32TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 5 OKTOBER 2012ACHTERGRONDDe crisis heeft zijn impact op stedelijke projecten. Publiek-private samenwerking bij locatie-ontwikkeling staat onder druk. Bestaande samenwerkingsafspraken worden aangepast. Soms wordtde samenwerking be?indigd en neemt de overheid weer het heft in eigen hand. Geregeld nemenoverheden dan extra verlies om projecten toch vlot te kunnen trekken. Maar is dat wel fair? Eenverkenning van staatssteunregels in tijden van crisis.PPS IN CRISIS ? FORBETTER OR FOR WORSE?33TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 5 OKTOBER 2012ACHTERGRONDDOOR WILLEM KORTHALS ALTES, HERMAN DE WOLFF,ONDERZOEKSINSTITUUT OTB TU DELFTTWITTER @OTB_TUDELFT #TVDVIIn het april nummer van het Tijdschrift voor de Volkshuisvestingbeweren Ted Reininga en Sander Gerritsen (CPB) dat `GoedNederlands Onderzoek naar Buurteffecten Ontbreekt'. De auteursgeven daarmee blijk van een zeer beperkte opvatting van wat `goed'onderzoek is en wijzen al het onderzoek dat geen (quasi-)experi-mentele opzet heeft bij voorbaat af. Aangezien onderzoek met een derge-lijke opzet zeldzaam is (om goede redenen) verwijzen ze op deze manierhet merendeel van het bestaande economische en sociaalwetenschappelij-ke onderzoek naar de prullenbak. Wij laten in dit artikel zien dat op deargumentatie van Reininga en Gerritsen het nodige af te dingen valt.Gebiedsontwikkeling is in de afgelopen decennia veel meer afhankelijkgeworden van de ontwikkeling op de woningmarkt. Grondprijzen vanwoningen zorgen voor een belangrijk deel voor de inkomsten van eengrondexploitatie. Dit heeft geleid tot een grotere betrokkenheid vanmarktpartijen bij grondexploitaties in de vorm van verschillende soortensamenwerkingsverbanden. Samenwerking is door overheden vaakgezocht vanwege het gebruik van marktkennis, het beperken en delen vanmarktrisico's maar ook om tegemoet te komen aan een wens naar betrok-kenheid van marktpartijen. Voor marktpartijen levert eerdere betrokken-heid vooral zekerheid om te mogen ontwikkelen of bouwen op. Ook geeftdit invloed op de planvorming en inrichting van een locatie, wat vanbelang wordt geacht voor de verkoopbaarheid. Het eventueel geld kunnenverdienen aan de grondexploitatie zelf zal soms ook nog een motief kun-nen zijn, maar veel grondexploitaties in Nederland sturen aan op een slui-tend resultaat en niet op winst. In de samenwerkingsovereenkomsten diede laatste jaren gesloten zijn, zijn dan ook vaak afspraken gemaakt overlevering en (recht op) afname van grond en over het betalen voor bepaaldepublieke voorzieningen.De crisis heeft geleid tot een andere ontwikkeling dan was voorzien toendeze afspraken zijn gemaakt. De woningbouwproductie is sterk verlaagd.Woningen raken niet verkocht. Er is druk om grondprijzen te verlagen.Maar zowel uitstel als grondprijsverlagingen hebben een negatieveinvloed op de rentabiliteit van grondexploitaties. In de praktijk betekentdit dat er op veel plekken heronderhandeld wordt over de samenwerkings-afspraken rond de grondexploitatie. Geregeld leidt dit tot be?indiging vande samenwerking en neemt de gemeente weer de actieve rol op zich. Zoalsbijvoorbeeld bij Schuytgraaf te Arnhem, Meerstad te Groningen en bij dewoningbouwontwikkeling van de Spoorzone in Delft. Ook komt het voordat partijen wel blijven samenwerken, maar dat er wordt heronderhan-deld over de financi?le afspraken, zoals bijvoorbeeld bij de case die we indit artikel introduceren.Maar hoe vrij zijn overheden bij dit heronderhandelen? Want als bij hetaangaan van de overeenkomst is aangegeven dat de risico's bij de marktzouden worden gelegd, kan dat risico dan zomaar worden teruggeno-men? Is er geen sprake van staatssteun bij het stimuleren van woning-bouw door het maken van nieuwe