NOVEMBERSTRUCTUURPLAN EN BESTUURDERDE FUNCTIES VAN HET STRUCTUURPLANDE INZETBAARHEID VAN HET STRUCTUURPLAN? GEMEENTE EN STRUCTUURPLAN? STAND VAN ZAKENI INHOUDNOVEMBER 0)00a?r>. JAARGANGStrUCtUUrplannen, De Werkgmep StructuurplannenStructuurplan en bestuurder, J.M. MastopDe functies van het structuurplan,J. RothuizenDe inzetbaarheid van het structuurplan, C.W.W. van LohuizenStructuurplan in Oldenzaal, eenCOntinU prOCeS, n. KorstanjeApeldoorn, de groeier tussen demiddelgrote Steden, Dienst Ruimtelljk BeheerApeldoomEen structuurschets voor de Haagseagglomeratie 1989, A. vender BurgSamenstelling NIROV-werkgroep Structuurplannendrs. TE. Puisten oud-directeur PPD Groningen, voorzitterwerkgroepdrs. A.J. van der Burg, oud-medewerker Dienst Stadsont-wikkeling/Grondzaken gemeente Den Haagprof. drs. C.W.W. van Lohuizen, adviseurte Amsterdamdr J.M. Mastop, hoofddocent Planologie, K.U. Nijmegenmr H. Moonen, medewerker Dienst Openbare Werkengemeente Bredadrs. R.P. Scheelbeek, medewerker Secretarie, afd. R.O.gemeente ZwijndrechtF.H. van der Veer medewerker Directie Beleid gemeenteGroningening. A. Velsink, medewerker provincie Overijssel, Zwolleir R.Th. van derVoort, directielid Bureau Kuiper Compag-nons, vestiging Arnhemdrs. P.T.A. Wermenbol. medewerker Dienst Stadsontwikke-ling gemeente Nijmegendrs. H.N. Rosman, secretaris werkgroepdrs. G. Wallagh, PDI, Amsterdam, adjunct-secretahs werk-groep.Dit extra nummer van S en V is mogelijk gemaakt door bijdra-gen van de dienst Stadsontwikkeling/Grondzaken van degemeente Den Haag en de dienst Ruimtelijk Beheer van degemeente Apeldoorn.Omslag: Dee! structuurplankaart Apeldoorn.S en V wordt gelijktijdig met ROM verzonden.Stand van zaken, A.w.HartmanStructuurplan en PPS, YH. GietemaIntegraal milieu-inzicht, een noodzaak voor ruimte-lijke planning, G.H.J. PetersOver het nut van structuurplanning bij PPS, A.L.L.M.AsselbergsOrgaan van het Nederlands Instituutvoor Ruimtelijke Ordening enVolkshuisvestingEen uitgave van DELWEL Uitgeverij B.V.in samenwerking met het NIROVVerschijnt zes maal per jaarRedactie:Dr H.J.M GoverdeIr. RC. GroenMrir. A.W. HartmanIr. J. HeelingMw.drs. I.T. KlaasenMw.drs. G.C.R van der PloegIr KR.de PoelProf. J. RothuizenMr. A.M. Schaap-DubbelboerDrs. PW.A. VeldIr H.WestraRedactiesecretariaat:Mr. A.M. Schaap-DubbelboerMw.drs. G.C.R van der PloegS.W. Blom-VerhoogRedactie, administratie en publikatiester recensie:Mauntskade 21, 2514 HD Den Haagtelefoon: 070 46 96 52Richtlijnen voor auteurs:Auteurs van artikelen en boekbesprektngenkunnen op het redactiesecretariaat " Richtlijnenvoorauteurs" aanvragen.Advertentie-exploitatie:DELWEL Uitgeverij B.VSophialaan 1aPostbus 164002500 BK 's-Gravenhagetelefoon: 070- 56 00 88telefax: 070 - 56 12 12Advertentieverkoop:V. Scharrootelefoon: 070 - 56 00 88Basisvormgeving:Jeannette BollandHofhuis./Schriever\aangesloten bijnotu/vak NOTU-groep vaktijdschriftenStructuurplannenHIet Nederlands Instituut voor Ruimtelijke Ordening enVolkshuisvesting heeft een lange traditie in het doenvan aanbevelingen voor de planologisch-juridische bestuursprak-tijk. Steeds weer waarschuwt het instituut (of deskundigen uit zijnmidden) de gemeentebesturen dat deze zich onbewust of onnodigmogelijkheden laten ontnemen van wat de wetgever hen ter beschik-king stelt.In 1925 constateren Kruseman, Pekelharing en anderen metzorg een tanende belangstelling voor het uitbreidingsplan en eenvlucht in allerlei informele plannen, een vlucht ook in het privaat-recht.Hudig pleit in 1934 voor een geraamteplan voor het gebiedvan een gehele gemeente ofvan enkele gemeenten. Het plan van Ber-lage voor Amsterdam-Zuid noemt hij een ongewenste stuksgewijzeaanpak en hij wil eerst aandacht voor de grote lijn.In 1955 worden in een NIROV-rapport de legale en minderlegale wegen die gemeenten zoeken voor een soepeler stelsel op hunwaarde gewogen. Er worden voorstellen voor wetswijziging gedaan.In 1984 wordt "Op dezelfde leest" gepubliceerd, een pleidooiom in bestemmingsplannen niet meer te regelen dan strikt noodzake-lijk is en een poging om het programmatisch gehalte van bestem-mingsplannen te verhogen.April 1988 constateert de werkgroep VIRO van het NIROVineen artikel in dit tijdschrift spijtig een groot aantal punten waaromhet structuurplan in diskrediet is geraakt. Er wordt een werkgroepingesteld om de positie van het structuurplan te bezien. Een van deresultaten van die werkgroep, de Werkgroep Structuurplannen, isdit extra nummer van S. en V. Een studiedag op 16 november is eenander resultaat.De boodschap is dat het structuurplan herwaardenng verdient en vakeren veelzijdiger inzethaar is dan nogal eens wordt aangenomen op grand vanervaringen in het verleden.tructuurplannen behoeven niet per se "klassiek" te'zijn: noch voor wat betreft de vorm, noch qua uitbrei-ding. Het kan anders. De Wet en het Besluit van 1985 laten nu alleruimte; de gemeente kan zelf bepalen welke vorm zij kiest. Hetstructuurplan kan afgestemd worden op de vragen waarvoor degemeente staat: een structuurplan op maat.Ook het denken over plannen maken is geevalueerd, de over-heid interpreteert zijn rol anders. Het structuurplan is bij uitstek hetvoorwaardenscheppende instrument waar bij het ruimtelijk beleidbehoefte aan is.Ruimtelijk beleid is niet anders dan elk ander beleidsterrein.Beleid is het reageren en/of anticiperen op maatschappelijke proble-men in de vorm en intensiteit waar het probleem om vraagt. Er is dusgeen enige en beste oplossing.Het structuurplan is geen doel op zich, maar is een instru-ment om - evenals elk plan - samenhang in beleid te brengen. Hetspecifieke van het structuurplan ten opzichte van andere instrumen-ten van ruimtelijke ordening op gemeentelijk niveau is dat hetbeleidsmatige en programmatische karakter overweegt.Het structuurplan kan wat dit betreft meer to the point zijndan een bestemmingsplan. Het is minder door allerlei juridischeboeien gekluisterd. Het hoeft in veel mindere mate verschillende,moeilijk verzoenbare doeleinden te dienen. Ook ten opzichte van hetglobale eindplan waar na de wetswijziging zo de aandacht op is geves-tigd.Juist nu de sectoren, ook binnen een gemeente, er achterkomen dat het zonder Integratie niet zal gaan, kan het structuurplanals integratiekader en planningsdocument zijn waarde bewijzen.Binnen de gemeente kan het structuurplan ontkokerend werken enhet coUegiale karakter van het bestuur beklemtonen.Juist nu allerwege architecten/stedebouwers, vaak met hogekwaliteit en overtuigingskracht, op uitnodiging van gemeentebestu-ren aan stadsontwerp doen, is het goed op de mogelijkheden van hetstructuurplan te wijzen ter