TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 6 DECEMBER 2012ACHTERGROND6RUTTE II DWINGT GEMEENTENTERUG IN VOLKSHUISVESTELIJKEDUBBELROLIn alle commotie omtrent de passage in het regeerakkoord over de woningcorporaties blijft ??n aspectvrijwel onbesproken: het voornemen van het kabinet Rutte II om corporaties weer onder directe aanstu-ring van de gemeenten te brengen. Toch is het effect ervan hetzelfde als de onverholen greep van het rijkin de corporatiekas. Het einde van het zelfbeschikkingsrecht van de woningcorporaties lijkt in zicht.7TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 6 DECEMBER 2012ACHTERGROND"Hetisopvallenddaterinhetheleregeerakkoordnietsvalttelezenoverdeopdrachtvoordesocialeverhuurders.Watverwachtenbeidepartijennueigenlijkvandecorporatiesector?"(Foto Peter Hilz / Hollandse Hoogte)8TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 6 DECEMBER 2012ACHTERGRONDDOOR ERIC HARMS, FREELANCE JOURNALISTTWITTER @EMHARMS #TVDVDat de woningcorporaties vuurwerk konden verwachten,was voor het bekend worden van het regeerakkoord al dui-delijk. De ophef over alles wat er de laatste jaren fout ging,was eenvoudig te groot om genegeerd te kunnen worden.De verkiezingsprogramma's van VVD en PvdA lieten op datfront aan duidelijkheid ook niets te wensen over.De PvdA hield het nog redelijk beperkt: "De PvdA wil de corporaties aanhun kerntaak binden, namelijk het bouwen voor lagere- en middeninko-mens. Commerci?le avonturen en idiote risico's met (sociaal) kapitaalpassen daar niet bij. Ook wil de PvdA de directe invloed van bewonersop de corporaties vergroten."De VVD ging echter direct al een stuk verder. In het concept-verkie-zingsprogramma (tot voor kort nog steeds te vinden op de website) vielte lezen: "Het debacle met woningbouwcorporatie Vestia toont aan dathet stelsel van woningbouwcorporaties ook organisatorisch volledig opde schop moet. De VVD wil dat woningbouwcorporaties zich weer toe-leggen op hun kerntaak: de zorg voor voldoende woningen voor mensenmet een kleine beurs (onder de huurtoeslaggrens).Woningbouwcorporaties moeten dus flink inkrimpen en uiteindelijkuitvoeringsorganisaties worden onder extern gemeentelijk toezicht."In de definitieve versie was de zinsnede over de uitvoeringsorganisatiesgeschrapt en vervangen door: "Het onafhankelijk toezicht op de corpo-raties moet worden versterkt, waarbij aandacht moet zijn voor de poli-tiek-democratische verantwoordingslijn."En dat standpunt heeft uiteindelijk zijn vertaling gekregen in hetregeerakkoord: "Woningbouwcorporaties moeten weer dienstbaar wor-den aan het publiek belang in hun werkgebied. Hun taak brengen weterug tot het bouwen, verhuren en beheren van sociale huurwoningenen het daaraan ondergeschikte direct verbonden maatschappelijke vast-goed. Corporaties komen onder directe aansturing van gemeenten.Gemeenten met meer dan honderdduizend inwoners krijgen extrabevoegdheden."Daarmee lijkt in ieder geval de VVD haar zin te hebben gekregen. Maarde sociaal-democraten hebben zich het liberale standpunt inmiddelsook eigen gemaakt. Jacques Monasch, Tweede Kamerlid van de PvdA,schrijft erover op zijn website: "Om ervoor te zorgen dat corporaties ookdaadwerkelijk gaan doen wat politiek en maatschappelijk wenselijk is,komen de woningbouwcorporaties onder directe aansturing van degemeentes. Corporaties komen onder de directe democratische controlevan de lokale democratie te vallen."ZWAAR INGEGREPENNatuurlijk moet alles nog worden vertaald