 Dit artikel is geschreven op persoonlijke titel.2 Kromhout, S, P. Burger, E. Cozijnsen & S.Zeelenberg (2011) Eindevaluatie Huur op Maat,SEV, april 2011.3 Visser, A.J. & M. Vos (2011), Huur op Maat, SEVAdvies, SEV, juni 2011.4 Woonbond (2011) Huur op Maat geen alternatiefvoor huidig huur- en subsidiebeleid, april 2011.5 In het experiment hebben alle corporaties de re?lehuurprijs zelf bepaald, op basis van verschillendemethoden (% WOZ, % maximale huur, taxatie).6 Vos, Plekker en Elsinga (2011) introduceren weleen scenario waarin huurtoeslag en Huur op Maatgecombineerd blijven . Zie hun artikel `Hoe houdenwe de betaalbaarheid betaalbaar' in het vorigenummer.7 Zie bijvoorbeeld `Huur op Maat: ongewenste wille-keur en verkeerde solidariteit' http://www.vestia.nl/Actueel/Nieuws/Pages/HuurOpMaat.aspx8 Handboek Huur op Maat, SEV, 20079 Maarten Vos droomde destijds in dit tijdschrift zelfsvan "het samensmelten van huurtoeslag en huur-korting tot ??n gecombineerde huurtoeslag en optermijn ??n woontoeslag voor huur ?n koop". ZieVos, M. (2008). `Huur op Maat: Opmaat naar eennieuwe woontoeslag'. Tijdschrift voor deVolkshuisvesting, 2008, nr. 4, pp. 17-21.10 Wie meer daarover wil lezen, leze het essay datJan van der Schaar heeft geschreven in op drachtvan de SEV: Huur op Maat in perspectief. SEV, april2011.11 Zie Van Hoek, T. (2009), Hervorming van de woning-markt. Economisch Instituut voor de Bouw,Amsterdam, november 2009.12 Raden voor de Leefomgeving en Infrastructuur(2011). `Open deuren, dichte deuren.Middeninkomensgroepen op de woningmarkt', DenHaag, juni 2011.13 Zie bijvoorbeeld de CPB-blog `Huur op Maat, d?oplossing?' van Gerbert Romijn. www.cpb.nl, 22april 201114 Zie Vos, Plekker en Elsinga (2011) `Hoe houden wede betaalbaarheid betaalbaar'. Tijdschrift voor deVolkshuisvesting, nr. 3. pp.15 Zie ook Kromhout, S. en A.J. Visser (2010) `Huur opMaat werkt.' Tijdschrift voor de Volkshuisvesting,nr. 4, pp. 36-41.16 Van der Schaar, J. (2011) Huur op Maat in perspec-tief. SEV, april 2011.