sturing van hun bijdragen.Nu investeerders verlokt moeten worden of in dit of in datproject te stappen, kan het structuurplan dienen om verantwoord destrategie te bepalen en de gewenste continui'teit te bieden.Bij het zoeken naar vormen waarin de decentralisatie gegotenkan worden is het nuttig om het mogelijke convenant-aspect van hetstructuurplan te belichten. Bijvoorbeeld voor provincie-vrijere uit- ^voering van bestemmingsplannen, of overdracht van bevoegdheden vaan deelgemeenten.De vanzelfsprekende deregulering die een structuurplan ver- 1mag te bieden kan voor het voetlicht worden gehaald. Zo kan eenstructuurplan goede diensten bewijzen bij het formuleren van "be- ??schrijvingen in hoofdlijnen" van bestemmingsplannen, eenvoudiger ?beschermde stadsgezicht plannen, richtlijnen voor het welstandstoe- ezicht. "DHet voordeel van een echt structuurplan boven structuurvi- esies of -schetsen is volgens ons dat er een aanzienlijke winst aan 'interne en externe werking van het beleidsdocument valt te behalen imet relatief weinig extra inspanning of kosten. *9Bij het woord structuurplan ligt de nadruk overigens op"structuur", niet zozeer op "plan". Het centrale ken-merk van een structuurplan is niet het plan-karakter, maar het struc-tuur-denken, beter nog het structureel denken. Structureel denkenleidt wel tot het zien van zaken in hun samenhang, met als dimen-sies:* samenhang in termen van ruimtebeslag en ruimtelijke relaties tus-sen gelokaliseerde activiteiten en* samenhang in termen van functies en activiteiten en* samenhang in termen van tijd en termijnen.Structureel denken betekent denken langs mogelijke lijnen;niet om dingen vast te leggen, maar om enigszins toegerust te zijnvoor de toekomst.Structureel denken betekent ook je een voorstelling te makenvan hoe het zou kunnen, van vormgeving; maar dan vormgeving inde vorm van een verduidelijkend "plaatje bij een praatje", niet alseen inrichtingsplan.De Werkgroep Structuurplannen hoopt met dit nummer eenbijdrage aan het structurele denken op gemeenteUjk niveau te leve-ren.de Werkgroep StructuurplannenZie voor samenstelling Werkgroep bladzijde Inhoud.H;iet structuurplan kan bestuurlijke opportuniteit en pro-fessionele kundigheid combineren en afstemmen opeen aan tijd en plaats gebonden situatie.J.M. MastopIn deze korte bijdrage wordt een aantal argumenten aangevoerd waarom hetstructuurplan (weer) interessant voor bestuurderen kan zijn: de noodzaakvan structureel denken door nieuwe omvangrijke ruimteclaims, het moderneplanningdenken, de wetsherziening en last but not least de praktijk van arti-kel 19.Structuurplan en bestuurderenVOorspronkelijk was dewerktitel van dezebijdrage Bestuurders doen het met structuur-plannen. Bij nader inzien vond men dezete aanmatigend. Bestuurders, bijgestaan door hun al danniet ambtelijke adviseurs, maken in principe zelf wel uithoe ze ruimtelijk beleid voeren en ofze daarbij een struc-tuurplan, bedoeld is een structuurplan volgens deWet opde Ruimtelijke Ordening, nodig hebben of niet.De werktitel zou ook, als die begrepen zou worden alsempirisch feit, een beetje (een beetje veel?) bezijden dewaarheid zijn. Bestuurders blijken het helemaal niet altijdmet structuurplannen te doen. Het laatste decennium iszelfs sprake geweest van een duidelijke afname van hetgebruik van het structuurplan. Voor een deel is dit gecom-penseerd door een toename van informele structuurplan-achtige nota's, schetsen, of wat dies meer zij. Voor eendeel is dat in het geheel niet gecompenseerd en doet menzonder.De werktitel was dan ook veel meer bedoeld als opwek-king: bestuurders zouden het met structuurplannen moe-ten doen. Het "waarom?" zal ik hieronder argumenteren.WAT FEITENBestuurders hebben het met structuurplannengedaan. Vanaf het midden van de 60-er jaren, na het inwerking treden vanWRO/BRO in 1965, heeft deze planfi-guur een sterke opmars doorgemaakt. Vrijwel iedere zich-zelf respecterende gemeente werkte aan een dergehjkplan, al dan niet in intergemeentelijk verband. In toenma-lig professioneel opzicht waren het ook goed voorbereideplannen: integraal van opzet, gericht op de lange termijn,geschraagd door veel onderzoek en systematische plan-procedures, begeleid door ruime inspraakmogelijkhedenen geproduceerd door veelal speciaal daartoe opgezetteprojectorganisaties.Vele van deze plannen hebben ook formeel de eindstreepgehaald: vastgesteld door de gemeenteraad en medege-deeld aan gedeputeerde staten. In 1984 betrofdat 211 vande toen nog 749 gemeenten (zie Mastop, 1986). Daarnazette de kentering in. Formele vaststelling bleef meer enmeer achterwege. Steeds minder plannen werden intre-gaal van opzet.Steeds meer knelpuntennota's, structuurschetsen en/of-visies, eenvoudiger van opzet en gericht op de korte(re)termijn en sectornota's - al dan niet ter voorbereiding vaneen formeel structuurplan - zien het licht: een soort pseu-dostructuurplannen. En eind jaren 70/begin jaren 80 leekhet licht voor het "klassieke" structuurplan helemaal uitte gaan. Het studierapport van de RijksplanologischeDienst (1978), bedoeld als ideeenboek en handleidingvoor de praktijk, krijgt achteraf veel weg van een zwane-zang. De cijfers elders in dit nummer (zie biz. 37) bevesti-gen dit beeld.ERVARINGENMaar hebben bestuurders het ook daadwerkelijkmet structuurplannen gedaan? Eenmaal vastgesteld kwa-men de dikke structuurplanboekwerken niet zelden opde plank of in de onderste la terecht. Een veelgehoordeklacht uit bestuurderskringen is, dat het structuurplan-werk hen boven het hoofd groeide: het was te groots en tezwaar opgezet; de voorbereiding duurde te lang; bij vast-stelling waren de cijfers achterhaald; het structuurplanals niet bindend plan bood te weinig middelen om daad-werkelijk in te grijpen. Bestuurders hebben structuur-plannen laten opstellen, vastgesteld, maar naar eigen zeg-gen in veel gevallen niet gebruikt. Uit het bestuurlijkekosten-baten-plaatje kwam het structuurplan meer daneens als een log, zwaar en inefficient en ineffectiefinstru-ment te voorschijn.Tot zover geen nieuwe geluiden. Er moet evenwel eenbelangrijke kanttekening geplaatst worden bij de opmer-king als zouden structuurplannen zo weinig bruikbaarzijn gebleken. Hierdoor wordt geen recht gedaan aan deinvesteringen die zijn gepleegd om vat te krijgen op decomplexiteit van de inhoudelijke problematiek: waar kanuitbreiding van de bebouwing plaatsvinden? hoe zit hetmet de infrastructuur? waar liggen mogehjkheden voorrecreatie en groenvoorzieningen? wat kan gedaan wordenaan werkgelegenheidsterreinen?Het hiernaar verrichte onderzoek, de afweging van moge-hjkheden