prijsafspraken? Daar zoomen we in ditartikel op in. Allereerst gaan we kort in op het begrip staatssteun, vervol-gens behandelen we een case en komt de vraag aan bod of er sprake is vanstaatssteun bij zo'n heronderhandelingsresultaat en of dat voorkomenkan worden.WAT IS STAATSSTEUN?Reeds in het verdrag van Rome (1957) zijn beperkingen opgelegd aan staat-steun. In de huidige formulering van artikel 107-1 in het Verdrag betref-fende de werking van de Europese Unie (2009) staat het volgende:"Behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, zijn steun-maatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelenbekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde onderne-mingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onver-enigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeertussen de lidstaten ongunstig be?nvloedt."De praktijk leert dat deze omschrijving in de breedst mogelijke zin dientte worden ge?nterpreteerd en dat de drempel voor het ongunstig be?nvloe-den van het handelsverkeer zeer laag is. Zeker in het geval van grond- envastgoedtransacties waar veel geld omgaat is dit al snel aan de orde, zoalsook uit het vervolg van dit artikel blijkt.CASE HERONTWIKKELING CENTRUM LEIDSCHENDAM.Een project waar planwijziging in reactie op de crisis recent de aandachtheeft getrokken is de herontwikkeling van het centrum vanLeidschendam. De gemeente Leidschendam-Voorburg ontwikkelt hier insamenwerking met een aantal projectontwikkelaars een nieuwbouwloca-tie waarbij zowel het winkelen als het wonen (550 woningen) een impulswordt gegeven. Zie figuur 1 voor de bestemmingsplankaart.Figuur 1 Plankaart Bestemmingsplan Damcentrum, gemeente Leidschendam-Voorburg, 2005De toelichting van het Bestemmingsplan Damcentrum van de GemeenteLeidschendam-Voorburg uit 2005 stelt dat het plan erop gericht is "hethart van Leidschendam weer de belevingswaarde geven die het verdient."(blz. 8). Een ontwikkelingscombinatie van Schouten de Jong enBouwfonds (SJB) zet het gebied in de markt met de slogan "Wonen in denieuwe grachtengordel van Leidschendam-Voorburg". Via www.nieuweg-rachtengordel.nl worden kopers geworven, die een woonbeleving verge-lijkbaar met de historische binnensteden van Delft, Leiden en Amsterdamwordt voorgespiegeld.Met een aantal marktpartijen (SJB, Vidomes, Wooninvest en ING-Vastgoed) is de gemeente in 2004 een samenwerking aangegaan. Laterheeft ING-Vastgoed haar positie overgedragen aan SJB. Deze ontwikke-lingscombinatie voert ook de werkzaamheden uit voor de twee woning-bouwcorporaties. Over de samenwerkingsrelatie stelt de gemeente:34"Nadat de samenwerkingsovereenkomst met deze partijen is aan-gegaan is een VOF opgericht, en een VOF-grondexploitatie opge-steld. De VOF is in opdracht van de gemeente verantwoordelijk voorde verwervingen en ontwikkeling. De gemeente blijft eigenaar vande gronden tot het moment van daadwerkelijke levering of realisa-tie. Dat betekent dat de gemeente als eigenaar ook opdrachtgeveris van alle voorbereidende werken. De VOF voert in opdracht vande gemeente de werken uit."1De genoemde samenwerkingsovereenkomst dateert al van 2004. Er ont-staat echter vertraging in de bestemmingsplanprocedure, vanwege deluchtkwaliteitsproblematiek, waardoor de uitvoering op zich laat wach-ten.CRISISDe crisis haalt vervolgens de planning in. Om de bouw van het nieuwecentrum te laten doorgaan, besluit het samenwerkingsverband (de VoFvan de gemeente en SJB) de grond aan SJB voor een verlaagde prijs televeren. Dit is begin 2009, met instemming van de gemeente, gebeurd.Het betrof een verlaging van de oorspronkelijk overeengekomen prijsmet meer dan 50% en ook de afgesproken betaling van een exploitatie-vergoeding en kwaliteitsvergoeding werden kwijtgescholden, aldus deEuropese Commissie (EC). In