in concrete maatregelen, dieverantwoordelijk minister Stef Blok vervolgens ook nog eens door deTweede en Eerste Kamer moet zien te loodsen. Maar duidelijk is dat ditkabinet van plan is zwaar in te grijpen in de corporatiesector. Niet alleenfinancieel, via de flink aangescherpte verhuurdersheffing, maar metname ook organisatorisch. Corporaties moeten immers niet alleen eengroot deel van hun woningbezit afstoten, het speelveld beperken tot hetlokale niveau en hun organisaties drastisch inkrimpen, maar komen ooknog eens onder directe aansturing van gemeenten te staan. De vraag isof er dan nog wat overblijft van de zelfstandigheid van de woningcorpo-raties.Nu is de positie van de gemeenten een veelbesproken onderwerp in devolkshuisvesting. Voor en direct na de verzelfstandiging waren de ban-den tussen beide partijen nog zeer innig. Veel van de huidige woning-corporaties zijn zelfs voortgekomen uit de aloude gemeentelijk woning-bedrijven. In de beginjaren van de verzelfstandiging van de corporatie-sector en decentralisatie van het volkshuisvestingsbeleid was het toe-zicht op en de verantwoording over het werk van de corporaties dan ookonomwonden bij de gemeenten gelegd. Maar die passage uit het Besluitbeheer sociale huursector van 1993 werd door toenmalig staatssecretarisTommel (D66) geschrapt. Reden was enerzijds het parlementaire onder-zoek naar de misstanden bij Woningbeheer Limburg. Anderzijds speel-de het feit mee dat gemeenten een dubbele pettenprobleem hadden. Zijwaren belast met het toezicht, maar hadden daarnaast diverse eigenbelangen bij het optreden van de corporatie binnen de gemeentegren-zen. Tot slot bleek dat het toezicht niet door alle gemeenten even serieuswerd opgepakt.`Het onafhankelijk toezicht op de corporaties moetworden versterkt, waarbij aandacht moet zijn voorde politiek-democratische verantwoordingslijn'PRESTATIEAFSPRAKENIn 1998 werden de gemeenten uiteindelijk van hun toezichthoudendetaken ontheven. Om te bereiken dat gemeenten en corporaties metelkaar in gesprek bleven, moesten gemeenten ieder voor zich een lokalewoonvisie opstellen, waarover vervolgens met de woningcorporatiesbinnen de gemeente prestatieafspraken konden worden gemaakt.Ook dat systeem werkt niet optimaal, zo blijkt onder andere uit het`Onderzoek prestatieovereenkomsten tussen gemeenten en woningcor-poraties 2010', opgesteld door Bureau Severijn in opdracht van hetministerie van WWI. Weliswaar neemt het aantal prestatieovereenkom-sten in de loop der jaren toe, maar nog altijd heeft slechts 44 procentvan de gemeenten een prestatieovereenkomst (42 procent in 2008)tegenover 68 procent van de woningcorporaties (was 58 procent in2008). Dat is nog behoorlijk ver verwijderd van de beoogde 100 procent.De onderlinge verhoudingen zijn `over het algemeen goed', concludeertSeverijn. Dat geeft 79 procent van de gemeenten en 85 procent van decorporaties ook aan. Meer dan de helft van beide partijen vindt dat deandere partij open en transparant acteert en de onderhandelingen zon-der problemen verlopen. Maar dat wil niet zeggen dat er geen proble-men zijn: "7% van de gemeenten en 6% van de corporaties geeft aan het(zeer) oneens te zijn met de stelling dat de verhoudingen goed te noe-men zijn. Terwijl 10% van de gemeenten vindt dat de corporatie nietopen en transparant opereert, is 19% van de corporaties de mening toe-gedaan dat die openheid en transparantie juist bij de gemeente ont-breekt. Verder blijkt dat 19% van de gemeenten en 24% van