en alternatieven, het in verband brengen vanverschillende zaken, kortom: alles wat een goed planvor-mingsproces kenmerkt is niet verloren gegaan doordathet uiteindelijk vastgestelde plandocument op verou-derde cijfers gebaseerd is, geen directe uitvoeringsmidde-len bevat en wellicht ook elementen bevat die bestuurlijkongelegen komen.Het plandocument is slechts een onderdeel van hetbeleidsproduct dat een dergelijk geconcentreerd planvor-mingsproces oplevert. De andere producten: kennis vanzaken, inzicht in samenhangen, eventueel voorwerk voorbestemmingsplannen of concrete uitvoeringsprojecten,overleg met betrokkenen en relevante instanties, kortom:meer beslagen ten ijs komen omdat structured over detoekomstige ruimtelijke ontwikkeling van een bepaaldgebied is nagedacht, zijn veel belangrijker. Ook als blijkt,dat men de resultaten daarvan op het eind van een plan-vormingsproces meteen weer moet bijstellen en het boek-werkje "structuurplan" achterhaald lijkt. Zelfs als mener zich tegen moet afzetten omdat de bestuurlijke contextinmiddels is veranderd.ARGUMENTEN VOORDit gezegd zijnde zijn mijns inziens drie hoofdar-gumenten te geven waarom bestuurders het (weer) moe-ten doen met structuurplannen.Het eerste argument betreft de absolute noodzaak tot(hernieuwd) structured denken over de ruimtelijke ont-wikkeling van een gebied. Het is absoluut niet toevallig,dat het structuurplan op gemeentelijk en intergemeente-Ujk niveau in het verlengde van WRO/BRO 1965 zo'nopgang maakte. De 60-er en 70-er jaren was de periodewaarin de ruimtelijke beleidsvoering zich een prominenteplaats verwierf in het werken aan de toekomstige inrich-ting van de maatschappij. Op nationaal niveau komen denota's ruimtelijke ordening van de grond en het stelselvan structuurschema's en -schetsen. Op provinciaalniveau zien we een enorme inspanning in het streekplan-werk. Het structuurplanwerk is hiervan de pendant. Inalle gevallen gaat het om lange termijn, indicatieve enstrategische bdeidsnota's (al dan niet op wettdijke grond-slag): er moest worden nagedacht over de hoofdlijnen.De noodzaak van een ruimtelijk beeld als richtsnoer voorbestuurlijk handden werd alom gevoeld. Dat gaandewegde 70-er jaren de aandacht verschuift naar de uitvoeringen dus leidt tot een verminderde planproduktie is nietmeer dan logisch. Zo ook is het logisch, dat na verloopvan tijd een hernieuwde inspanning in structured denkennoodzakdijk is. De omstandigheden zijn veranderd,oplossingen uit het verleden hebben zo hun eigen nieuweproblemen opgeleverd, nieuwe vraagstukken dienen zichaan.In dat verband kan gedacht worden aan omvangrijkeruimteclaims bij beperkte capaciteiten; evenwichtige aan-haking van grootschalige uitbreidingen; fundamentdeaanpassingen van grootstedelijke infrastructuren; func-tie-inkrimpingen en -verschuivingen; grootschalige ste-delijke vernieuwingsprojecten; verantwoorde aanwen-ding van gedecentraliseerde stadsvernieuwingsgdden;promotie van de stad/gemeente en wat dies meer zij.De elders in dit nummer beschreven cases van gemeentenwaar men het structuurplan weer (ofnog steeds) ter handneemt en argumenten daarvoor spreken voor zich.Bestuurders kunnen en mogen hun verantwoordelijkheidhier niet ontlopen. Van min ofmeer professionele kant isdaar blijvend op aangedrongen (Rothuizen, 1982; Kreu-kds, 1983,1984; RARO, 1985).Een tweede argument betreft de wijze waarop ditstructured denken zou moeten plaatsvinden. Gewezen isop de professionele standaards van de 60-er en 70-erjaren. Dat heeft nogal wat kopschuw teweeg gebracht,niet alleen bij bestuurders, maar ook bij hun adviseurs.Het denken over planning heeft echter evenmin stilgestaan. Niet langer is het model van het klassieke struc-tuurplan zahgmakend. Misschien was die aanpak destijdsnodig, zij kon zich in ieder geval in veel steun verheugen.Daarvan is geleerd. Maatschappelijke en ruimtelijke ont-wikkdingen laten zich niet vangen, simpel door het feit,dat ze bestudeerd en beschreven zijn en in plandocumen-ten zijn vastgdegd. De stuurbaarheid van de samenlevingis beperkt. De veranderende opvattingen over planma-tige beleidsvoering gaan uit van minder pretenties. Het sgaat om planning op maat, om het even of het planning ^op gemeentelijk, provinciaal of nationaal niveau betreft,of planning met betrekking tot ruimtegebruik, woning- 3bouw, sociale voorzieningen en wat dies meer zij. VanLohuizen (verderop in dit nummer) werkt dit nader uit ^voor het structuurplan. "Niet langer is structureel denken in termen van "het ,,beeld schetsen" voldoende. Structureel denken in termen ??evan instrumenten, van interventiemogdijkheden, van rfinanciele mogdijkheden, van het committeren van der- ^den (andere instanties, particuliere sector, burgers) en 9van bestuurlijke opportuniteit is eveneens noodzakelijk g(Mastop, 1986). Kennis op dit vlak behoort ook tot hetarsenaal dat ruimtelijk beleidsadviseurs de bestuurdermoeten kunnen aandragen. De bestuurder kan en moethen daarop aanspreken. Hij ofzij behoeft niet bang te zijnen/ofgenoegen te nemen met "een mooi beeld zonder rea-liseringswaarde". Eerst en vooral moet het resultaat vanstructureel denken beleidsstructurerend zijn.Het derde argument tenslotte betreft het gebruikvan het structuurplan volgens deWRO. Structureel den-ken, het aanbrengen van structuren in het beleid behoeftnatuurlijk niet per se zijn neerslag te vinden in een derge-lijk plan. Andere vormen kunnen ook voldoen. De prak-tijk toont dat aan.In de recente wijziging vanWRO/Bro '85 is het structuur-plan er ook maar bekaaid vanaf gekomen. Om hetgebruik van "pseudostructuurplannen" enigszins terugte dringen wordt thans in artikel 11 Bro '85 bepaald dathet plan niet langer per se op de langere termijn behoeftte worden gericht, een beschrijving in hoofdlijnen van deruimtelijke ontwikkeling van het in het plan begrepengebied voldoet en het plan niet langer het gehele gemeen-telijke grondbeleid behoeft te beslaan.Daarnaast zijn de overleg en onderzoeksverplichtingenin het algemeen - en dus ook voor het structuurplan -onder invloed van de deregulering versoepdd. Ook hierminder voorschriften.Maar om nu te stellen, dat door dit soort aanpassingenhet structuurplan ineens aantrekkelijker geworden isvoor gemeenten voert te ver. In het bestuurlijk kosten-baten plaatje zet dit weinig zoden aan de dijk.STRUCTUURPLAN EN BESTUURDERsenANTICiPATIEHet zou echter onjuist zijn om het mogelijk effectvan de gewijzigde regelgeving alleen te beperken tot destructuurplanbepalingen. Er is iets anders aan de hand.In het streven het bestemmingsplan aantrekkehjker temaken heeft de wetgever vooral op dit