stedebouwen volkshuisvestingsamsomfif^ru XT XTUwschilderbrengt'tinorde.Ook voor woningcomplexen geldt, dat isolerenddubbel glas energie bespaart. Zo'n 20 a 30 procent zelfs.De schilder kan u alle soorten, alle merken isolerenddubbel glas leveren. Hij kan u daarom objectiefadviseren.En hij zorgt voor perfecte plaatsing. Maar bovendienlegt hij de basis voor doelmatig onderhoud, dus ook vooreen besparing op langere termijn.Omdat hij ramen en kozijnen kan behandelen opplaatsen waar hij anders niet bij kan. En dat is hat behoudvan uw bezit. Bovendien kan de overheid bijspringenmet subsidie.U hebt dus welgeteld drie solide redenen om snel eenafspraak te maken met uw schilder.Isolerenddubbel glasendoelmatig onderhoud.De schilderzorgt voor allebei.Publikatie van het Bednjfschap Schildersbedrijfte Riiswijk (Z.H.).den haagvraagt:a) Planoloog/Demograafb) Volkshuisvestings-onderzoekerVac.nr. 53-174A119Voor de Dienst v.d. Stadsontwikkelingtb.v. afdeling Prognostiek.Taak: De taak van de afdeling Prognos-tiek bestaat uit het verrichten van onder-zoek en het geven van beleidsadviezen.Het onderzoeksveld kan grofweg wordenomschreven als prognostische verken-ningen op het gebied van de bevolking,woningbehoefte, woningvoorraad, wo-ningdifferentiatie. Ook het bestuderenvan ruimtelijke voorwaarden voor en con-sequenties van die ontwikkelingen voorde w/erkgelegenheid en voorzieningenbehoren tot die taak. Vanuifdeze optiekwordt door de afdeling meegewerkt aanhet structuurplan, bestemmingsplannenen sectorplannen. De werkzaamhedenvoor de functie genoemd onder a) zullenvoornamelijk bestaan uit het verrichtenvan demografisch onderzoek- Met namezaidaarbijaandacht worden geschonkenaan prognostisch demografische ver-kenningen en consequenties daarvanvoor de omvang en spreiding van voor-zieningen. De werkzaamheden voor decunctie genoemd onder b) zullen voor-namelijk betrekking hebben op het on-derzoek m.b.t. volkshuisvesting, ondermeer het opstellen van een volkshuisves-tingsplan. Het geven van beleidsadviezenbehoort ook tot de taak. De medewerk-(st)ers voor beide functies moeten, naeen inwerkperiode, in staatzijn deonder-zoekresultaten in overlegsituaties (zowelambtelijk als nlet-ambtelijk) duidelijk temaken. Zij komen te werken in een teamvan tien medewerkers.Vereisten: Voor functie a) Een acade-mische opieiding (sociaal geograaf, pla-noloog, socioloog) met (groot) bijvak de-mografie of een opieiding op H.B.O.-ni-veau, met bekendheid op het hiervooraangeduide terrein.Voor functie b). Een academische opiei-ding (planologie, sociologie, volkshuis-vestingslngenieur) of een opieiding opHBO-niveau op het hiervoor aangeduideterrein. Voor beide functies wordt bereid-heid tot medewerking aan een psycholo-gisch onderzoek verwacht.Salaris: Voor een academicus maximaalf 5.277,- bruto per maand, vooreen HBO-er maximaal f 3.537,-- bruto per maand.Een der vacatures zai door een acade-micus worden vervuld, de andere dooreen H.B.O.-er.Infonmatie: Voor nadere inlichtingen kuntU zich telefonisch wenden voor functiea tot de heer F.E. Geurts 070-123279 envoor functie b tot de heer H.A.M. Lam-bregts 070-123252.Sollicitaties inzenden voor 4 juni 1981.Voor deze functies geldt:- het salaris is afhankelijk van opieiding,leeftijd en ervaring. - zowel mannelijkeals vrouwelijke kandidaten kunnen solli-citeren; het gemeentelijk beleid isgericht op gelijke kansen voor vrouwenen mannen.Schriftelijke sollicitaties onder vermel-ding van het vacaturenummer zendenaan het GemeentelijkWervlngscentrum,Postbus 80.000,2508 GA 's-GravenhagegemeentelijkwervlngscentrumProblemen met dakendefinitie^yerleden tijd.Dankzij Save-plus!Het is spijtig het te moeten vast-stellen, maar in ons land wemelt het van deondeugdelijke daken. Het zwakke punt is inverreweg de meeste gevallen de dakbedekkingDie dakbedekking wordt geacht waterdicht tezijn, en de dakkonstmktie en het gebouw tebeschermen tegen de desastreuze gevolgenvan binnendringend vocht.Oorzaak van hetontstaan van die vele slechtedaken is temg te voeren tothet feit dat de dakbedekkingveelal als sluitpost in de bouvv^-begroting wordt beschouwd.Men kiest vaak voor de aller-goedkoopste materialen, die opzijn best slechts een tijdelijkeoplossing bieden. Er zijn echterook legio gevallen waarbij deontstane problemen het gevolgzijn van onoordeelkundigeverwerking. Al met al eensituatie, die eigenaars beheer-ders en huurders van utiliteits-gebouwen ofwoonkom-Industrieweg 74233 GA Ameide - HollandTelex 25147 Viditel700Telefoon 01836-174l*-2015*pleksen voor grote problemen stelt. Het aan-brengenvan een voUedig nieuwe dakbedekkingis vaak de enige manier om de zaak afdoendeop te lossen. En dat klinkt dan aanmerkelijkeenvoudiger dan het veelal in werkelijkheid is.Maar al te vaak blijken ook de ondergrond ende isolatie zodanig te hebben geleden onderde voortdurende inwerkingvan binnendringend vocht,datgehele, ofgedeeltelijkesloop daarvan noodzakelijk is.Zeker bij relatiefjonge daken is zo'n ingreepnogal frustrerend. Vooral ook,omdat u zelfs na zo'n omvang-rijke restauratie nog altijd dekans loopt dat zich na verloopvan tijd opnieuw problemenzullen voordoen...Opnieuw gepaard gaande metkosten en helaas alweer vooruw rekening!Aan die onzeker-heid wordt nu door Save-plusvoorgoed een eind gemaakt!IISaye-plus biedtoptimale zekerheiddoor een waterdichtegarantie op de totaleaanneemsomoxer een periode yanSf 10 of 15 jaar.ZEKERHEID 1.Save-plus is een innovatiefplan,ontwikkeld door Consolidated International,waardoor op het gebied van daken,zowel bij nieuwbouw als bij renovatie,nu eindelijk optimale zekerheid kan wordengegarandeerd.Met optimaal wordt bedoeld,een werkelijk absolute garantie, niet alleengeldend voor de toegepaste materialen engrondstofJen, maar voor de totale aanneem-som. De garantietermijnen van 5 en 10 jaarworden gewaarborgd door een groep ver-zekeringsmaatschappijen. Ook voor de ter-mijn van 15 jaar bestaan echter voldoendewaarborgen om de term waterdichte garantiete rechtvaardigen.^ -- ^ ^ ^ ^^ ^ ^ Ba ^ ^ ^ ^ ^ a^ ^ ^ ^ BAanvraag dokumentatie Save-plusBedrijf:Acires:PostccxJe: Plaats:T.a.v.:S.v.p. invullen, uitknippen en in een geslotenenvelop zonder pcxstzegel verzenden aan Save-plus,Antw()ordnummer2,4250WG AMEIDE.I JEen objektieve kontrole op detoe te passen tnateiialen.Alle Save plus dakbedekkingsmaterialen zijn getest dc?r het onafhankelijke BDA Buro Dakadvies.Zij zien tevens toe op strikte handhavingvan de kwaliteit, dcxir middel van voortdurende kontroles.Binnen het Save-plus-koasept kunnen uitsluitend dcxirBDA Buro Dakadvies goedge-keurde materialen wordentoegepast.ZEKERHEID 2.Deskundige adviezen waar-borgen een zowel technisch alsekonomisch verantwoordeoplossing.Om er zeker van te zijn dat aan deSave-plus kwaliteitsnormen wordt voldaan,staan alle nieuwbouw bestekken ondersupervisie van BDA Buro Dakadvies.Bij renovatiewerken zal in samenwerking met BDABuroDakadviesvangevaltot geval een Save-plus advies wordenuitgebracht.ZEKERHEID3.De dakbedekkingsbedrijvendie binnen het Save-plus-konseptwerken uitvoeren, dienen tevoldoen aan strenge kriteria.In principe kan elk dakbedekkings-bedrijfmet een hoge kwaliteitsstandaardSave-plus werken uitvoeren. Indien u alsopdrachtgever prijs stelt op het handhavenvan een bestaande relatie met het bedrijfinuw omgeving dan hoeft dat geen beletselte betekenen.Het enige wat vc?r Save plus telt is,dat uit\'oerende dakbedekkingsbedrijvenvoldoen aan de nocxbakelijke kriteria tenaanzien van kwaliteit en solvabiliteit.ZEKERHEID 4.Alle werken worden tijdens deuitvoering en direkt na opleveringzorgvuldig geiinspekteerd.Het uirvoerende dakbedekkings-bedrijfneemt bij aanvaarding van deopdradit de verplichting op zich een Save-plus dak op te leveren.Gedurende de uitvoeringen zodrahetwerkgereed is, wordt via een aantal inspektiesdcxirBDABuro Dakadviesvastgesteld ofdewerkzaamheden geheel konform de Save-plus normen hebben plaaLsgevonden.Pas nadat aan deze eisvandeverzeke-ringsmaatschappijen is voldaan, wordt nagoedkeuring een garantiecertificaat verstrekt en treedt de verzekerde garantie in' werking. In gevallen waarbij doorBDABuro Dakadvies aanmerkingenworden gemaakt, is het dakbe-dekkingsbedrijfdus verplicht deuia'oering zodanig aan te passendat