de corporatieproblemen ervaart bij de onderhandelingen over de wederzijds te leve-ren prestaties."DUBBELE PETTENLos van dit onderzoek blijken gemeenten bij veel affaires in de corpora-tiesector van de laatste jaren op zijn zachtst gezegd een onderbelichtgebleven rol te hebben gespeeld bij het ontstaan ervan. Toen bijvoor-beeld de Deventer corporatie Rentree in opspraak kwam, omdat zij eentunnel wilde financieren, bleef buiten beschouwing dat de gemeente denodige druk op de toenmalige corporatiebestuurder had uitgeoefendom de investering te doen. Want alleen met de tunnel was de vernieu-wing haalbaar van een wijk die door een drukke weg op maaiveld werddoorsneden.9TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 6 DECEMBER 2012ACHTERGRONDToen Woonbron een cruiseschip kocht, stond de gemeente Rotterdamdaarbij het hardst te juichen. Niet alleen omdat hiermee een Rotterdamsmonument werd gered, maar ook omdat er een jeugdwerkgelegenheids-plan mee ten uitvoer kon worden gebracht in een van de Rotterdamseachterstandswijken.En corporaties als Rochdale en Vestia werden tot het bekend worden vande fraude respectievelijk het uitbreken van de derivatenaffaire doormenig gemeentebestuurder nog als lichtende voorbeelden aangeprezenbij corporatiebestuurders die zich in hun investeringsgedrag heel watterughoudender toonden.De dubbele pettenproblematiek is in meerdere onderzoeken aan de ordegesteld (onder andere in het advies van de commissie-Schilder uit2006), en was voor minister Spies van Binnenlandse Zaken in de zomervan 2012 nog reden om een amendement te ontraden van PvdA-Kamerlid Monasch over de opname van een lid namens de gemeente inde Raad van Commissarissen van een corporatie. Dat gebeurde bij debehandeling van de Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuis-vesting.Haar motivatie: "Zoals ik eerder (...) heb aangegeven, ontstaat daarmeeeen dubbele pettenprobleem. De gemeente is enerzijds gesprekspartnervan de toegelaten instelling als het gaat om het maken van prestatieaf-spraken, en zou bij aanneming van het amendement de mogelijkheidhebben een lid van de raad van toezicht voor te dragen. Deze dubbelrolvan gemeenten heeft vanaf 1993 al eens bestaan, en is wegens slechteervaringen daarmee in 1998 vervallen. Deze situatie is ook nu onwense-lijk. Om die reden ontraad ik aanvaarding van dit amendement." Redenvoor een meerderheid in de Tweede Kamer om het amendement bij destemmingen van 5 juli 2012 te verwerpen.VEEL ONDUIDELIJKHEDENHet plan van coalitiegenoten VVD en PvdA om gemeenten toch weeropnieuw aan het roer van de corporatiesector te zetten kan buiten poli-tiek Den Haag in ieder geval op weinig instemming rekenen. DeVereniging van Nederlandse Gemeenten laat desgevraagd weten het nogte vroeg te vinden om te reageren omdat er nog teveel onduidelijk overis en er eerst overleg moet plaatsvinden met de achterban en de minis-ter. Tegelijkertijd stelt een VNG-woordvoerder dat het niet voor de handligt om gemeenten een toezichthoudende rol te geven. "Er is immerssprake van een bestuurlijke relatie tussen beide partijen."In haar schriftelijke reactie op het regeerakkoord wijst de VNG daar-naast op de scheiding die wordt aangebracht tussen kleine en grotegemeenten. "Gemeenten met meer dan honderdduizend inwoners krij-gen extra bevoegdheden. Daardoor lijken nu twee soorten corporaties teontstaan, een voor 100.000 plus gemeenten en een voor kleineregemeenten."Voor Aedes, vereniging van woningcorporaties, komt