vlak de nodige aan-passingen van de regelgeving doorgevoerd. Bestemmenmet beleid (1989) geeft daar voorbeeldgewijs nadere uit-werking aan. Daarnaast echter zijn de mogehjkheden totflexibihteit in de gemeentelijke beleidsvoering in het alge-meen verhoogd.Met de wetswijziging wordt meer voeding gegeven aande veronderstelling dat naast het bestemmingsplansprake is van grotendeels zelfstandige besluitvormings-procedures in de vorm van vrijstellingen in ruime zin,zoals de tijdelijke vrijstelling, kruimelgevallen en antici-patieprocedure (De Baas/Van Geest, 1989). Met betrek-king tot die laatste - "artikel 19" - is al eerder geconsta-teerd dat deze zich in de praktijk heeft ontwikkeld totzelfstandige procedure, naast de bestemmingsplanproce-dure (BrockingA^an Geest, 1982). Het structuurplan kandaarbij een belangrijke rol gaan spelen.In het wetsvoorstel van 1955 werd afgezien van een ver-plicht bestemmingsplan voor de bebouwde kom, omdatzo'n plan in de toenmalige gedachtengang, gegeven degecompliceerde verkaveling, altijd gedetailleerd zou moe-ten zijn en de opstelling ervan derhalve zeer arbeidsinten-sief. Globale bestemmingsplannen zouden ontoereikendzijn.Toch werd het wenseUjk geacht, dat het gemeentebestuureen algemeen idee had van de gewenste planologische ont-wikkeling. Daartoe werd de mogelijkheid van de opstel-ling van het structuurplan geopend: een programma voorde toekomst zonder juridische binding. Aanvankelijkalleen voorzien voor de bebouwde kom, later voor hetgehele gemeentelijke territoir. Een dergelijk plan zou(met name voor de bebouwde kom) een soepel bouwver-gunningenbeleid met behulp van de anticipatiebevoegd-heid mogelijk maken. Het voorbereidingsbesluit zouvoor de bebouwde kom dan ook een langere geldingsduurkunnen hebben.Ook al is het structuurplan van ten glohaal plan voor debebouwde kom geworden tot een meer algemeen (mid-del)lange termijnplan, deze achtergrond is interessant.Het structuurplan is aldus mede te zien als een (be)gekidervan het gebruik van de antkipatkbevoegdheid ofmimer van eenniimtelijk beleid gebaseerd op vrijstellingen in ruime zin. Er zijnaanwijzingen, dat dit in de praktijk ook gebeurt. Indiendit meer gemeengoed wordt hebben wij te maken met eenniet bedoeld effect van de wijziging van de wetgeving.Waar de wetgever uitdrukkehjk het gebruik en de inzet-baarheid van het bestemmingsplan heeft willen bevorde-ren, kan vanuit de gemeentelijke bestuursoptiek de com-binatie structuurplan plus vrijstellingenbeleid heel inte-ressant worden. Wij komen dan dicht in de buurt vanplanningstelsel zoals die in het verleden door Rothuizen(1982) en Kreukels (1984) wel zijn gesuggereerd, juistmet het oogmerk het gemeentelijk bestuursniveau vaneen slagvaardig instrumentarium te voorzien.J.M. Mastop is verbonden aan de Katholieke Universiteit Nij-megen, Faculteit Beleidswetenschappen. Vakgroep Planologle.Bestemmen met beleid (1989) MinisterievanVROM, SDU uitgeverij, 's-Gravenhage.Baas, J.H. de, H.J.A.M. van Geest (1989,nog te verschijnen) Ruimtelijke besluitvormingvia vrijstellingen, Faculteit der Rechtsgeleerd-heid, Katholieke Universiteit Nijmegen.Brocking, B.C., H.J.A.M. van Geest m.m.v.S.F.L. Baron van Wijnbergen (1982)/\nt/c;perenen ruimtelijk beleid, Tjeenk Willink, Zwolle.Kreukels, A.M.J. (1983) Stad en stadsplan-ning in beweging, rede, RijksuniversiteitUtrecht.Kreukels, A.M.J. (1984) Naareen open plan-ning van stedelijke gebieden. Plan, 8, 42-46.Mastop, J.M. (1986) Het structuurplan alswegwijzer in: H.J. Gastkemper (red.) Stedelijkteheer(Rothuizen-bundel Planologische Stu-dies 2, Planologisch en Demografisch Instituut,Universiteit van Amsterdam.Raad van advies voor de ruimtelijke ordening(1985) Planning metrechten rede, Staatsuitge-verij. 's-Gravenhage.Rothuizen, J. (1982) Ruimtelijke normstel-ling en besluitvorming in de bebouwde kom,rede, Universiteit van Amsterdam, Flooilijn. 15/extra nummerStructuurplannen voor stedelijke gebieden(1978) Studierapporten RijksplanologischeDienst 13, Staatsuitgeverij, 's-Gravenhage.J. RothuizenWeike rol kan een structuurplan vervullen? In dit artikel wordt het voorstelgedaan, aan de hand van de drie functies van het plan: planning, reguleringen uitvoering, deze vraag te beantwoorden. Betoogd wordt dat het plan paswezenlijk lets kan betekenen als het een rol vervult in de interne en externecommunicatie.De functies van het structuurplan senDe Wet op de Ruimtelijke Ordening en hetI Besluit op de ruimtelijke ordening (WROen Bro) zijn over het structuurplan maarkort van stof. Hoofdkenmerk is, dat in het structuurplan"de toekomstige ontwikkehng van de gemeente wordtaangewezen" (art. 7WRO). Daarbij gaat het meer speci-fiek over "de mogelijke en wenselijke ontwikkeling" enconcreter over "de toekomstige ruimtelijke ontwikke-ling" (art. 9 Bro).Een structuurplan wordt vervat in o.m. "een beschrij-ving van de meest gewenste ontwikkeling in hoofdhjnenvan het in het plan begrepen gebied" en voor zover nodig,van "de fasen, waarin die ontwikkeling zich zou moetenof kunnen voltrekken" (art. 10 Bro). Daarbij behoren"een of meer kaarten, met de bijbehorende verklaring,waarin deze ontwikkeling voor zover mogelijk, in beeld isgebracht".HET STRUCTUURPLAN EN ZIJNFUNCTIESDe aangehaalde teksten zeggen lets over de spe-cifieke karaktertrekken van het plan en de functies') dieeraan kunnen worden toegekend.Een ruimtelijk plan vertoont drie karaktertrekken, die vooreen nadere beschouwing over de mogelijkheden die hetstructuurplan biedt, van belang zijn. Het plan "ver-beeldt" de gewenste ontwikkeling. Het plan biedt een"normatief kader", in die zin dat het algemene kenmer-ken vertoont, die referentiekader zijn voor het toekomst-beleid, waaraan besluiten en handelingen kunnen wordengetoetst. Het plan biedt tenslotte een "programma" voortoekomstig handelen.Men kan ook zeggen, dat in een plan driefuncties, een"planningsfunctie" een "reguleringsfunctie" en een "uit-voeringsfunctie" zijn te onderscheiden, die elk een ver-binding hebben met de bovenbedoelde karaktertrekken.Ik gebruik met opzet het woord "onderscheiden", omdaarmee aan te geven dat het niet gaat om gescheidenfuncties; ze houden ten nauwste verband met elkaar ende grenzen zijn vloeiend.In de verbinding van karaktertrekken en functies komenook een drietal oogmerken van het plan in beeld: "kwali-teit", "zekerheid" en "flexibihteit".Het beeldkarakter van het plan komt het sterkst tot uitdruk-king in de beschrijving van de ruimtehjke ontwikkehngen de daarbij behorende kaartbeelden. In deplanningsfunc-tie ligt het accent op het coordineren en integreren vanruimtehjke aanspraken, leidend