alsnog, na her-inspektie(s) eengarantiecertificaat kan worden afgegeven.Zowel de opdrachtgever, als het uit\-oerende dakbedekkingsbedrijf hebben\'anzelfsprekend \Tije inzage in de doorBDA Buro Dakad\'ies uitgebrachterapporten.ZEKERHEID 5.Periodieke inspekties waar-borgen een goede konditie van hetdak gedurende de garantiepeiiode.Ook deze inspekties worden \'errichtdoor BDA Buro Dakadvies. Alle eventuelegebreken die daarbij aan het licht komen,worden onmiddellijk hersteld.Uit het va:)rgaande blijkt dat allemaatregelen binnen het Save plus-koasepter op gericht zijn uw belang als opdracht-gever zodanig te dienen, dat nooit en tenimmer problemen ofirritaties kunnenontstaan en dat u gev'rijwaard bent tegenalle onverft'achte financiele risiko's.Immers, mocht zich tijdens de garantie-periode ondanks alle voorzorgen eenprobleem vcKirdoen, dan wordt dit te alientijde snel en geruisloosopgelost. De uniekekombinatie van Save plus, BDA Buro Dakadvies en de verzekeringsmaatschappijenvormen daarvcxjr een ab.solute waarborg.ledereen die kampt met dak-problemen moet dat als muziek in de orenklinken! Wij begrijpen echter, dat u eerstmeer en tot in de details uitgewerkte infor-matie wenst. Vanzelfsprekend zullen wijgraag aan die wens voldoen.Stuur meteen even de coupon in ofbel direkt 01836-1741* of2015* 'De nieuwe zekerheid op het gebied van daken! Een initiatiefvan Consolidated International.IllAmsterdam vraagtvoor de DIENST RUIMTELIJKE ORDENING eenhoofd afdeling stedebouwkundigeplanvorming vac.nr. 21819De dienst [circa 350 medewerk(st)ers] heeft tot task het gemeentelijk beleid ten aanzien van de gewenste ruimtelijkeontwikkeling voor te bereiden en uit te voeren. Zij doet dit door het verrichten van studies en het maken van plannenbetreffende de ruimtelijke ontwikkeling en het stedebouwkundig beheer van de gemeente.De werkzaamheden in de organisatie kenmerken zich door een intensieve (onderlinge) samenwerking, waarbij veelvuldig inprojectverbanden wordt gewerkt.De dienst bestaat uit 4 afdelingen, te weten: Stedebouwkundige Structuurzaken, Stedebouwkundige Planvorming, Stede-bouwkundige Beheerszaken en Financien, Algemene Zaken en Beeldvorming, ondersteund door een Centraal Secretariaat.Binnen de dienst vindt een organisatieontwikkelings-proces plaats ter optimalisatie van de dienstverlening aan gemeentebe-stuur en bevolking.Het zwaartepunt van de werkzaamheden van de afdeling Stedebouwkundige Planvorming ligt bij het maken van diestedebouwkundige plannen voor stadsvernieuwing, stadsuitbreiding en technische infrastructuur waarvan de problematiekcomplex is en specialistische kennis vereist wordt. De afdeling bestaat uit 5 disciplines (ontwerp, onderzoek, verkeersontwerp,juridische zaken en projectbegeleiding), die elk onder leiding van een disciplineleider staan. Vanuit de disciplinegroepenworden planvormingsgroepen samengesteld, die de plannen vervaardigen.Verantwoordelijk voor werkwijze en voortgang zijn verbijzonderde projectleiders (5 man).De afdeling is als matrix-organisatie werkzaam. Zij omvat ongeveer 100 medewerk(st)ers, waarvan een deel bij externoptredende horizontale werkverbanden is ingeschakeld, onder andere projectgroepen stadsvernieuwing. TAAK leiding geven aan de werk-zaamheden van de afdeling; als lid vanhet leidinggevend team van de dienstmedeverantwoordelijk zijn voor degang van zaken binnen de geheledienst waarbij met name in het kadervan bovengenoemd organisatieont-wikkelingsproces moet worden ge-dacht aan uitwisseling van verant-woordelijkheden met het hoofd van deafdeling Beheer. VEREISTEN universitaire opieidingof daaraan gelijkwaardig niveau (bijvoorkeur civieltechnische achter-grond); in staat zijn leiding te geven aaneen matrix-organisatie en daarin zowelinhoudelijk als managements-taken tedelegeren; in te spelen op de specifiekedelegatie aspecten voortvloeiend uit deexterne horizontale werkverbanden;ruime ervaring vanuit een leidingge-vende rol binnen een grote organisatieen met stedebouwkundig werken. SALARIS afhankelijk van ervaring,maximaal / 8807,- bruto per maand. INLICHTINGEN bij de wnd.-direc-teur van de dienst, telefoon (020)596.1300. Voor de functie is een pro-fielschets met bijbehorende procedureopgesteld. Deze kan via bovenge-noemd telefoonnummer worden op-gevraagd.Het gemeentelijk beleid is gericht op gelijke kansen voor mannen en vrouwen.Vrouwen genieten voorrang in die functies, waarin zij duidelijk onderveitegen-woordigd zijn. Indien zij aan de gestelde eisen voldoen, worden zij uitdrukkelijkverzocht te solliciteren.Vakantieuitkering 7,5 procent, de rechtspositieregeling van de gemeente Amster-dam is van toepassing. Een psychologisch onderzoek zai deel uitmaken van deselectieprocedure. Schriftelijke sollicitaties binnen 14 dagen te richten aan deAfdeling Personeelszaken, Oudezijds Moorburgwal 274, 1012 GL Amsterdam, on-der vermelding van het genoemde vacaturenummergemeenteamsterdamooKvtJorradiator?"IVOrgaan van hetNederlands InstituutvoorRuinitelijke Ordeningen Volkshuisvesting l?jstedebouw en volkshuisvesting62e jaargang, mei 1981Redactie:Ir. R.M.Th. AdriaansensDrs. H.J.M. van AlphenDr. H. van der CammenMr. J.H. EngelDrs. A. EvertsDrs. R. KokMr. A.M. Schaap-DubbelboerDr. N.C. SchoutenIr. W. WissingRecensieredacteur:Drs. H.J.M. van AlphenTelefoon 070-624721Redactie,administratie enpublikaties ter recensie:Van Speykstraat 252518 EVDen HaagTelefoon 070-469652Postgironummer 29080Uitgave vanSamsom Uitgeverij bvAlphen aan den RijnAdvertentie-acquisitie:Samsom Uitgeverij bvPostbus 42400 MA Alphen aan den RijnP. Heijmering, exploitatieTelefoon 01720-62068G. van Dijk, administratieTelefoon 01720-62191Opdrachten en materiaal wordenvoor de lOe van de maand,voorafgaande aan de maand vanverschijning, ingewacht.Ix)sse nummers f 11,-issN mv>-mi^InhoudDenkraam198 Experimenteren met inspraak! ir. W. WesselsArtikelen199 Planologie en onderhandelen, plankwaliteit een illusie?E. Croon en J. de Haan207 Ter verdediging van de bureaucratie, prof. dr. U. Rosenthal216 Energiebesparing en ruimtelijke ordening, het(stede)bouwkundig ontwerp, P.A. Okken en M.F.E.M.Schaepman223 Luchtvaart en werkgelegenheid, het regionaal-ekonomischaspekt in het struktuurschema burgerluchtvaartterreinen, prof.dr. E. Wever231 De "konsoliderende stad", een konsept voor stedelijkeregeneratie, prof. ir. H.M. Goudappel235 45 jaar BNS, 10 jaar stadsvernieuwing, de manifestatie "Plan-Publiek", H.J.A. Hovens Greve237 Examen voor het diploma Hoger Planologisch Onderwijs 1980242 Nieuwe publikaties246 Nieuws van de Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening247 Berichten250 MededelingenIn dit nummereen aantal onderling zeer verschillende artikelen.Het eerste wil een bijdrage leveren aan de discussie over hetnieuw benoemde fenomeen "onderhandelingsplanologie". Is ditfenomeen wel zo nieuw? En geeft het een oplossing voor alleproblemen?Het tweede artikel analyseert het verschijnsel bureaucratie alsbestuurskundig proces. De voor- en nadelen worden tegenoverelkaar gezet en gewogen.Het derde artikel bevat een uiteenzetting over de energietoetsdie kan worden gebruikt bij de voorbereiding van bestemmings-plannen. De werking ervan wordt gedemonstreerd aan de handvan een praktijkvoorbeeld.Het vierde artikel is een aanvulling op de serie artikelen n.a.v,het verschijnen van het Structuurschema Burgerluchtvaartter-reinen opgenomen in het juli/augustusnummer van de vorigejaargang. Het werkgelegenheidsaspect was daarin onderbelicht.De vijfde bijdrage is de enigszins uitgewerkte tekst van een vande nederlandse inleidingen op het Urban Renaissance Seminarop 21 en 22 april in Den Haag, t.g.v. de Europese campagnevoor de stadsvernieuwing.Vervolgens een korte notitie n.a.v. het 9e lustrum van de BNS.De redactie is van plan in de komende nummers, te beginnenmet het juli/augustusnummer, aandacht te besteden aan eendeel van de voor de tentoonstelling van de BNS ingezondenstedebouwkundige plannen.Tenslotte het gebruikelijke verslag en de examenopgaven vanhet examen HPO van het vorige jaar.Stedebouw en Volkshuisvesting, mei 1981 197Denkraam'Experimenteren met inspraak!Politieke en ambtelijke molens draaien langzaam. Hoe groterde stad, hoe groter het bestuursapparaat, hoe langer