het allemaal aanop de uitwerking, zo stelt voorzitter Marc Calon. "Als het daadwerkelijkde bedoeling zou zijn om de directe aansturing van de corporaties inhanden van de gemeenten te geven, dan draai je daarmee de bruterings-operatie terug, cre?er je een ongewenste gezagsverhouding tussen tweepartijen die tot nog toe als partners met elkaar aan tafel zitten en tast jebovendien het private karakter van de woningcorporaties zodanig aandat daar nog een zeer intensieve juridische discussie over gevoerd zalworden. Want het betekent de facto een nationalisatie van de corpora-tiesector. En daar zit niemand op te wachten."Temeer omdat zo'n ingreep ook de nodige financi?le consequenties zouhebben. "Ten eerste moet de gezamenlijke schuld van de woningcorpo-raties direct bij de staatsschuld worden opgeteld, met alle gevolgen vandien voor het begrotingstekort. En kennelijk is men ook vergeten dat erin de jaren negentig, dus nog voordat er gebruteerd was, omgerekendnaar het prijspeil van nu circa 6 miljard euro per jaar aan subsidie in decorporatiesector werd gestort. Daar is nu geen sprake meer van, maar ofdat na nationalisatie ook zo kan blijven is nog maar de vraag. Ik waagten zeerste te betwijfelen of de mensen die deze verstrekkende uitlegwillen geven aan dit regeerakkoord zich dit allemaal wel beseffen."Volgens Calon gaat het ook niet zover komen. "Volgens mij wordt desoep niet zo heet gegeten als sommigen in het parlement hem denken tekunnen opdienen. Ik maak me dan ook veel drukker om de verhuurders-heffing. Want de gevolgen daarvan zijn pas echt schadelijk, niet alleenvoor de kwaliteit van de Nederlandse volkshuisvesting, maar ook voorhet investeringsvermogen van de corporaties, en dus voor deNederlandse economie. Wat overigens niet wegneemt dat we ook nogeens heel goed moeten kijken naar de relatie tussen gemeenten en cor-poraties. Per saldo vinden wij dat de woningcorporaties gewoon beho-ren te doen wat er in de gemeentelijke en regionale woonvisies staat.Dat is ook de insteek van de Herzieningswet. Maar dan moeten degemeenten zo'n visie natuurlijk wel ontwikkelen. Anders kunnen decorporaties er ook niet aan voldoen."Als de woonvisie er eenmaal ligt is het wat Calon betreft eenvoudig. "Alsde corporatie te lui of te slap is om te doen wat er in de woonvisie staatmoet de minister ingrijpen. En datzelfde geldt als wat de gemeente wilniet strookt met wat de corporatie moet of kan doen. Dat staat mis-schien niet met zoveel woorden in de Herzieningswet, maar dat is watons betreft wel de manier waarop het systeem behoort te werken."`Gemeenten met meer dan 100.000 inwonerskrijgen extra bevoegdheden. Daardoor lijkennu twee soorten corporaties te ontstaan, ??nvoor 100.000 plus gemeenten en ??n voorkleinere gemeenten'UITZONDERINGENAan consultant Gerda Groeneveld, werkzaam bij Deloitte Real EstateAdvisory als specialist op het gebied van de woningcorporaties, devraag of wat er in regeerakkoord staat juridisch ?berhaupt wel mogelijkis. "In de eerste plaats hangt het ervan af wat er moet worden verstaanonder de term aansturing. Wat is het beeld daarbij? Is het toezicht daar-bij inbegrepen of niet? Ik kreeg bij het lezen de indruk dat men voor eendeel weer heeft teruggegrepen op de oude beleidsnota `Mensen,Wensen, Wonen ? Wonen in de 21ste eeuw', waarin ook wordt gesprokenover een nieuwe bestuursketen. Maar indertijd zijn er goede argumen-ten aangevoerd om het toezicht juist bij de gemeenten weg te halen. Hetzou goed zijn