tot pohtiek-bestuurlijkeuitspraken die in beschrijving en kaarten tot uitdrukkingworden gebracht. Bestuurders en deskundigen ontmoe-ten elkaar in dit proces in het zoeken naar optimale ruimte-lijke kivaliteit van httphn.Het normatieve kenmerk blijkt met name hierin, dat de uit-spraken die worden gedaan beogen de meestgewenste ont-wikkeling in hoofdlijnen aan te wijzen. De reguleringsfunc-tie benut dit normatieve kenmerk als referentiekader. Indeze samenhang tracht het plan zekerheid te bieden aandegenen die er mee in aanraking komen.Hetprogrammatische karakter van het plan komt daarin totuitdrukking, dat de meest gewenste ontwikkeling, zoalsin het plan vastgelegd, het nastreven waard is en tot actieaanzet. Daarmede komt de uitvoeringsfunctie van het planin beeld. Aangezien de maatschappelijke ontwikkelingons juist leert te leven met onzekerheden (die het norma-tieve karakter van het plan nuanceren), zal de uitvoe-ringsfunctie met name gericht zijn opflexibiliteit.Samenvattend:Bij de planningsfunctie gaat het om de afweging en afstem-ming van aanspraken op ruimte. Het plan weegt daarbijruimtelijke lokaties en functionele doeleinden. Dezefunctie verwijst naar het beeldkarakter van het plan. Hetplan als beeld anticipeert op de gewenste ontwikkeling enis gericht op ruimtelijke kwaliteit.Bij de reguleringsfunctie gaat het om het sturend vermogenvan het plan als bestuurUjk en (in meerdere of minderemate) als juridisch instrument (bij structuurplan minder,bij bestemmingsplan meer). Deze functie verwijst naarhet normatieve karakter van het plan. Het plan als normFUNCTIES STRUCTUURPLANenV6anticipeert op beslissingen van de overheid en is gerichtop (optimale) zekerheid.Bij de uitvoeringsfunctie gaat het om het sturend vermogenvan het plan ter bevordering van de realisering van degestelde doeleinden. Deze functie verwijst naar het pro-grammatische karakter van het plan. Het plan als pro-gramma anticipeert op beslissingen en handelingen vande overheid en andere actoren ter verwezenlijking van degestelde doeleinden en is gericht op flexibihteit.De drie functies vertonen niet alleen een onder-hnge samenhang, maar ook een onderlinge spanning.Vanuit de totahteit van deze inhoudelijke functies van hetplan is het goed te letten op de rol van het plan in de com-municatie, zowel intern binnen de gemeentelijke organisa-tie als - en in het bijzonder - extern in de richting van bur-gers, bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties, inves-teerders enz. en andere overheden. Over de drie inhoude-lijke functies been ligt als het ware de communicatiefimctkvan het plan, d.w.z. de relatie tussen gemeentehjke over-heid en andere actoren bij de voorbereiding, vaststelling,toepassing en realisering van de doeleinden van het plan.Horizontale en verticale coordinatie komen hier ter spra-ke.Binnen de communicatiefunctie is nog een aanscherpingmogelijk, waar namelijk rechten, plichten en aansprakenvan natuurlijke- en rechtspersonen in het geding zijn.Dan gaat het om de vraag in hoeverre het plan ook vanbetekenis is voor de rechtsbescherming. Voor wat hetstructuurplan betreft is - anders dan bij het bestemmings-plan - de rechtsbeschermingsfunctie een afgeleide functie, dienochtans enige aandacht waard is.Al deze functies tezamen geven uitdrukking aan het feit,dat het bij de ruimtelijke ordening altijd gaat om beleid.Beleid, dat afhankelijk is van externe en interne bei'nvloe-ding, van algemene maatschappelijke ontwikkelingen envan bij de overheid verschuivende opvattingen, keuzenen prioriteiten. Wat dat betekent valt o.a. te leren uitopmerkingen van diverse personen, die ik noteerde^):? Een structuurplan is een politick geschrift.? Plannen doe je om iets te bereiken.? Het plan moet aansluiten op de werkelijkheid.? Selectiviteit is noodzakelijk.? Het structuurplan moet permanent in beweging blij-ven.? Inspirerende beeldvorming is noodzakelijk.? Het structuurplan is het niveau waarop bestuurhjkeopportuniteit en professionele deskundigheid moetenworden gecombineerd.? Het plan moet anderen kunnen overtuigen.? Het plan moet de politieke doelstellingen kritisch door-denken in voortdurend contact met alle erbij betrokke-nen.? Een structuurplan moet bezig zijn met de nu heersendekansen en vraagstukken, maar deze in toekomstperspec-tief bestuderen en actiegericht herkenbaar maken.DE FUNCTIES EEN VOOR EENIk vlei mij met de hoop, dat een beschouwing overde (mogelijke) functies van het structuurplan behulp-zaam kan zijn om het proces van besluitvorming bij voor-bereiding, vaststelling en toepassing van het plan eniger-mate toetsbaar te maken. Een ding is immers duidelijk:een structuurplan is een beleidsinstrument en het bestuurmoet dan ook van het begin afleiding geven aan het pro-ces. Men moet zich van stonde aan bewust zijn, waaromen waartoe men een structuurplan wenst, wat men er vanverlangt en hoe men er mee wil omgaan. Want het enestructuurplan is het andere niet. Zie nader onder de bij-drage van Van Lohuizen in dit nummer.Het gaat in de hierna volgende tekst niet om wat moet,maar wat zou kunnen. En het is goed daarbij voor ogen tehouden:Zo blijven dan: planning, regulering en uitvoering, dezedrie, maar de meeste van deze is de communicatie! Wantzonder communicatie heeft het allemaal niets te beteke-nen.planning, regulering enuitvoering, deze drie,maar de meeste van deze iscommunicatiePlanningsfunctie (planning, beeld, kwali-teit)Bij planning in de ruimtelijke ordening gaat hetom afstemming van belangen in een samenhangendbeleid. De samenhang die het plan beoogt te bieden is demeerwaarde boven de afzonderlijke sectorale belangen.Zwakke elementen kunnen hier tot hun recht komennaast de sterkere. De realiteitswaarde van sectoraleplannen en voornemens wordt er door versterkt.Sterkten en zwakten moeten beide in het licht wordengehouden. Voorbeeld: stedelijke herstructurering op eentoplokatie vertoont geen samenhangend beleid als hettweede spoor, de problematiek van het stedelijk beheer,wordt verwaarloosd.Ruimtelijke planning is bijna ondenkbaar zonderhorizontale coordinatie binnen de gemeente. Verticalecoordinatie kan in voorkomende gevallen een belangrijkevoorwaarde zijn voor een op realiteit afgestemdeplanning.Een structuurplan is (inderdaad) een politick document,gericht op de implementatie van beleid. Daarom is vooreen voortgaande planning een nadere toets in iedereraadsperiode van groot belang.Het beeld, dat het plan in beschrijving en kaarten oproept,zal duidelijkheid dienen te geven over de hoofdlijnen vande ruimtelijke structuur en de functionele structuurbinnen het onderzochte gebied. Dit