het duurt.En naarmate de maatregelen waar de burger om vraagt een-voudiger zijn, is het irritanter wanneer "de gemeente" niet instaat bhjkt snel tot oplossingen te komen. Des te verder hetbestuur van de burger staat, des te minder lijkt het aan dienswensen te kunnen voldoen. Aan de wijze waarop de burger bijhet ontwikkelen van plannen kan worden betrokken wil ik indeze aflevering van Denkraam aandacht besteden.Ik wil beginnen met een paar voorbeelden, die enkele pro-blemen bloot leggen die zich hierbij voordoen:1. Een gemeentebestuur kondigt een inspraak-avond aan ennodigt iedereen uit zijn mening te komen zeggen over "planx". Het is de bedoehng dat de meningen worden betrokken bijde besluitvorming over het plan. Voile zaal, de bezoekershebben zich opgemaakt om het plan van de nodige kritischekanttekeningen te voorzien; misschien zelfs van de tafel tevegen. Helaas, tijdens de vergadering blijkt, dat het plan alzo'n vaste vorm heeft aangenomen dat er eigenlijk slechts opondergeschikte details valt te wijzigen. De inspraakavond hadeen voorlichtingsavond moeten zijn. Valse verwachtingen zijngewekt over de inspraakmogelijkheden. Uiteindelijk beslisthet gemeentebestuur ondanks verzet uit de buurt "plan x"toch maar uit te voeren, bij gebrek aan alternatief; de buurtlegt zich hierbij mokkend neer.2. Een gemeentebestuur presenteert een "plan y" in drievarianten. Alle verschillen, voordelen en nadelen zijn keurigop een rij gezet. Zelfs de voorlopige voorkeur van het gemeen-tebestuur wordt - goed beargumenteerd - bekend gemaakt.De inspraakavond verloopt ordelijk; voor- en tegenstanderskomen aan het woord. Na verwerking van het inspraakresul-taat wordt een aangepaste variant voor "plan y" door hetgemeentebestuur definitief gekozen. Iedereen tevreden. Dejaren verstrijken met het uitwerken in detail, het regelen vande financiering en het onderhandelen over subsidie. Driejaarna het definitieve besluit start het werk. De buurt loopt tehoop: "Wat gaat hier zonder inspraak gebeuren?" Antwoordvan het gemeentebestuur: "Er is wel degelijk inspraak ge-weest!" Mogelijke oorzaken van het onverwachte verzet: debuurt is van samenstelhng veranderd (men weet dus echt vanniets) of de inzichten zijn inmiddels veranderd. "Plan y" gaatop de lange baan.3. Een gemeentebestuur legt "plan z" voor aan het wijkcen-trum. Het wijkcentrum organiseert een inspraakavond. On-danks de bekendmaking op ruime schaal, toch een matigeopkomst. Zeker niet zo'n interessant onderwerp . . . Het ad-vies van het wijkcentrum is positief. Het gemeentebestuurbesluit "plan z" snel uit te voeren en pleegt de noodzakelijkevoorlichting aan bewoners en andere betrokkenen die door dewerkzaamheden hinder zullen ondervinden. Een dag laterstaat een delegatie van de winkeliersvereniging bij de wethou-der op de stoep en deelt een actiegroep mee de start van hetwerk te zullen verhinderen als er geen overleg wordt gevoerd."Plan z" wordt op het laatste moment nog op enkele onder-delen gewijzigd en wordt vertraagd uitgevoerd.Hopelijk zijn deze drie ,schetsen van het (slechte) verloopvan een inspraakproces niet representatief voor de wijze waar-op de inspraak in het algemeen gestalte krijgt. Toch is er allereden de risico's van een slecht verlopend proces zoveel moge-lijk te vermijden. Waar een democratisch gekozen gemeente-bestuur omgaat met de meningen en gevoelens van zijn kie-zers, is zorgvuldigheid een eerste vereiste. Vanuit dit besef is inde opzet van het Verkeerscirculatieplan Amsterdam tevensgeprobeerd de inspraakmogelijkheden te verruimen en meerstructuur te geven. Onder het verruimen van de inspraakmo-gelijkheden is dan verstaan, dat er inspraak in verschillendestadia van het planvormingsproces kan worden gehouden.Het is natuurlijk van de aard, de omvang, de politiekebetekenis van zo'n plan afhankelijk of er een "zware" of een"lichte" inspraakprocedure wordt georganiseerd. Maar hetbelangrijkste is m.i. wel: vertel van te voren waarover deinspraak zal gaan, in welk tempo tot besluiten moet wordengekomen en hoe de inspraak wordt georganiseerd. Hetbeleidsinstrumentarium dat aan het Amsterdam VCP isgekoppeld schept de kaders om dit te regelen. Met vallen enopstaan wordt dit in de praktijk beproefd.Hoe zien deze kaders er uit? 'Er zijn vier niveaus van inspraak te onderscheiden:1. de algemene inspraak over het Verkeerscirculatieplan,voorafgaand aan de vaststelling van het plan door de Gemeen-teraad. Het heleid staat ter discussie.2. de jaarlijkse inspraak over het VCP-Aktieplan: in mijnvorige bijdrage heb ik gemeld dat dit aktieplan aangeeft aanwelke concrete projecten gewerkt gaat worden. De keuze vannieuwe projecten staat ter discussie.3. de inspraak over de principe-oplossingen - eventueel invarianten te presenteren - voor het project. Deze principesworden ontleend aan de beleidsuitgangspunten uit het Ver-keerscirculatieplan. De inhoudelijke uitgangspunten voor hetproject staan ter discussie, in het gegeven beleidskader (zie 1).Deze inspraakfase wordt slechts georganiseerd bij "zwareprojecten".4. de inspraak over de concrete wijze van uitwerking van hetproject. De detailuitwerking van het project staat ter discussie,op basis van de gegeven uitgangspunten (zie 3). Bij minderzware projecten worden de inspraakfasen 3 en 4 gecombi-neerd.Vrij nieuw is de vorm van inspraak op het tweede niveau.De ervaring met inspraak over twee Aktieplannen (1980 en1981) is, dat de insprekers even moeten wennen. Zij worden nl.voor het eerst geconfronteerd met de vraag: welke projectenmoeten in gang worden gezet? Toch blijken de inspraakreac-ties over het algemeen inhoudelijk van aard te zijn. Dat heefthet voordeel, dat met de gemaakte opmerkingen al direct kanworden rekening gehouden. Als nadeel geldt echter dat hetgemeentebestuur niet onmiddellijk kan reageren, maar (tevaak) naar een volgende fase van inspraak moet verwijzen.Een dergelijke verwijzing wekt vaak de indruk van vertragingen bevestigt het gevoel dat de ambtelijke en politieke molenslangzaam draaien. Toch denk ik dat een zo vroeg en zo openmogelijke presentatie van de werkzaamheden van het ambte-lijk en bestuurlijk apparaat uiteindelijk tot een bevredigendinspraakproces en een slagvaardiger realiseringsproces zullenleiden.Een onverwacht effect is opgetreden door de volstrekt openen vroegtijdige presentatie van de projecten. Zowel de burgerals het gemeentebestuur zelf worden veel indringender danvoorheen geconfronteerd met de lange duur van vele pro-jecten: vroeger kwam een project pas in fase 3 of 4 "boventafel". Looptijden van meer dan 5 jaar, van opdracht totrealisering, zijn geen uitzondering.De langzaam draaiende ambtelijke en politieke molenskunnen m.i. worden versneld door een goede bestuurlijk vast-gestelde planning van het ontwerpwerk, de inspraak en debesluitvorming.ir. W. Wessels198 Stedehouw en Volkshuisvesting. mei 1981Planologie en onderhandelenplankwaliteit een illusie?Egge CroonJoop de HaanInleidingDe introduktie van de term onderhan-delingsplanologie is in de eerste plaatseen uitdrukking van de min of meergrote twijfels die leven bij een grootaantal deskundigen die werkzaam zijnop het terrein van de ruimtelijke orde-ning. Velen van hen, die voor het groot-ste deel werken bij een overheidsinstan-tie of anderszins in opdracht daarvanervaren telkens opnieuw dat hun onder-zoeksmatig onderbouwde beleidsvoor-stellen met betrekking tot de ruimtelijkeordening van een bepaald gebied dras-tisch worden veranderd en vaak onher-kenbaar gewijzigd in de loop van hetproces van beleidsvaststelling en -uit-voering. Als oorzaak van dit probleemwordt over het algemeen gewezen op hetfeit dat steeds meer mensen zich met deruimtelijke ordening gaan bezighouden.De deskundigheid van met name de pla-noloog als onderzoeker en ontwerper,Dit artikel is geschreven naar aanleiding van hetgeen naar voren is gekomen tijdenshet tweedaags congres onder het motto "Op weg naar onderhandelingsplanologie?",dat op 19 en 20 november 1980 te Eindhoven werd gehouden.Tijdens het congres werd ingegaan op het verschijnsel, dat het huidige planningin-strumentarium niet lijkt opgewassen tegen vaak hevige belangentegenstelUngen diezich bij de verdeling van de ruinite voordoen. Men draagt als