totaal gaat het hierbij om ca. 6,6 mil-joen. De Stichting Behoud Damplein, vanaf het begin kritisch over hetproject, heeft aan de EC gemeld dat hier mogelijk sprake is van staats-steun. Wat dan gebeurt is dat om inlichtingen wordt verzocht. Na denodige correspondentie, heeft de EC op 23 maart 2012 een uitnodigingtot het maken van opmerkingen gepubliceerd. De EC is namelijk "na eenvoorlopige beoordeling, in eerste instantie van oordeel dat staatssteunaan SJB is toegekend". Wanneer dit oordeel wordt bevestigd, betekentdit dat deze steun dient te worden teruggevorderd van SJB.Lange termijnafspraken met marktpartijen over deafname van gronden zijn riskant, wanneer vanuitpubliek belang hier wordt heronderhandeldBij de toets van het handelen van de gemeente hanteert de EC het"beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie". Ofwelzou een private partij hetzelfde hebben gedaan. In dit geval was sprakevan een private partij. De VoF kende weliswaar een 50/50 participatie vangemeente en SBJ, maar omdat SBJ ook de kopende partij was en degrondprijsverlaging aan zichzelf schonk, speelt dit hier geen rol. Hetbeginsel dat de EC hanteert, betekent ook dat het publieke belang van devoortgang van woningbouw geen rol kan spelen bij prijsverlagingen bijbestaande overeenkomsten met marktpartijen.Hoe verhoudt zich dat dan tot de residuele grondprijsbenadering dievaak wordt gehanteerd bij gronduitgifte? Je kan immers redeneren: nude vastgoedmarkt minder voorspoedig gaat, is het marktconform om degrondprijs te verlagen: waarde van het pand minus bouw- en ontwikkel-kosten levert immers een lager bedrag op. Geen vuiltje aan de lucht dus.Deze redenering kent echter zijn beperkingen. Allereerst: de residuelegrondprijsbenadering gaat uit van de situatie dat er wordt ontwikkeld.In sommige situaties is het echter marktconform om (nog) niet tot ont-wikkeling over te gaan. Het kan marktconform zijn om niet midden inde crisis te ontwikkelen, maar om de situatie af te wachten. De optie omte ontwikkelen kan ook later worden uitgeoefend. Grond heeft dus ookeen optiewaarde (sommigen zouden zeggen speculatiewaarde, anderenspreken over de waarde van keuzevrijheid) en deze optiewaarde gaatverloren op het moment dat je nu ontwikkelt. Bij de samenwerkingsaf-spraken is er nog meer aan de hand: de marktpartij is niet alleen afne-mer van de bouwrijpe grond, maar ook samenwerkingspartner van degemeente. Doordat de gemeente genoegen neemt met lagere opbreng-sten, wordt haar samenwerkingspartner bevoordeeld. En daarmee wordtde markt verstoord.Dit betekent dat het uitermate riskant kan zijn voor een marktpartij om ineen vergelijkbare situatie, waar de marktpartij ook samenwerkt in degrondexploitatie, in te gaan op een aanbod van grondprijsverlaging vande gemeente. Immers wanneer het als staatssteun kan worden gekarakte-riseerd kan de gemeente worden verplicht deze prijsverlaging terug tevorderen.STRATEGIE?N BIJ STAATSSTEUNBiedt het Europees recht dan geen ruimte? Hierbij zijn er twee wegen tebewandelen: voorkomen van staatssteun of zorgen dat de staatsteunwordt toegestaan.Voorkom staatssteunStaatssteun zou voorkomen kunnen worden door de bouwconcessie(opnieuw) Europees aan te besteden. Dan is er geen sprake van staats-steun, omdat er niet selectief voor een partij prijzen worden verlaagd.Elke bouwondernemer die actief is op de Europese markt kan zichinschrijven.Dit betekent echter dat alle bestaande relaties tussen de gemeente enbouwbedrijven dienen te worden ontbonden; bepaald geen sinecure.Ook het be?indigen van een overeenkomst kan daarbij weer staatsteunzijn wanneer de gemeente vanuit publiek belang gedreven keuzes maaktdie een marktpartij niet zou maken en dit een voordeel oplevert voor deonderneming. Het zal mogelijk ook leiden tot nog