beeld is om verschil-lende redenen van essentieel belang. Ik noem er twee.Voor een goede communicatie met alle er bij betrokkenenzal van het plan wervingskracht moeten uitgaan: het moetzich een maatschappelijk draagvlak werven. Dan kan hetook dienen als referentiekader voor zowel overheidshan-delen als het handelen van andere actoren in de samenle-ving.De vastheid of vaagheid van het beeld is afhankehjk vancm. de tijdshorizon (lange en korte termijn) en van devraag waar het gaat om essentiele elementen, dan wel omvariabele of vrije elementen in het plan.behalve ruimtelijke client ookbestuurlijke kwaliteitvan plan onderkend te wordenOver kwaliteit valt - zo is dikwijls gebleken - zeker tetwisten. De Vierde nota R.O. heeft echter een waarde-voUe poging gedaan om het begrip mimtelijke kwaliteitnader inhoud te geven. Zie ook deVIRO-publikatie overhet structuurplan in S. en V. april 1988 en ir. P.W.F.Petrus over de gebruikswaarde van het begrip ruimtelijkekwaliteit in S. enV. nr. 5 van 1989. Daarop zijn zeker vaninvloed: de consistentie van de bestuurlijk-politiekedoelstellingen die aan het plan ten grondslag liggen, hetproces van afwegen en afstemmen van om ruimtevragende belangen in nauw contact met alle betrokkenen,de vakkundigheid en doelgerichtheid van het onderzoeken van de conceptuele vormgeving en de weerklank diehet resultaat van deze arbeid vindt bij de samenleving.Behalve ruimtelijke kwaliteit is het van belang de bestuur-lijke kwaliteit van het plan te onderkennen (zie VIRO).Deze bhjkt uit:? de realiteitswaarde, de praktische hanteerbaarheid,van het plan (hier ligt een verbinding met de uitvoerings-functie);? de waarde van het plan als referentiekader voorbesluiten en handelingen (hier ligt een verbinding met dereguleringsfunctie).Reguleringsfunctie (regulering, norm,zekerheid)Als reguleringsinstrument w\\ het plan duide-lijkheid geven over de gewenste ruimtelijke ontwikkeling,als referentiekader (zie boven) voor besluiten en hande-lingen ter bevordering van de gestelde doeleinden.Hiermede is het normatieve karakter van het plan kortaangegeven. Wat dat zou kunnen inhouden wil ik metenkele aanduidingen trachten weer te geven.Het plan kan een bestuurlijk referentiekader zijn voor:? de beantwoording van de vraag ofen zo ja welke nadereruimtehjke maatregelen wenselijk zijn voor onderschei-dene gebieden; bestemmingsplannen, stadsvernieu-wingsplannen ofleefmilieuverordeningen, dan wel alleensectorale instrumenten;? de opstelling van nieuwe sectorale plannen en program-ma's;? het beramen van intergemeentehjke activiteiten;? de inhoud van het provinciale streekplan;? het goedkeuringsbeleid van de provincie m.b.t.gemeentelijke ruimtelijke maatregelen;? het door particulieren ondernemen van activiteiten inhet betrokken gebied en de wijze waarop de gemeente dieactiviteiten tegemoet treedt.Het structuurplan heeft ahjuridisch referentiekader geendirecte functie. Het is immers (bewust) indicatiefen nietde burgers bindend. Maar het heeft wel een intermediairefunctie door de mogelijkheid om voor de bebouwde komvoorbereidingsbesluiten te nemen met een langerelooptijd dan normaal en de mogelijke toepassing van deWet voorkeursrecht gemeenten in aangewezen gebieden.Veel belangrijker is echter m.i., dat het structuurplansedert 1985 directe invloed kan uitoefenen op bestem-mingsplannen, met name omdat het de basis kan biedenvoor de "beschrijving in hoofdlijnen" in bestemmings-plannen, die rechtstreeks doorwerken in beslissingenomtrent de toepassing van die plannen.Het plan kan daarnaast een afgeleide functie als juridischreferentiekader vervuUen. Het regelt immers ruimtehjkrelevante aspecten van sectorbeleid en heeft daarmedeinvloed op de toepassing van de daarop betrekkinghebbende wetgeving.Voorbeelden: verkeerenvervoerenmilieuzonering. Ookgemeentelijke verordeningen kunnen van belang zijn.Daarvan kan afhangen het antwoord op de vraag of vooreen bepaald gebied (met name in de bebouwde kom)nadere ruimtelijke maatregelen gewenst zijn dan wel of(c.q. in hoeverre) het juridisch instrumentarium daarinreeds op andere wijze (voldoende) voorziet. Ik verwijs indit verband ook naar de bijdrage van Mastop in ditnummer.In de huidige trend kan tenslotte het structuurplan ookvan betekenis zijn voor de inhoud van tussen gemeenteen derden, met name in het kader van de publiek-privatesamenwerking, te treffen privaatrechtehjke voorzie-ningen.De reguleringsfunctie streeft naar zekerheid. Die wordtnagestreefd vanuit het plan als referentiekader, in eengeleed besluitvormingsproces, waarbij stap voor stap deonzekerheden worden beoordeeld, tot de concrete daadkan worden gesteld.Uitvoeringsfunctie (uitvoering,programma, flexibiliteit)Kunnen we wel spreken van de uitvoering van eenstructuurplan? Van het bestemmingsplan is nogal eensgezegd, dat het niet regelt wat moet, maar wat mag. Hetis als het ware de slagboom, die opgehaald wordt als eenvoorgenomen activiteit in orde is bevonden. Toelatings-planologie. Toch waren uitbreidingsplannen van ouds opuitvoering gericht (het plan als onteigeningsbasis is deoudste planfunctie!). En stadsvernieuwingsplannen gaanvergezeld van een uitvoeringsschema. Die gedachte isdoorgetrokken in het Bro 1985, dat het mogelijk maaktsenFUNCTIES STRUCTUURPLANsen8als onderdeel van het bestemmingsplan een beschrijvingin hoofdlijnen te geven van de wijze, waarop met het plande daarin gestelde doeleinden worden nagestreefd. Dezeformulering past eigenlijk uitstekend bij het structuur-plan, dat immers geen (struc)fMMrplan, maar eens(truc)mMrplan beoogt te zijn.Dat geldt m.i. niet alleen voor een structuurplan, datrichting wil geven aan stedelijke vernieuwing, herstructu-rering van landehjk ofstedehjk gebied, ofstads- en dorps-vernieuwing. Ook het landehjk en stedelijk beheerStructuurplan:geen tuurplanmaar stuurplanvragen om een actieve bevordering van de daarvoorgestelde doeleinden.Pubheke verantwoording over de maatschappelijke enfinanciele uitvoerbaarheid en de wijze waarop degemeente die uitvoerbaarheid wil nastreven, is belang-rijk, niet alleen voor de gemeente zelf maar voor alien,die bij de uitvoering van ruimtelijk beleid betrokkenkunnen raken: overheden, burgers, investeerders enz.Dit kan betekenen, dat het structuurplan ookprogramma-tisch wordt onderbouwd. Daarbij kan men denken aan:intern:? een actiegerichte ruimtelijke ontwikkelingsprogram-mering als resultaat van het overleg met de beleidssec-toren;? een relatie naar het begrotings- en investeringsbeleid;? bezinning over de inzet van andere dan direct ruimte-lijke instrumenten; denk aan milieuzonering, verkeersre-gulering