oplossing voor dezeproblematiek een ruimtelijke ordening via onderhandeUng aan, in plaats van het nugebruikelijke overleg. Onderhandeling kan worden beschouwd als een middel om tekomen tot een bindende overeieiistemming tussen partijen die in wederzijdse afhan-kelijkheid proberen zoveel mogelijl^ de eigen belangen te behartigen. Daarbij is het devraag of de ruimtelijke planvorWiing geieorganiseerd zou moeten worden om onder-handeling een centrale rol te lat^n spelen in het planningsproces.Met dit congres is een discussie geopend met deze vraag als thema. In dit artikel wordtgetracht aan die discussie een bijdrage te leveren.als zelfstandige professional met eeneigen verantwoordelijkheid, raakt daar-door indirekt steeds verder op de ach-tergrond. Waar anderen er in slagen omdaadwerkelijk invloed uit te oefenen opde besluitvorming, houdt dat verande-ring van de eerder ontwikkelde voorstel-len in. Met de term onderhandelings-planologie wordt deze situatie als eenprobleem gesignaleerd.Tegelijkertijd drukt deze term eenbereidheid uit om vpor dat probleemeen oplossing te zoeken. Er wordt mee'gesuggereerd dat de planologie op eenandere manier deel moet gaan nemenaan de besluitvorming over de ruimte-lijke ordening dan tot nu toe het gevalwas. Alleen dan kan de tanende invloedvan de planologie opnieuw worden ver-sterkt.In het navolgende worden de ver-schillende gezichtspunten met betrek-king tot onderhandelingsplanologie be-zien aan de hand van de inleidingen diediverse sprekers tijdens het congres "Opweg na^r onderhandelingsplanologie?"hielden').Juist onidat planologen vooral inoverheidslichamen werken, wordt in ditartikel allereerst ingegaan op het func-tioneren van de broodheren en de visieop het onderhanacien in de planologiedie daaruit vbortvloeit. Wij noemendeze de formeel-staatkundige visie.Vervolgens wordt aandacht besteedaan een opvatting, waarin visionairebeelden in architectuur en stedebouwcentraal staan.Tegenover deze visies blijkt, in weer-wil van de afwijzende bonding die zijaannemen ten opzichte van onderhan-deling, de praktijk toch weerbarstig: erwordt immers onderhandeld over be-stemming van gronden. Daarom wor-den een aantal aspecten van onderhan-delen bij het inrichten van de ruimtebehandeld.Tenslotte wordt een opvatting beziendie zich weliswaar tegen de voorgaandestandpunten afzet, maar nog geen alter-natief kan bieden.Stedebouw en Volkshuisvesting, mei 1981 199planologie en onderhandelenDe formeel-staatkundige visieTot op heden wordt de ruimtelijke orde-ning als een typische overheidszaak be-schouwd. Op basis van door volksverte-genwoordigende organen vastgesteldewetten en andere regelingen wordt deoverheid capabel geacht om autonoombeslissingen te nemen over meer of min-der ingrijpende voorstellen voor het ge-bruik van de ruimte, na met betrokke-nen overleg te hebben gepleegd. Wij zul-len deze opvatting de formeel-staatkun-dige visie noemen. Een sprekend voor-beeld van deze opvatting vormt deschets die Van Veen geeft van de wijzewaarop traces voor rijkswegen wordenvastgesteld en met nanie het overleg datdaartoe plaatsvindt^).De Raad van de Waterstaat moet deMinister van Verkeer en Waterstaat ad-viseren over de varianten die zijn opge-steld door Rijkswaterstaat voor een be-paalde wegverbinding. Deze variantenzijn door Rijkswaterstaat nagetrokkenop hun gevolgen voor bv. landbouw,waterwinning, milieu. Een van de zevenvaste kommissies die de Raad advise-ren, de Kommissie van Overleg voor deWegen, organiseert daartoe allereersteen inspraakprocedure over de mogelij-ke varianten.Deze procedure verloopt in grote lij-nen als volgt:- ter visie legging van de voorstellen ingemeentehuizen en openbare bibliothe-ken van gemeenten die door een (ofmeer) van de voorgestelde traces wor-den geraakt, met de mogelijkheid omschriftelijk kommentaar te leveren;- toezending aan betrokken provin-cies, gemeenten en andere instanties/groepen van wie men belangstelling ver-wacht, met het verzoek kommentaar tewillen leveren;- voorHchting door Rijkswaterstaat;- ter afsluiting worden hoorzittingenbelegd waarop degenen, die gereageerdhebben, hun standpunt kunnen toelich-ten.Vervolgens vindt binnen de commis-sie overleg plaats over de varianten ende inspraakresultaten. Leden van decommissie zijn vertegenwoordigers vande diverse betrokken ministeries envoorts organisaties zoals de ANWB,KNAC, Natuur en MiUeu, NS. Het rap-port van de commissie vormt de basisvoor het advies van de Raad van deWaterstaat aan de minister.Volgens Van Veen roept dit deel vande procedure over het algemeen weinigproblemen op. De vraag is hoe de com-missie dan tot zijn advies komt over eenzo belangrijke zaak als nieuwe wegen,die, in de woorden van Van Veen, "mo-menteel zeer ter discussie staat". "In hetoverleg binnen die commissie zullen debelangen, die bij elk van de varianteneen rol spelen, zo zorgvuldig mogelijktegen elkaar moeten worden afgewogen.Soms valt dit vrij goed te doen, somsook zijn de belangen ongeveer met el-kaar in evenwicht.Men kan dan niet anders constaterendan dat de persoonlijke voorkeur vandegene, die de beslissing moet nemen dedoorslag geeft."Als de commissie het op deze maniereens is geworden, wordt vervolgens on-der meer bezien in hoeverre eventueleschade kan worden beperkt en belangenkunnen worden veiliggesteld.Problemen zijn er echter te over.Vooral in de volgende fase, wanneer hetdoor de minister vastgestelde trace doorde betrokken gemeenten moet wordenopgenomen in de diverse bestemmings-plannen.Blijkbaar roept dat zoveel weerstandop - Van Veen drukt dat uit met dewoorden: medewerking weigeren endwarsUggen - dat hij suggereert om debestemmingsplanbevoegdheid van degemeenten in dit soort gevallen wat tebeperken. Want die bevoegdheid wordtdoor de gemeenten uitgespeeld inonderhandelingen. Daardoor ontstaanpartijen, in de zin van betrokkenen dietegenover elkaar staan. En al vindt VanVeen het een goed recht van de gemeen-ten om "er uit te slepen wat er in zit",een willekeurige gemeente mag niet eenzo belangrijke bovengemeenteUjke zaakals de aanleg van nieuwe wegen tegenkunnen houden. Veeleer zou er samennaar een zo goed mogelijk resultaatmoeten worden gezocht, in "goed eneerlijk overleg".Ook Post brengt als zijn mening naarvoren, dat de ruimtelijke ordening eenzaak van de overheid is^). Hij acht dedriedeling tussen gemeente, provincieen rijk een voortreffeUjke grondslagvoor de organisatie van het openbaarbestuur, die ruimte laat voor het beslis-sen over zaken in de kleinst mogelijkekring en tegelijk het veilig stellen van"hogere" belangen mogelijk maakt.Vervolgens stelt hij echter vast dat erfeitelijk sprake is van een chaos. De oor-zaak daarvan is dat het Rijk via de ver-strekking van financien zichzelf recht-streeks betrekt bij zelfs de kleinste ge-meentelijke besluiten en mede daar-door, bovendien niet aan de behartigingvan "hogere" belangen toekomt. Ver-vreemding dreigt op alle nivo's. Postacht het onjuist en onmogelijk dit pro-bleem op te lossen door allerlei vormenvan overleg of onderhandeling tussen deverschillende bestuurlijke nivo's in testellen. Hij draagt als belangrijkste op-lossingen aan: verdeUng van de rijks-middelen in vrij beschikbare bedragenvoor de lagere overheid en een grotereeenheid in het bestuur van de groterestedelijke gebieden. Als dat gebeurt,kan het plaatselijk bestuur ook "de bur-gerij zinnig en konkludent betrekken"bij de keuze uit altematieven.De betogen van Van Veen en Post roe-pen een aantal vragen op.Als de inspraakprocedures zo prettigzijn verlopen, hoe is het dan mogelijkdat de gemeenten achteraf nog zoveelstampij maken? Waarom wordt na hetvaststellen van een trace nog eens nage-gaan of eventuele belangen kunnenworden veiliggesteld? Hoe moeten weons voorstellen dat de persoonlijkevoorkeuren van de besluitnemers de200 Stedehouw en Volkshuisvesting, mei 1981planologie en onderhandelendoorslag geven? Nemen de vertegen-woordigers van ANWB of ministeriesdan een dagje vrij om er nog eens goedover na te denken?Het voorstel van Post om, i.p.v. hetintroduceren van allerlei vormen vanoverleg of onderhandeling, de lagereoverheden van vrij te besteden bud-getten te voorzien, duidt op een merk-waardige gedachtengang. Immers, alsde financiele