verdere vertragingenen het maken van kosten. Want het is geen gelopen race dat de oudesamenwerkingspartners opnieuw geselecteerd kunnen worden.Eigenlijk zou een gemeente dus nooit in een situatie moeten belandendat vanuit publiek belang een overeenkomst met een marktpartij dientte worden opengebroken. Alleen wanneer er sprake is van private belan-gen (zoals de mate van winstgevendheid van het grondbedrijf), kan ditimmers. Dit betekent dat een gemeente uiterst terughoudend dient tezijn met het sluiten van overeenkomsten. Lange termijnafspraken metmarktpartijen over de afname van gronden zijn riskant, wanneer vanuitpubliek belang hier wordt heronderhandeld. Dit geldt ook voor contrac-ten die ooit via aanbesteding zijn gevormd. Welke strategie is dan welverstandig? Ouderwets actief grondbeleid, waar de gemeente pas gron-den uitgeeft als deze rijp zijn voor bebouwing sluit hier het beste bijaan. Wie had ooit gedacht dat de consequentie van het reeds in het ver-drag van Rome opgenomen verbod op staatsteun aan ondernemingenjuist het buiten de deur houden van ondernemingen is?Zorg dat staatssteun wordt toegestaanEr is nog een andere mogelijke strategie. Die is om te zorgen dat de gege-ven staatssteun toegestaan wordt door de EC. Oktober 2011 heeft de EC bij-voorbeeld besloten dat bij de samenwerking tussen de gemeenteApeldoorn en twee corporaties bij de herstructurering van de Kanaalzonede gedeeltelijke dekking van het tekort van het project "verenigbarestaatssteun vormt voor zover het de compensatie van de re?le verliezenvan het project betreft."2TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 5 OKTOBER 2012ACHTERGROND35TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 5 OKTOBER 2012ACHTERGRONDInteressant hierbij is allereerst de overweging van de EC waarom hier ver-valsing van de mededinging aan de orde is:"Gelet op het bovenstaande zou het project niet worden uitgevoerdwanneer de re?le verliezen van het project niet uit staatsmiddelenworden gecompenseerd. De steun veroorzaakt dus een recht-streekse verstoring van de mededinging op de woningmarkt aange-zien er nieuwe woningen op de markt zullen komen die er andersniet zouden zijn."3Deze argumentatie raakt die achter grondprijsverlagingen doorgemeenten. Verlaag de grondprijs, zodat woningen op de markt gepro-duceerd worden die er anders niet zouden zijn. Hierbij kan volgens deCommissie verstoring van handelsverkeer binnen de EU niet wordenuitgesloten, omdat ook ondernemingen uit andere lidstaten inNederland actief zijn in de bouwsector. De overheid stimuleert door desteun de ontwikkeling van concurrerend aanbod.Toch is het in de situatie in Apeldoorn uiteindelijk wel toegestaan;hiervoor gebruikt de Commissie twee argumentatielijnen. Allereerst isin dit specifieke geval sprake van noodzakelijke sanering van bodem-verontreiniging van voor 1975, waarvoor volgens de Nederlandse wetde eigenaren en vervuilers niet aansprakelijk kunnen worden gesteld.Hiervoor mag tot 100% staatsteun worden gegeven. De tweede lijn isdat "steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen vaneconomische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economie?n tevergemakkelijken" onder bepaalde condities verenigbaar kunnen zijnmet de interne markt. Hierbij wordt aan de volgende zaken getoetst:? de steunmaatregel moet gericht zijn op een duidelijk omschrevenEU-doelstelling? de steunmaatregel moet in vergelijking met andere beleidsinstru-menten een geschikt instrument zijn om het probleem op te lossen,dat wil zeggen (a) doelgericht en (b) noodzakelijk om het beoogdedoel te bereiken.? de steun moet evenredig zijn met het beoogde doel en? het handelsverkeer moet niet zodanig worden verstoord dat hetgemeenschappelijk belang wordt geschaad.Interessant is dat wat betreft het