enz.naar andere actoren:? uitgangspunten voor het samenspel met andereoverheden en maatschappelijke groeperingen; denk aanruilverkaveling, stadsvernieuwing, herstructureringbedrijfsterreinen;? het formuleren van een duidelijk twee-sporen-beleid;naast ontwikkeling ook het beheer en de samenhangtussen die beide;? uitgangspunten voor samenwerking met particulierenin joint-ventures e.d., zoals in geval van stedelijkeherstructurering;? idem voor bewonersparticipatie en bewoners-zelfbe-heer.Elke vorm van op uitvoering gerichte planning vereisteen zekere mate vanflexibiliteit. Daarom is het van belang,dat het plan duidehjkheid verschaft over zaken die inbeginsel vast staan en die welke ruimte bieden voorverschillende toepassingen naar aard, omvang en/oflokatie.De wet spreekt niet over de mogehjkheid van uitwerkingof wijziging van het structuurplan, maar verbiedt datgeenszins. Hier liggen mogelijkheden die benut kunnenworden. De wijze waarop de gemeente voorts met deflexibiliteit wil omgaan, verdient bij het plan zelf nadereprocedurele precisering. De bekende streekplanme-thoden kunnen in voorkomend geval bij het een en anderinspiratie bieden.Communicatiefunctie (en de rechtsbe-scherming)In het voorgaande werd telkens opnieuwduidelijk dat het structuurplan, wil het enige realiteits-waarde hebben, vooral een communicatiefunctie dient tevervuUen. Waar de accenten van deze functie komen teliggen hangt uiteraard van het karakter en de inhoud vanhet plan zelf af.Te onderscheiden zijn drie hoofdcategorieen: intern,extern overheid en extern samenleving. Enigevoorbeelden:intern:? collegiaal bestuurlijk beleid en ambtelijk managementin de relatie ruimtehjk facet - sectoren.extern overheid:? samenwerking van gemeenten ter afstemming van hetruimtelijk beleid en voor het maken van werkafspraken;? afstemming met het ruimtelijk beleid van de hogereoverheid, waarbij het structuurplan als onderhandelings-aanbod functioneert;? het plan als uitgangspunt voor de inzet van geld enandere middelen voor bepaalde doeleinden door dehogere overheid;? het plan als referentiekader voor een soepeler toezichtvan de provincie op gemeentelijke bestemmingsplannenen andere ruimtelijk relevante besluiten.extern samenleving:? het plan als basis voor overleg met de burgerij enmaatschappelijke organisaties bij de uitvoering vanbeleid;? idem voor overleg met het bedrijfsleven;? het plan als uitgangspunt voor het maken vanafspraken en het aangaan van verbintenissen metdegenen, die bij de realisatie van doeleinden rechtstreekszijn betrokken en de positie van anderen dan die directbetrokkenen in dat proces.Het is derhalve van belang, dat het structuurplan overaard, omvang en wijze van toepassing van de communi-catie zo duidelijk mogelijke uitspraken doet. Dat is ookvan belang met het oog op de rechtsbescherming. Hoewel hetplan geen directe rol in dit opzicht vervult, mag dezerelatie niet worden veronachtzaamd. Het plan is immersin verschillend opzicht mede bepalend voor latere beslis-singen, die een directe invloed uitoefenen op de positievan burgers.Men denke aan:? de beschrijving in hoofdlijnen in bestemmings-plannen;? voorbereidingsbesluiten;? gecoordineerde toepassing van het plan met andereruimtelijk relevante instrumenten;? de mogelijke rol van het plan in het goedkeuringsbeleidvan de provincie;? het privaatrechtelijk handelen van de gemeentelijkeoverheid bij de uitvoering van beleid.Juistdaarom kan nietvoldoendewarden onderstreept, dathetvanhelang is niet te voktaan met informele bekidsstukken, maar dewettelijke procedure voor de voorbereiding en vaststelling van hetstructuurplan te volgen.SLOTDit artikel behelst niet zozeer nieuws, maarbeoogt op een wijze, die door ieder die er mee te makenheeft kan worden gecorrigeerd en aangevuld, enige orde-ning aan te brengen in de nwgelijkheden van het structuur-plan. Ik hoop er enigermate in te zijn geslaagd een kaderte bieden, dat het mogelijk maakt in de concrete situatiedie tot het maken van een structuurplan aanleiding geeft,te toetsen wat men met het plan beoogt te bereiken enwelke zaken in verband daarmee bijzondere aandacht vra-gen.Een onderzoekersgroep van het Planologischen Dennografisch Instituut van de Universiteitvan Amsterdam heeftt.b.v hetonderzoeknaarde werking van het bestemmingsplan in debebouwde kom aan de hand van de wetsge-schiedenis en literatuurgetracht een normatiefkader te formuleren over functies van het ruim-telijke plan, Zie: Beheren met het bestemmings-plan?, Planol, studies nr 5 van het PDI-UvA,1988,Elementen daarvan keren terug of wordennader uitgewerkt in enige publikaties van mijnhand: Bestemmingsplannen, wat komt er vanterecht? (S, en V, febr 1987. biz, 43-50); Vanstructuurplan naar stadsplan? (uitgave Dienstruimtelijke ordening Amsterdam, 1988, biz, 25-31); de bijdrage Bestemmen is beleid, in debundel - De Haan; Rechtsvorming in de socialerechtsstaat (Deventer 1989, biz, 215-231), Vgl,ook H,J, Gastkemper: Ervaringen met hetbestemmingsplan. stadsvernieuwingsplan envoorkeursrecht bij stedelijk beheer in Bouw-recht (September 1989, biz, 647-652),2Zie: Van structuurplan naar stadsplan?, ver-meld in noot 1,enV9Prof. J. Rothuizen is emeritus hoogleraar planologie Univer-siteit van Amsterdam.Structuurplan en PPSDe afgelopen jaren zijn er nogal wat ontwikkelingen op onsafgekomen, die grote invloed hebben gehad op de wijzewaarop je als gemeentelijke overheid ruimtelijke ordening kuntbedrijven,Publiek Private Samenwerking (PPS) is in korte tijd erg popu-lair geworden, als het gaat om de instrumenten, die eengemeentebestuur ter beschlkking staan om de doelstellingenvan ruimtelijk beleid te verwezenlijken.De toenemende belangstelling voor samenwerking tussen deoverheid en de marktsector heeft onder meer te maken met hetfeit. dat een gemeente door de afname van de beschikbare over-heidsmiddelen, min of meer werd gedwongen om op een meerefficiente wijze gebruik te maken van de geldmiddelen van departiculiere sector.Meer samenwerking met de markt betekent uiteraard niet datde marktsector vrij spel moet krijgen. Dat zou juist averechtswerken. Hoe gek dat misschien ook kllnkt, maar ook de markt-sector wil gestuurd worden. Duidelijkheid van het gemeente-bestuur wekt vertrouwen en vormt dan ook het grondbeginselvoor een goede samenwerking met de markt.Wij hebben dat in Groningen aan den lijve ondervonden. in deperiode voorafgaande aan de publikatie van ons Structuurplan,probeerden wij met verschillende - min of meer incidentelebeleidsinitiatieven - nieuwe accenten in ons ruimtelijk orde-ningsbeleid te leggen. Die accentverschuiving gaf echternogal