middelen daar worden ge-legd, waar ze ook worden uitgegeven,komen ze direct op de onderhandelings-tafel terecht. Er zal dan juist harder ensoms letterlijk om worden gevochten.Enige eenheid in bestuur is dan ver tezoeken. Een verschuiving van middelenmaakt dan alleen maar duidelijker datde kwaliteit van het plan meer te makenheeft met het trachten overeenstem-ming te bereiken tussen belangen (groe-peringen), dan met inhoudelijk planolo-gische perfectie van het plan.Samengevat blijkt er binnen de formeel-staatkundige visie weliswaar ruimtevoor de inbreng van belanghebbendenop diverse niveaus. Maar in alle gevallenis het het bestuur dat beslist omtrent hetgewicht dat aan verschillende belangenvan burgers moet worden toegekend.Daarnaast kunnen zich natuurlijk in-houdelijke conflicten tussen verschil-lende overheden voordoen. Die wordenin deze visie zo nodig opgelost doormiddel van competentie- en gezagsre-gels. Post en Van Veen leggen daarbijsterk de nadruk op de realisering van"hogere belangen".De visie gaat op twee punten mank.Ten eerste getuigt zij van een naieveoverschatting van de rol van de over-heid, die middels een goede organisatiein staat zou kunnen zijn ruimtelijke ont-wikkelingen te beheersen. Het is immersniet de overheid die de inrichting van deruimte rechtstreeks bepaald, maar hetgedrag van talloze individuen en groe-pen mensen, vaak in weerwil van doorde overheid genomen maatregelen.Juist de ontwikkeling van het rijkswe-gennet is een voorbeeld van een beleiddat gebaseerd is op het volgen van veleparticuliere beslissingen, b.v. tot aan-koop van een auto. Zo komt de mach-teloosheid van de overheid tot uitdruk-king in de volstrekt mislukte poging omde ruimtelijke ordening te beinvloedendoor de spreiding van werkgelegenheidte bevorderen via de Selectieve Investe-rings Regeling. De formeel-staatkundi-ge visie houdt te weinig rekening methet feit dat dergelijke regelingen doorparticulieren moeten worden geeffec-tueerd. (Overwogen wordt inmiddelsdeze regeling te laten verdwijnen). Deachtergronden daarvan liggen in de eco-nomische verhoudingen in de Neder-landse samenleving, gebaseerd op hetstelsel van particuliere eigendom. Degehele wetgeving is van de consequen-ties daarvan doortrokken. En juist datvormt bij de ruimtelijke ordening envolkshuisvesting een van de grootsteknelpunten in de vorm van lange ont-eigeningsprocedures etcetera (grondpo-htiek!).Ten tweede schuilt hierin de altijdweer verwarring scheppende vereenzel-viging van "wat zou moeten zijn" (mooiharmonieus en vooral eerlijk overleg)met "wat is" (persoonlijke voorkeur vande beslisser), oftewel van droom en wer-kelijkheid.De vraag naar de rol van de planolo-gie is in deze formed-staatkundige visienauwelijks relevant. Immers, alleen deoverheid beslist en planologen hebbenslechts een adviserende funktie. Alsofde hele diskussie over de "vierde macht"nooit is gevoerd!Visionaire totaal-plannenEenzelfde als hierboven gesignaleerde,maar veel verdergaande droom valt teontdekken bij sommige ontwerp-ge-richte stedebouwkundigen. Zo steltGoudappel, dat hij het onderhandelenervaart "ronduit (...) als een verraadaan de planologie en aan de stedebouw,ja, zelfs aan het Bouwen in het alge-meen". Hij meent dat met de ruimte nietgesjacherd kan worden, dat er teveelnutteloze, complicerende factoren zijnin de planvorming en hij is bang dat ernog meer procedures komen, afgedektmet "een paar psychologisch verant-woorde versierselen". Hij vreest dat degrenzen van het marchandabele al zijnoverschreden. Bouwers, planners en in-genieurs dienen in deze situatie hun ver-antwoordelijkheden uit te dragen in vi-sionaire totaal-plannen").Ook Wissing ziet het somber in. Hijtuurt het stedebouwkundig zwerk af enontwaart geiten met leeuwekop en slan-gestaart (chimaeres) in zijn, door in-spraak en politisering tot kneuterigeluchtkastelen geworden schaapjeswol-ken5).Waarmee we overigens niet bedoelendat stedebouwkundige ontwerpen geengrote architectonische of visionairewaarden kunnen hebben.Het is duidelijk dat aan deze visienauwelijks een maatschappelijke analy-se ten grondslag ligt. Er is eerder sprakevan een vurige wens dat het nu eens uitzou moeten zijn met het gezeur en debemoeienissen van Jan en Alleman metde ruimtelijke ordening. Op de reahteitvan de talloze tegenstrijdige belangenwordt niet ingegaan.Onderhandeling in de ruimtelijkeordeningEnerzijds is er, zoals we hierboven heb-ben gezien, de mening dat de problemenin de besluitvorming over de ruimtelijkeordening het beste kunnen worden be-streden door overleg met betrokkenenen het aanbrengen van relatief kleinewijzigingen in de bestaande bestuurlijkeplanninghierarchie. Anderzijds wordthet belang van het stedebouwkundigontwerpen primair gesteld. Door ande-ren wordt daartegenover erkend, dat hetgewicht van tegenstrijdige belangencentraal behoort te staan bij het zoekennaar een oplossing. Met name BuitStedebouw en V(>lksl]uisYestiug, mei 1981 201planologie en onderhandelenplaatst daartoe de ontwikkelingen vande ruimtelijke ordening in een bredermaatschappelijk kader^).In nauwe samenhang met de sterktoenemende materiele welvaart vindt ersinds de tweede wereldoorlog een ver-sneld proces plaats van vervanging vaneen algemeen geldend waarden- en nor-menpatroon door een groot aantal uit-eenlopende waarden- en normenpatro-nen (subculturen). Naast deze factornoemt Buit ondermeer nog, dat indivi-duen en groepen zich meer bewust wor-den van hun plaats in de samenleving.Op basis van hun waarden- en normen-patronen en hun materiele belangenorganiseren zij zich om deze te bescher-men en verder uit te bouwen. Er ont-staat, kortom, een pluriforme samenle-ving.In de zestigerjaren wordt de gevestig-de orde openlijk getart, de demokratise-ring komt op gang. Enkele aspektendaarvan zijn, dat autoriteiten niet meerdirekt op face-value worden aanvaarden dat mensen er geen genoegen meenemen slechts te worden "gehoord" enhun stem uit te brengen bij de verkie-zingen.Zij willen zo mogelijk meebeslissenover zaken die hen naar hun oordeeldirect raken, van de breedte van destoep voor de deur tot kerncentrales aande Duitse grens. Zonodig wordt gebruikgemaakt van "buitenparlementaire" ac-ties. Soms valt de leuze te beluisteren"jouw rechtsorde is de mijne niet".In deze situatie tracht de overheidhaar plaats en verantwoordelijkheid tebehouden, werpt zich op als bemidde-laar tussen de vele conflicterende be-langen en geeft wegen aan voor overlegen onderhandeling. De noodzaak daar-van neemt voortdurend toe. Buit meentzelfs dat "onderhandeling als het warede olie (is) waarop de motor van hetmaatschappelijk functioneren loopt".Dat geldt in het bijzonder voor deruimtelijke ordening. Want met deruimte, die volgens velen door de bevol-kingstoename steeds schaarser wordt,heeft "een ieder" te maken en daardoorwordt de kans op confUcten groter.De sedert 1970 geleidelijk aan geinsti-tutionaliseerde inspraak had op het oogde ontwikkelde plannen op hun maat-schappelijke uitvoerbaarheid te beoor-delen. De daartoe ontworpen procedu-res voor het houden van openbare dis-cussies misten evenwel hun uitwerking,wanneer toch nog bezwaren tegen deplannen werden ingediend. Het lagdaarom voor de hand al in een eerderstadium, namelijk van de planvoorbe-reiding, met belanghebbenden in over-leg te treden.Vervolgens blijkt, dat tijdens dievoorbereiding het overleg meer en meerhet karakter krijgt van een belangenaf-weging, vooruitlopend op een bestuur-lijke beslissing. De plannen worden nietmeer beoordeeld op hun uitvoerbaar-heid, maar de bevolking wordt gepolstomtrent de maatschappelijke haalbaar-heid van de plannen. De planvoorberei-ding is dan reeds in een politieke arenabeland. De maatschappelijke haalbaar-heid wordt in feite politieke haalbaar-heid van plannen.Om tot een afgerond plan te komen,dat door zoveel mogelijk betrokkenenwordt gedragen, worden in deze situatievaak concessies gedaan aan belangendie tijdens het overleg ter tafel zijn geko-men. Tot concessies wordt niet zeldenovergegaan om te voorkomen dat in eenlater stadium bezwaarschriften woodeningediend, gelijk in de bedoeling lag tentijde van het verlenen van inspraak.Bezwarenprocedures duren vaak zeerlang, hebben stagnerende werking tenaanzien van