als de VVD en de PvdA daar nog eens kennis van zoudennemen, ter voorkoming van verkeerde beleidsbeslissingen."Want het kan zomaar zijn dat het belang van de volkshuisvesting opgespannen voet staat met dat van de gemeente, bijvoorbeeld als het gaatom de leefbaarheid, aldus Groeneveld. "Zeker: een aantal corporatiesheeft gefaald. Maar dat gebeurde, even afgezien van de puur frauduleu-ze handelingen, doorgaans wel in samenwerking met gemeenten. Ookbij gemeenten zijn de nodige zaken fout gegaan. Maar alleen de woning-corporaties worden erop aangekeken. Hier wreekt zich met anderewoorden het slechte imago en de zeer intensieve media-aandacht voorde corporatiesector van de laatste jaren. Daardoor wordt namelijk voor-bij gegaan aan de overgrote meerderheid van de woningcorporaties die10TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 6 DECEMBER 2012ACHTERGROND1010wel goed heeft gepresteerd. Het zijn nu de uitzonderingen waar de regelop wordt gebaseerd. En dat zou de politiek eigenlijk niet mogen latengebeuren. Zij zou in ieder geval nog eens goed naar de argumentatie vandestijds moeten kijken om de rol van de gemeenten in het volkshuisves-telijk bestel te beperken."Is de keuze van VVD en PvdA uiteindelijk toch dat de gemeente beleids-verantwoordelijk wordt voor het handelen van de corporatie dan veran-dert daardoor alles. Groeneveld: "In feite hebben we dan te maken meteen beweging in de richting van het nationaliseren van de corporatie-sector. Vraag is ten eerste in hoeverre je zo'n ingrijpende maatregel doorde Tweede en Eerste Kamer zult krijgen. Vervolgens ben ik benieuwdwat er gebeurt als de corporaties hiertegen in bezwaar gaan bij hetEuropese Hof. Dat hebben we in het verleden immers ook gezien bij deinvoering van de Wet Balansverkorting (waarmee de bruteringsoperatieeen feit werd, EH). Toen was de uitspraak dat hiermee geen inbreukwerd gepleegd op het eigendomsrecht van de corporaties. Als gemeen-ten het voor het zeggen krijgen en corporaties feitelijk weer gemeentelij-ke woningbedrijven worden, vraag ik me af hoe het Europese Hof dezekeer zou reageren. Dan zouden de corporaties juridisch wel eens eenveel sterkere zaak kunnen hebben, zeker met het oog op de in het verle-den opgebouwde jurisprudentie."`Het zou pure winst zijn als de discussie hieroverertoe leidt dat gemeenten sterkere spelers wordenin de volkshuisvesting en ook duidelijker aangevenwat zij van de corporaties verwachten'Dat geldt overigens ook voor de veelbekritiseerde verhuurdersheffing."Op het moment dat er een Europese beschikking ligt waarin wordt aan-gegeven wat de taken van corporaties zijn in het kader van een levelplaying field, komt er een heffing op tafel te liggen waarmee het vermo-gen van corporaties weer wordt afgeroomd en het level playing fieldjuist weer ernstig wordt verstoord. In plaats van dat men staatssteunkrijgt, moet men staatssteun geven. Dat is op zijn zachtst gezegd bijzon-der."OPDRACHTAnne van Grinsven is partner bij RIGO Research en Advies en onder-steunt overheden en woningcorporaties bij het maken van woonvisiesen prestatieafspraken. Zij toont zich in de eerste plaats verbaasd overhet ontbreken van een motivering van de aangekondigde ingreep in decorporatiesector. "Het is opvallend dat er in het hele regeerakkoord nietsvalt te lezen over de opdracht voor de sociale verhuurders. Wat verwach-ten beide partijen nu eigenlijk van de corporatiesector? Hoe kijken zijaan tegen de toekomst van het volkshuisvestelijke