eerste punt de doelstelling van eco-nomische en sociale cohesie zo ver wordt uitgelegd dat dit "de verbete-ring van het stadsmilieu en van de levenskwaliteit in het gebied"omvat. Ook het effici?nt gebruik van schaarse ruimte voor nieuwewoningen sluit aan bij een EU-doelstelling. Van belang daarbij is datde revitalisering van beschikbare stedelijke ruimte door de EC indiverse mededelingen actief wordt aangemoedigd. Voor de EC is eendergelijke aanmoediging niet vrijblijvend. Het betekent dat staatsteunom deze ontwikkelingen mogelijk te maken onder bepaalde voorwaar-den kan worden toegestaan.Op het moment dat deze strategie van toegestane staatssteun wordtgevolgd, is het de voorgeschreven weg om de steun aan te melden bijde EC, waarna deze een besluit neemt of deze steun inderdaad is goed-gekeurd. In de huidige tijd van het beperken van financi?le risico's isdeze weg belangrijk, omdat een besluit van de EC voor ontvangers vandeze steun de enige garantie vormt dat deze niet kan worden terugge-vorderd. Het probleem hierbij is dat de procedure van een dergelijkegoedkeuring tijd kost, zowel in de voorbereiding als bij de commissiezelf.Als we teruggaan naar de problematiek van het algeheel inzakken vanwoningproductie en de wens om de realisatie van een aantal projectenin het bijzonder te steunen door een lagere grondprijs toe te staan,betekent dit dat de argumentatie moet aansluiten bij de Europesedoelstellingen rond verbetering van het leefklimaat, waarbij woning-bouwproductie op zichzelf geen rol kan spelen in de argumentatie. Bijsommige projecten die nu stagneren zou een dergelijke argumentatiezeker kunnen worden gevoerd. Al blijft het wel de vraag of het ingemeenten waar veel burgers grote moeite hebben hun bestaandewoningen te verkopen, wel wenselijk is massaal extra woningen te rea-liseren met gemeentegeld.Het blijft de vraag of het in gemeenten waar veelburgers grote moeite hebben hun bestaandewoningen te verkopen, wel wenselijk is massaalextra woningen te realiseren met gemeentegeldCONCLUSIEHet vlottrekken van de woningproductie door bestaande contracten overkostenverhaal en het leveren van bouwgrond open te breken is een riskan-te strategie voor de betrokken marktpartij. Grondprijsverlaging vanuiteen publiek belang is al snel staatsteun. De EC kan gemeenten dwingendeze staatsteun terug te vorderen.Het vermijden van staatsteun lijkt alleen haalbaar te zijn, wanneer nieteerder een grondprijs is overeengekomen, of wanneer de mogelijkheidvan een lagere grondprijs voortkomt uit de eerder gesloten overeenkomstmet de marktpartijen.Een alternatief voor het vermijden van staatsteun, is het ervoor zorgendat deze wordt goedgekeurd door de EC. Dan lopen marktpartijenimmers geen risico meer dat de grondprijskorting alsnog moet wor-den verhaald. Nadeel is dat dit tijd kost en dat de doelstellingen vanwaaruit de EC goedkeuring verleent niet altijd parallel zullen lopenmet de overwegingen om te komen tot grondprijsverlaging. Het reali-seren van woningbouwproductie is immers geen doel van deCommissie. Steun kan wel aansluiten bij het doel van de Commissie,als het project bijvoorbeeld erop is gericht om te komen tot een duur-zame stedelijke ontwikkeling. Omdat veel woningbouwprojecten niet(meer) zijn gericht op het wegzetten van zoveel mogelijk woningen,maar dat hier een goede ruimtelijke ordening en verbetering van hetleefklimaat als achterliggende doelstellingen een rol spelen, kan devoortgang van projecten waar dit argument speelt mogelijk wel wor-den bespoedigd door grondprijsverlaging. Hier voor gelden echter welduidelijke randvoorwaarden.Noten1 Gemeente Leidschendam-Voorburg, 2012, Grondexploitatie Damcentrum (gemeente):Afsluiting per 29-2-2012, blz. 122 EC, 2001, C(2011), 4940 definitief, blz. 123 zie noot 2, blz. 7