planologische ontwikke-lingen en maken dat plannen eigenlijk alweer aan herziening toe zijn, wanneer ereindeUjk met hun uitvoering een beginkan worden gemaakt^).Onderhandelingen starten als derge-lijke stagnaties zich dreigen voor tedoen.Inspraak, overleg en onderhandelingzijn mogelijkheden om plannen te bein-vloeden. Zij verschillen hierin dat in dievolgorde de gebondenheid van partijenten aanzien van opmerkingen, aanmer-kingen en eisen, die tijdens die beinvloe-dingsmogelijkheden naar voren komen,groter wordt. Deze gebondenheid uitzich in de planinhoud maar vooral ookin de uitvoering ervan.Sommigen menen, dat onderhande-ling, het doen van concessies, ten kostegaat van de kwaliteit van plannen: ste-debouwkundige, landschappelijke,woonkwahteit etc. Deze kwaliteit wordtvolgens hen geboden door hun deskun-digheid en visic*). Afwijzing van derge-lijke visies roept vaak emotionele reac-ties op; immers over kwaliteitsnormenvalt niet te twisten. Dit geldt zowel voor(ambtelijke) plannenmakers, als voorgroepen en individuen, die zich door deplannen in hun belangen voelen aange-tast. Paradoxaal genoeg wordt daardoorde noodzaak tot het sluiten van compro-missen slechts versterkt.Door anderen wordt onderkend, datoverleg, maar vooral ook onderhande-ling, de inhoud van het plan ten goedekomt. Het is b.v. mogelijk dat bepaaldeargumenten over het hoofd zijn gezienof niet op hun juiste waarde zijn ge-schat.Aspecten van onderhandelingTeneinde de rol van onderhandeling inde ruimtelijke ordening te bepalen, zalhieronder worden ingegaan op verschil-lende aspecten die met onderhandelingverband houden.Wanneer we van onderhandelingspreken, moeten daarin de volgende ele-menten worden onderscheiden:- het onderwerp waarover onderhan-deld wordt;- de positie van de partijen die bij deonderhandeUng betrokken zijn;- juridische aspecten van onderhande-ling.Het onderwerp van onderhandelingHet verschil in meningen, over de vraagof onderhandeUng over een bepaalderuimtelijke inrichting "goed" of202 Stedeliouw en Volkshuisvesting, met 1981planologie en onderhandelen"slecht" is, wordt in de eerste plaatsafgemeten aan het onderwerp waaroveronderhandeld wordt. Het kan betreffenonderhandeling met als inzet het planzelf of met uitvoeringsaspecten als in-zet.Bij onderhandeling over het plan zelfgaat het om de verdeling van verschillen-de claims op gronden binnen het plange-bied. Zo ziet men op locaal niveau nietzozeer discussies omtrent de vraag of enwaar in een stadsverhieuwingsgebiedwoningen moeten worden gebouwd,maar over de vraag hoeveel woningen,hoeveel grond daarvoor moet wordengereserveerd en in welke differentiatiein woninggrootte en -financieringswijzezal worden gebouwd. Hetzelfde geldtvoor andere plancomponenten als win-kels en bedrijven, verkeersareaal, soci-aal-culturele voorzieningen etc. Verde-ling van de grond daarover "zoekt eenoptimum", dat wordt bepaald door ar-bitraire normen met betrekking tot b.v.het aantal vierkante meters reserveringper inwoner e.d.Onderhandeling heeft dan voorna-melijk betrekking op deze normstellin-gen en prioriteiten daarin.In feite ligt het niet anders, wanneerhet erom gaat een keuze te doen tussentwee verschillende claims op eenzelfdegebied. Het toekennen van een bepaal-de waarde aan een gebied, door over-heid of burger, ligt dan ten grondslagaan de uiteindelijke inrichting ervan(vgl. bv. de problemen rond Ruigoorden de uitbreiding van het Amsterdamsehavengebied), aan het gebruik van ge-bouwen (het stellen van milieuhygieni-sche normen in bestemmingsplanvoor-schriften*)) en aan de gebouwen zelf(vgl. pogingen om woonlastenartikelenin planvoorschriften op te nemen).In deze sfeer vindt vaststelling vankwaliteiten plaats op basis van op datmoment geldende normen en behoef-ten. Onderhandeling kan in die gevallennuttig zijn, want wat voor de een kwa-liteit heet, kan voor de ander een mie-zerig voorstel zijn.Daamaast kunnen aspecten van uit-voering bij onderhandeling in het ge-ding zijn. Bij een daarvan, de kosten vanhet plan, willen wij hier stilstaan. Hetgaat daarbij niet om de kosten als zoda-nig maar om de relatie tussen kwaliteiten kosten.Tegenstanders van onderhandelingin de ruimtelijke ordening hebben voor-al hierop het oog: wanneer op de kwa-liteit van het plan beknibbeld moet wor-den omdat de prijs te hoog wordt (of dewaarde van het gebied te laag is), is datonverteerbaar.In de stadsvemieuwing doet zich dathet sterkst voelen. De in de plannengeboden stedebouwkundige kwaliteitwordt vaak door buurtbewoners afge-wezen, onder meer op grond van de uit-eindelijke huren van nieuwbouwwonin-gen.Echter in de huidige economische si-tuatie zal aan het hanteren van het kos-tenaspect nauwelijks ontkomen kunnenworden. Maar, het is hierboven al ge-zegd, juist dat noodzaakt tot onderhan-deling over de relatie tussen kwaliteit enkosten.De positie van partijenNaast het onderwerp van onderhande-ling is ook de positie van partijen tenopzichte van elkaar van belang. Eenessentiele voorwaarde voor onderhan-delen is, dat de betrokkenen elkaar alsgelijkwaardige partners erkennen, el-kaars argumenten en belangen serieusnemen. Dat gebeurt vaak niet spontaan.In veel gevallen vindt er impliciet ofexpliciet wederzijds een taxering plaatsvan de middelen waarover partijen be-schikken om hun eigen belang te kun-nen behartigen dan wel andere be-langen te kunnen frustreren.Als middelen kunnen worden ge-noemd: geld, (beroeps)procedures, ve-torecht, wettelijke bevoegdheden, bui-tenparlementaire akties. Want het zijnniet alleen argumenten voor of tegeneen bepaalde inrichting van de ruimtedie bepalend zijn voor een beslissing.Om lets te krijgen moet men vaak ietskunnen inleveren, dat wil zeggen, overeen ruilobject beschikken. Een vereni-ging tot behoud van het zo karakteris-tieke poldertje X kan slechts dreigenmet grote moeilijkheden als bezettin-gen, demonstraties, belemmering vande uitvoering van de plannen, wanneereen hun onwelgevalUge beslissingdreigt.Als een partij niet over een ruilobjektbeschikt is van enige invloed op debesluitvorming vrijwel niet te spreken:"De Rijksdienst voor IJsselmeer Pol-ders heeft systematisch de biologischegevolgen van inpoldering van een Mar-kerwaard gebagateUiseerd en het RijksInstituut voor Milieubeheer slikte dat,omdat het de (volledige!) Oostvaar-dersplassen in ruil kreeg aangeboden",aldus de Vereniging tot behoud van hetIJsselmeer').Een voorbeeld van het uitspelen vanbevoegdheden treft men aan in hetnoorden van het land. Daar maakte deprovincie Groningen het de zaken rondde inrichting van het Lauwersmeerge-bied behoorlijk moeilijk, door de ge-meente Ulrum een aanwijzing ex artikel37 lid 3 (WRO) te geven om een gedeeltevan het gebied tot natuurgebied te be-stempelen. Daarmee doorkruiste deprovincie het rijksbeleid dat zich op dieplaats een militair oefenterrein hadvoorgesteld. Onderhandeling mochthier echter niet baten, zodat een aanwij-zing van de minister volgde, in de doorhem bedoelde zin.In dit verband moet worden gewezenop de relatie tussen de schaal van hetplangebied en het niveau waarop debeslissing omtrent de inrichting ervanwordt genomen. Het wordt dikwijls alsbuitengewoon onrecht ervaren, wan-neer schaal en niveau niet met elkaar inovereenstemming zijn. De boven aange-geven methoden om van zich te doenspreken, krijgen veelal scherpere kantenals onderhandelingsresultaten ten aan-zien van de inrichting van een buurt ofwijk worden "overruled" op "hoger"bestuursniveau. Uiteindelijk komt eenen ander neer op de vraag naar hetdemocratisch gehalte van een beslis-Slcclcboiiw en Volkshiiisvcstiug, iitei lOHl 203planologie en onderhandelensing. In de in het NRC-Handelsbladonlangs gevoerde discussie'o) wijst VanPutten er terecht op dat in bepaaldegevallen niet meer de macht van hetgetal geldt (meerderheidsbesluiten) ofzelfs het anderen kunnen overtuigen vanhet eigen gelijk. Soms dient de mate vangepassioneerdheid voor een mening dedoorslag te geven. "Zodra de meerder-heidsregel wordt toegepast, krijgt demeerderheid in beginsel alles en de min-derheid niets." Deutsch aanhalend steltVan Putten dat de legitimiteit van over-heidsbeleid niet in de eerste plaats af-hangt van de manier waarop beslissin-gen worden genomen, maar van de in-houd van