bestel? En is vanuitdat perspectief een dergelijke ingreep noodzakelijk of gerechtvaardigd?Terwijl daar de afgelopen decennia veel over is gesproken en gepubli-ceerd: wat is de opgave van de woningcorporaties en hoe moet die wor-den georganiseerd? Dit voorjaar bijvoorbeeld heeft RIGO nog een toe-komstverkenning gepubliceerd, die is gemaakt in opdracht van hetministerie van WWI, `Ontwikkelingspaden voor woningcorporaties'."Naast het ontbreken van een goede onderbouwing heeft Van Grinsvenook moeite met de vaagheid van de passage in het regeerakkoord. "Watbedoelen VVD en PvdA nu eigenlijk met dat woord `aansturing'? Depositie van de gemeenten in het volkshuisvestelijk bestel kan zeker ver-sterkt worden. Dat gemeenten nu zouden mogen bepalen wat corpora-ties moeten doen, gaat me echter te ver. Zoals het er nu staat biedt hetruimte aan een breed spectrum van mogelijke interpretaties. Met aan deene kant de minimale variant dat het rijk verantwoordelijk blijft voorhet toezicht maar dat corporaties de zienswijze van de gemeenteover hetjaarverslag en het activiteitenoverzicht moeten meezenden. Corporatieszijn nu al verplicht om gemeenten bij het toezenden van deze stukkenuit te nodigen tot overleg. Probleem is dat gemeenten daar nauwelijksop reageren en corporaties daar ook niet achteraan zitten. Aan de anderekant van het spectrum staat de herintroductie van het gemeentelijkwoningbedrijf. Dat lijkt me een buitengewoon lastig verhaal, juridischzowel als financieel. Daar tussen zijn nog vele vormen denkbaar. Deinstelling van een Raad van Advies, een goedkeuringsrecht voorgemeenten of een zetel in de Raad van Toezicht zijn slechts enkele voor-beelden. Het is hoe dan ook belangrijk dit te laten passen in de huidigeopvattingen over professioneel en verantwoord toezicht en te voorko-men dat het de nodige samenwerking op lokaal niveau onder spanningzet. Kortom: het is en blijft speculeren totdat minister Blok de passagein concrete maatregelen heeft vertaald."Welke vorm uiteindelijk gekozen gaat worden, voor Van Grinsven staatvast dat woningcorporaties in de toekomst veel beter zullen moetenlaten zien waarom ze bepaalde keuzes maken. "Ik ben groot voorstandervan transparante prestatieafspraken. Laat zien welke middelen beschik-baar zijn en welke consequenties investeringskeuzes hebben voor devermogenspositie, voor de huurders en voor andere maatschappelijkedoelen. Dit maakt een gesprek over keuzes makkelijker en cre?ertbegrip, zo is onze ervaring."Overigens is er wel een probleem bij het naar waarde inschatten van dieconsequenties. "We moeten niet vergeten dat gemeenten de laatste jarensterk hebben bezuinigd. Ambtelijk is fors ingegrepen op de capaciteiten bestuurlijk heeft het thema wonen lange tijd nauwelijks prioriteitgekregen. Veel gemeenten zullen dus helemaal niet in staat zijn om opde stoel van de corporatiedirecteur te zitten. Ik denk daarom dat bij deuitwerking het pragmatisme hoogtij zal vieren."Ook op lokaal niveau. Van Grinsven: "Het zou pure winst zijn als de dis-cussie hierover ertoe leidt dat gemeenten sterkere spelers worden in devolkshuisvesting en ook duidelijker aangeven wat zij van de corporatiesverwachten. Niet in de laatste plaats omdat een goede samenwerking oplokaal niveau ook cruciaal is om andere doelstellingen uit het regeerak-koord ? zoals extramuralisering - te verwezenlijken. Met meer beleids-kracht op gemeentelijk niveau is het dus eigenlijk helemaal niet nodigom gemeenten aan het roer te zetten."