het beleid. In die zin is hetmogelijk dat een meerderheid voor eenminderheid dient te wijken. Waar VanPutten deze vraag aan de orde stelt naaraanleiding van de actie "Dodewaardgaat dicht" geldt deze evenzeer in stads-vernieuwingsebieden, wanneer sprakeis van buurtbelangen tegenover stads-belangen.De gepassioneerdheid wordt door be-stuurderen niet zelden vertaald in chan-tage of aantasting van de rechtsorde enals zodanig als onderwerp van onder-handeling terzijde geschoven. Niette-min blijkt dat men zich er niet aan kanonttrekken.Bij de inrichting van de ruimte leggeneconomische belangen steeds een be-langrijk gewicht in de schaal. Dan wordtb.v. gewezen op de impuls die de aan-wezigheid van bedrijvigheid kan gevenaan de ontwikkeling van een bepaalderegio. Een dergelijk argument wordtgehanteerd bij de voorstellen voor deinpoldering van de Markerwaard.Daartegenover dreigen milieubelangenal snel op de achtergrond te raken. VanGrondelle trekt uit de afwezigheid vaneen duidelijk ruilobject in dergelijkegevallen de consequenties"). Hij bena-drukt het aandragen van mogelijke al-tematieven en de wenselijkheid vancontra-expertises, omdat de vaak spe-cialistische argumenteringen te ondoor-zichtig zijn. Hij wijst het onderhandelenaf, omdatjuist daarbij pragmatische adhoc oplossingen dreigen en dringt aanop politieke keuzen door de verant-woordelijke bestuursorganen (overi-gens met behoud van de beroepsproce-dures die terwille van een slagvaardigbeleid dreigen te worden ingeperkt).Van Grondelle verwacht, dat hierdooreen grotere openbaarheid en controleer-baarheid ontstaat. Het lijkt ons slechtseen marginale verbetering, immers juistdoor politieke organen wordt de doorhem zo verfoeide partij-politieke koe-handel bedreven.Juridische aspecten van onderhandelingWessel constateert, dat tengevolge vaneen steeds verdergaande horizontalise-ring van de betrekkingen tussen over-heidsinstanties onderUng en tussen dieinstanties en burgers en het voeren vanextern overleg door instanties en instel-lingen, een duidelijke behoefte ontstaatom voor onderhandeling zelf in juridi-sche termen een kader aan te ge-ven12).Ook Bussink laat zich in die richtinguiti3).Dat kader zou een gedragscode moe-ten inhouden omtrent het gebruik vanargumenten, uitgaande van de aannamedat volledige informatie door partijenaan elkaar wordt verschaft. Dat wil zeg-gen, het gaat niet om het vastleggen vaneen (aantal) bestemming(en), maar omafspraken binnen een procedure om toteen afgewogen plan te komen.Principieel verstaan "recht" enonderhandeling elkaar niet. Immersonderhandeling heeft de eigenschap ac-centen te leggen op plaatsen die op hetmoment opportuun zijn. De overheidonderhandelt vaak op meer dan eenfront; zij heeft met vele belangen temaken. Daarnaast moet in het oog wor-den gehouden, dat de overheid in hetplanvormingsproces steeds een stapvoor is op haar justitiabelen. Beleids-voorbereiding door ambtenaren ge-schiedt achter de coulissen. Ambtena-ren hanteren en interpreteren de rege-lingen en souffleren bestuurders op hetpolitieke toneel over wat wel en nietstrategisch en tactisch van belang is bijde planvoorbereiding.Zo'n kader lijkt dan ook weinig rea-listisch. Het gaat keihard om de verde-ling en dus om de waardebepaling vande grond, eenvoudigweg in guldens. Dat ^komt tot uitdrukking in de reeks van |(voorgestelde) wetgeving met betrek- 'king tot onteigening, voorkeursrecht ge-meenten, leegstand, stadsvernieuwing ,etc. en verordeningen van gemeententer leniging van de woningnood.Harde juridische regels omtrent wattijdens procedures in de ruimtelijke or-dening wel en niet mag zijn bij die waar-debepaling niet te geven. Het is nietonwaarschijnlijk dat binnen een derge-lijk juridisch kader zou worden "gesja-cherd met recht en regels".Wel is het mogelijk de resultaten vanonderhandeling vast te leggen in ac-coorden. Daarvan kunnen verschillendevormen worden genoemd:- overeenkomsten tussen overhedenonderling,- voorwaarden verbonden aan een ver-gunning,- privaatrechtelijke overeenkomsten(eventueel opgenomen in de voorschrif-ten van een bestemmingsplan zoals ge-beurt met de Groningse Planologischebasisaccoorden in de stadsvernieu-wing).Zonder dieper in te gaan op al dezemogelijkheden, moet bij de laatste eenkanttekening worden geplaatst. Bij hetsluiten van privaatrechtelijke overeen-komsten met een materieel planologi-sche inhoud doen zich problemen voor,die samenhangen met het karakter vande regeUng van de ruimtelijke ordeningzoals neergelegd in de Wet op de Ruim-telijke Ordening.In 1965 lag bij invoering van de wet erde nadruk op regels te geven voor deordelijke toekenning van verschillendeaanspraken op het grondgebied. In deloop van de daarop volgende 15 jaren iser een logische verschuiving opgetredennaar het op ordelijke wijze doen verlo-pen van de /le/rerdeling van die gron-204 Stedehouw en Volkshuisvesting, mei 1981planologie en onderhandelenden, dat wil zeggen naar een //erverde-ling in guldens.Dit werd reeds bij de totstandkomingvan de wet ingezien. Daartoe is dan ookde verplichting voor de gemeente opge-nomen haarplannen tenminste eenmaalin de tien jaren te herzien (behoudensvrijstelling voor ten hoogste tien jaar).Het is niet ongewoon dat reeds binnendie termijn van tien jaar, fundamentelewijzigingen van inzicht ontstaan over deplanologische merites van een plan.Privaatrechtelijke overeenkomstenmet een materiele planologische inhoudkrijgen daardoor een bijzonder karak-ter. Zij zullen daarom aan dezelfde be-perkingen in tijd en procedures onder-worpen moeten zijn. In overeenkomstenkan een dergelijke clausule worden op-genomen. Niettemin legt men zich pri-vaatrechtelijk vast omtrent een publiek-rechtelijke (planologische) zaak. Daar-bij staat het contract uiteindelijk terbeoordeling van de burgerlijke rech-ter.Een soepeler oordeel omtrent het ge-bruik van gronden en opstallen geeftechter de Wet op de Ruimtelijke Orde-ning. Niemand kan daarbij worden ge-dwongen tot uitvoering van een plan,waarvan hij of zij (via onderhandehng)de totstandkoming mede heeft be-paald.Alleen wanneer men dat wenst, be-staan voor de uitvoering regels.In een tijd, waarin snel opeenvolgen-de maatschappelijke ontwikkelingen deplannen vaak voorbij schieten, lijkt hetsluiten van privaatrechtelijke overeen-komsten dan ook geen verstandigeweg.Een voorbeeld van dergelijke proble-men vormen de perikelen rond de vesti-ging van een filiaal van de Bijenkorf inUtrecht. De gemeente Utrecht en deKoninklijke Bijenkorf Beheer haddenin 1974 een overeenkomst gesloten overhet vestigen van een warenhuis. De Bij-enkorf wilde in 1978 echter van de over-eenkomst af, omdat in de eerste vijfjaareen exploitatieverlies te verwachten wasvan 30 miljoen gulden. Daarop volgdeeen voortdurende vertraging van de be-sluitvorming door het bedrijf. Dit leiddetot een reeks van gerechtelijke procedu-res van de kant van de gemeente, die deovereenkomst nagekomen wilde zien.De rechter stelde de Bijenkorf in hetongelijk en verplichtte het bedrijf totindiening van een bouwplan. Dat deedde Bijenkorf, zij het onder gelijktijdigeindiening van een bezwaarschrift tegenhet eigen plan. De gemeente wil deson-danks de KBB dwingen tot de bouw vanhet warenhuis.Hieruit moge blijken dat het aangaanvan een privaatrechtelijke verplichtingmet een materieel planologische inhoudgeen sinecure is. De gemeente heeft wei-nig belang bij een warenhuis dat, naarhun zeggen, steeds grote verliezen lijdt.Zij had bovendien beter moeten wetenindien zij de met Bredero gesloten over-eenkomst met betrekking tot HoogCatharijne indachtig was geweest.Ruimtelijke ordening als discussie enstrijdTenslotte is er sprake van een derdeopvatting, waarin nadrukkelijk afstandwordt genomen van het karakteriserenvan de strijd tussen tegenstrijdige be-langen als "onderhandelen". WeUswaarmeent met name Kuypers dat tegenstrij-dige belangen in de ruimtelijke orde-ning centraal staan, maar hij wijst deopvatting af, dat er sprake is van eenpluriforme maatschappij waarin uiteen-lopende belangen zich in wisselende si-tuaties steeds anders tot elkaar kunnenverhouden. Met verwijzing naar Cas-tells relateert Kuypers ruimtelijkevraagstukken aan het maatschappelijksysteem dat bepaald wordt door mate-riele belangen die noodzakelijkerwijstegengesteld zijn en structured samen-hangen. Hij stelt, dat de opkomst vanhet begrip onderhandelingsplanologiete maken heeft met een toenemendeconcentratie van macht bij de overheid.Een overheid die haar macht legitimeertjuist op grond van het bestaan vantegenstrijdige belangen en daarin tege-lijkertijd niet neutraal is. Dit wordt ver-huld met termen als "de overheid alsvertegenwoordiger van het algemeenbelang" of "de overheid als compromis-sluiter".Kuypers meent daarentegen dat debesluitvorming in de ruimtelijke orde-ning geheel moet worden beschreven intermen van discussie en strijd tussen enover belangen'").Het probleem van een dergelijke,marxistisch gemspireerde visie is, datdeze evenals de formed-staatkundigevisie, hoewel inhoudelijk daarvan zeerverschillend, zeer ver verwijderd is vanwat als dagdijkse realiteit wordt erva-ren. De kloof tussen de oproep tot dis-cussie en strijd en het dagdijks onder-handelen lijkt onoverbrugbacU".Wat wel uit een dergelijke analysenaar voren komt is, dat institutionaUse-ring van onderhandehng in de ruimtelij-ke ordening neer zou komen op eenpoging tot handhaving van de huidigeorde: de omzichtigheid waarmee destaat zich dezelfde gebruiksaanwijzingstelt als die op het etiket van de flesChateauneuf du Pape, "Niet schudden"en "Deze kant boven". Dergelijke regelswerken steeds ten voordele van de ster-kere (overheids)partij. Want het is tochmoeilijk voor te stellen, dat bijvoor-beeld de burgemeester van Nijmegenwoningzoekenden aanraadt om sloop-woningen te bezetten, teneinde een ge-lijkwaardige onderhanddingspositie tehebben tegenover een raadsbesluit tothet bouwen van een parkeergarage.In ieder geval moet benadrukt wor-den, dat het institutionaliseren van hetonderhandelen geen bdetsel mag, maarook niet kan vormen voor het plaatsenvan kanttekeningen bij de uitgangs-punten van de planologie en het be-stuur. Zoals de aanname dat "de ruimtesteeds schaarser wordt". Maar ook de"gegevens" van de planologie, zoals hettoenemend ruimtebeslag van personen-auto's en de eisen die kernenergiepro-jecten aan hun omgeving stellen, moe-Stedehouw eii V'olkshuisvesting. mci 1981 205planologie en onderhandelenten steeds met een kritisch oog wordenbezien. Temeer omdat telkens weerblijkt dat de sterkste economischekrachten er in slagen hun oplossing opte dringen bij ruimtelijke problemen,vaak met behulp van overheidsmaatre-gelen.Meer structurele oplossingen, die bij-voorbeeld het ruimtebeslag beperken,zoals zonne-energie of openbaar ver-voer maken veelal geen, of met moeiteeen schijn van kans.ConclusieHet verschijnsel onderhandeling in deplanalogie wekt weerstand en verwar-ring bij de verschillende disciplines diein de ruimtelijke ordening werkzaamzijn. Urbanisten en stedebouwkundigontwerpers zien onderhandeling als eensterke bedreiging voor hun visionairekunstwerken. Juristen proberen hetonderhandelen zelf aan weer nieuweregels te binden. Bestuurders die heb-ben bijgedragen aan de institutionalise-ring van de inspraak, vrezen dat ze metde nieuwe trend hun greep op de ruim-telijke ontwikkelingen verliezen.Het lijkt een klassiek drama, opge-voerd tussen de schuifdeuren van tweekamers en suite, terwijl men niet schijntte weten dat woningen met een dergelij-ke indeling al lang niet meer wordengebouwd.Met Kuypers moet worden vastge-steld, dat een onderhandelingsplanolo-gie niet alleen en zelfs niet in de eersteplaats wijst op een nieuwe aanpak vanplanologische problemen. De ontwik-keling naar onderhandeling maakt eer-der deel uit van meer algemene ver-schuivingen in de economische en maat-schappeUjke verhoudingen, die aanlei-ding vormen tot wat beschouwd kanworden als een bestuurlijk-organisatori-sche crisis.Waar het om gaat is de erkenning, datsinds jaren al de ruimtelijke ordening,zoals Buit stelt*), wordt gedomineerddoor onderhandeling bij het "overleg"met de bevolking. Aan dat inzicht moetvorm worden gegeven. De planologenstaan daarbij voor het dilemma te stre-ven naar een bepaalde plankwaliteit,danwel in te spelen op belangen (tegen-stellingen) die de kwaliteit lijken aan tefasten.Om dat dilemma op te lessen moeteen keuze worden gedaan tussen hetrigide aanhouden van bestaande opvat-tingen ten aanzien van het begrip "kwa-liteit" en het komen tot een herformu-lering van dat begrip. Daarbij zou hettot uitdrukking brengen van het bestaanvan uiteenlopende belangen als een po-sitieve kant van "kwaliteit" moetenworden beschouwd.Door de vele vormen van decentrali-satie van overheidsbemoeiingen, waar-bij de besluitvormingsprocedures en deschaal waarop de beslissingen van toe-passing zijn, beter met elkaar in over-eenstemming kunnen komen, wordt eendergelijke ontwikkeling alleen nog maarversneld.Noten"Op weg naar onderhandelingsplanolo-gie?" Bundel inleidingen t.b.v. het gelijkna-mige congres, Eindhoven 1980.2Mr. T. van Veen, "Rijkswegtraces: overlegin het kader van de Raad van de Water-staat", in "Op weg naar onderhandelings-planologie?", Eindhoven 1980.Drs. J.L.P. Post, "Kan je in de inspraakwonen?", in "Op weg naar onderhande-lingsplanologie?", Eindhoven 1980.4Prof. ir. H.M. Goudappel, "Bouwkunde-techniek: urbanistiek" in "Op weg naaronderhandelingsplanologie?", Eindhoven19805Ir. W. Wissing, "Heeft de stedebouw nogruimte?", Stedebouw en Volkshuisvesting,januari 1981, pg. 41 ev.6Prof. dr. J. Buit, "Achtergronden en gevol-gen van een onderhandelingsgedomineerderuimtelijke ordening: een algemene inlei-ding", in "Op weg naar onderhandelings-planologie?", Eindhoven 1980.7Bijvoorbeeld het Koninklijk Besluit van 19augustus 1972, Bouwrecht 1973 pg. 566.8W. de Boer en mr. A. van Bolhuis, Milieu-normen ruimtelijk vertaald, Stedebouw enVolkshuisvesting november 1980 pg. 588.9H.J. Goverde et al. in Inspraakkrant "Mar-kerwaard of Markermeer?", Uitgave Op-bouworgaan Noord-Holland, Haarlem de-cember 1980.10Prof. J. van Putten, "Mening van de meer-derheid is nog geen gerechtigheid", NRC-Handelsblad 20 oktober en 26 november1980.11Ir. W.J. van Grondelle, "Onderhandelenbij de besluitvorming over vervoersinfra-structuur: listig of lastig?", in "Op weg naaronderhandelingsplanologie?" Eindhoven1980.12Prof. mr. J. Wessel, "Afpraken en overeen-komsten in het ruimtelijk beleid", in "Opweg naar onderhandelingsplanologie",Eindhoven 1980.13Mr. dr. F.L. Bussing, "Past onderhandelingin ons staatsbestel?", in "Op weg naaronderhandelingsplanologie?", Eindhoven1980.14Mr. P. Kuypers, "Tegenspraken in de ruim-te", in "Op weg naar onderhandelingspla-nologie?", Eindhoven 1980.206 Stedebouw en Volkshuisvesting, mei 1981Ter verdedigingvan de bureaucraticprof. dr. U. Rosenthal*I. InleidendBureaucratic en bureaucratisering zijnin onze maatschappij niet voorbehou-den aan de overheid en de semiover-heid; zij zijn ook te vinden inparticuliereorganisaties, met inbegrip van onderne-mingen. In de overheidssector zijn bu-reaucratic en bureaucratisering nictvoorbchouden aan de volkshuisves-tingssfeer; in alle heleidssectoren treftmen bureaucratic en bureaucratiseringaan. Bureaucratic en bureaucratiseringzijn dysfunctioneel onder sommige om-standigheden; zij zijn functioneel ondeiandere omstandigheden.Wei dient gezcgd te worden dat deoverheids- en semi-overheidssector ken-merken vertoont, die haar meer ontvan-kelijk maken voor bureaucratic en bu-reaucratisering dan de particuliere sec-tor. Tevens zijn er mogelijk redenen aante geven, waarom het volkshuisvestings-heleid, vergeleken met sommige anderebeleidsvelden, in hoge mate gebureau-cratiseerd is. Ten slotte lijkt het crop datde dysfuncties van bureaucratic en bu-* Hoogleraar Politicologie en Bestuurs-kunde aan de Erasmus Universiteit Rotter-dam.Dit artikel is geschreven als inleiding voor de studiedag van de Sectie Volkshuisves-ting over het thema "de bureaucratisering van de volkshuisvesting" die op 5juni a.s. inAmersfoort zal plaatsvinden.De bureaucratie die waarborgen geeft voor het principe van "geUjke behandeUng vangeHjke gevallen" is op sommige plaatsen zijn doel voorbijgeschoten.Ook binnen de volkshuisvesting zijn hier voorbeelden van. Desondanks moet men ervoor oppassen het kind niet met het badwater weg te gooien.reaucratisering langzamerhand de over-hand hebben gckregen.In deze bijdrage wo