al wat verwarring. Verwarring bij de politiek, de burgerijen ook bij de particuliere investeerders. Er ontbrak een samen-hangende visie op de toekomstige ontwikkeling van de stad.Te veel beslissingen over belangrijke ingrepen in de stadmoesten op ad hoc-basis worden genomen. Tijdrovende pro-cedures, veel verspilling van energie enz. was het gevolg. Methet Structuurplan - begin 1986 uitgebracht - hebben we in datmanco voorzien. In het Structuurplan hebben wij aangegevenwelke ontwikkelingen ons voor de verschillende delen van destad voor ogen staan en waar onze phoriteiten voor de eerst-komende jaren liggen. Op basis van die prioriteitsteliing isdaarna ook heel doelbewust bepaald hoe de gemeente zelf inde ontwikkeling van de stad gaat investeren.Het Groninger Structuurplan heeft duidelijk als inspiratiebrongewerkt voor de particuliere investeerders. Het heeft debelangstelling van die particuliere investeerders ook gekanali-seerd. Dit heeft als grote voordeel, dat de investeringen vande markt- en de overheidssector worden gebundeld, zodat deeffectiviteit daarvan enorm wordt vergroot. Het instrument vanPPS wordt daarmee pas echt interressant.Y.H.Gietemawethouder Ruimtelijke Ordening van de gemeente Groningen.C.W.W. van LohuizenHet structuurplan heeft in WRO/Bro 1985 een nieuw perspectief gekregen.De mogelijkheden worden in de praktijk nog onvoldoende opgepakt. Gepleitwordt voor een op de specifieke problematiek van het gebied toegesnedenselectief structuurplan (o.a. ten aanzien van functies/bestemmingen engebieden/lokaties) dat zich toch kenmerkt door de nadruk op samenhang.Ten gevolge van de selectiviteit is de voorbereiding en vaststelling van hetplan minder een karwei.De inzetbaarheid van hetstructuurplanHet structuurplan wordt weinig gemaakten nog minder gebruikt; dit is een telkensweerkerend motief in dit nummer van S.enV.; weinig, n.l. in vergelijking met de bedoelingen vande wetgever en met de behoefte in de wereld van de ruim-telijke ordening. De redenen ervoor worden elders in ditnummer besproken. Onder het motto het betere is de vijandvan hetgoede richten we in dit artikel de aandacht vooralop mogelijkheden van een verhoogde inzet door lagere enandere eisen te stellen. Deze mogelijkheden zullen in hetkader van dit artikel niet systematisch worden verkend.Gekozen is voor een bepaalde optiek zoals deze in de dis-cussies in de NIROV-werkgroep Structuurplannen is ont-wikkeld.De gekozen optiek neemt de nieuwe WRO/Bro als uit-gangspunt. Blijkens de Nota van Toelichting wordtbeoogd het structuurplan een ruimere functie te geven,nl. de vervanging in vele gevallen van de gemeentelijkestructuurschetsen enz. Daartoe zijn de procedures eneisen vereenvoudigd. Hieruit blijkt dat de planfiguurstructuurplan een ruimere toepassing kan krijgen dan denu gebruikelijke: we kunnen ons min of meer losmakenvan de gevestigde praktijk.EIGEN SIGNATUUR EN INZETBAARHEIDWelk houvast hebben we bij de overweging wathet structuurplan wel zou moeten zijn? Zonder hiervooreen aparte literatuurstudie te verrichten meen ik dat elkeruimtehjke planfiguur o.a. aan de volgende twee eisenzou moeten voldoen: zowel een duidehjke eigen signatuurals tegelijkertijd veelzijdig inzetbaar. Het is van belang teconstateren dat deze eisen de kiem van onverenigbaar-heid in zich dragen, en dus extra zorg vragen ten aanzienvan de inzetbaarheid.Waarom moet een plan veelzijdig inzetbaar zijn? Omdathet beleid geconfronteerd wordt met een veelheid aan ver-schillende problemen en oplossingen die elk apart enanders zijn. Voor elk ervan zou dus eigenlijk een planfi-guur beschikbaar moeten zijn die gedimensioneerd is opeen specifieke situatie. Tegelijkertijd is het nodig om hetaantal soorten plannen (als instrument beschouwd) teminimaliseren; zulks terwille van de duidelijkheid, dehanteerbaarheid en de codificering; elke planfiguur moetdus zijn heel duidelijk eigen signatuur hebben.Hoe staat het met die signatuur t.a.v het struc-tuurplan? Wat is een structuurplan? Het belangrijkstevoor het structuurplan is volgens WRO/Bro dat het detoekomstige ontwikkeling aangeeft (WRO art. 7), in hetBesluit nader gespecificeerd als de meest gewenste ont-wikkelingen(Broart. 11. la). In de praktijk lijkt er echtercommunis opinio te zijn dat er veel meer eisen aan moetenworden gesteld waaraan ook nog tesamen moet wordenvoldaan.Het "klassieke" structuurplan wordt als volgt geken-merkt:? het plan drukt zich uit in het bestemmen van gronden? een structuurplan is integraal:- alle gronden worden bestemd- alle functies/bestemmingen worden behandeld? een structuurplan is integrerend: het legt verband tussende (lees: alle) elementen? een structuurplan kenmerkt zich door een langeplanter-mijn? een structuurplan heeft een dgen detailleringmiveau: hetis globaler dan een bestemmingsplan en gedetailleerderdan een streekplan.Een structuurplan regelt dus voor de lange termijn allesop alle plekken van het gehele plangebied: alle grondenworden bestemd, alle functies krijgen hun plaats.Deze eisen leiden noodzakelijkerwijs tot een geringe inzeten wel om twee redenen.1. Het structuurplan moet voldoen aan hoge kwaliteitsei-sen waaraan de praktijk slechts in zeldzame gevallen kanvoldoen.2. Zelfs indien wel aan de afzonderlijke eisen kan wordenvoldaan wordt het toepassingsveld de facto beperkt totdie gevallen waar een combinatie van deze eisen noodza-kelijk en mogelijk is; in alle andere gevallen "vlucht" menin niet-wettelijke planfiguren en in de praktijk zijn dat ervele. Een gemeente heeft helaas slechts de keuze uit tweewettelijke planfiguren met de daaraan gegroeide praktijk:het bestemmingsplan en het structuurplan. Zouden erniet meer en andere behoefi:en zijn die door een wettelijkeplanfiguur vervuld zouden moeten worden?BEHOEFTEWij gaan er van uit dat er bij de gemeenten eengrote varieteit aan behoeften bestaat - die overigens veran-deren en ook telkens wisselen - ten aanzien van wat in eenwettelijk plan (niet bestemmingsplan zijnde) wordt vast-gelegd. Het is goed als de ruimtelijke ordening beschiktover een instrument in de vorm van een planfiguur datinspeelt op die grote varieteit aan behoeften waarvoor eenstructuurplan moet dienen. In feite is dat de vraag naarde soort inhoud van het plan. Als structuurplan staat dieinhoud ten dienste van het beleid ten aanzien van destructuur'), d.w.z. met lokaties en relaties, met de grotelijn, met de samenhang en met de ontwikkeling in de tijd.We noemen de voornaamste aspecten:1. een visie op de ruimtelijke structuur, 66k als er geennoodzaak bestaat bestemmingen vast te leggen2. een afweging van twee of meer ruimtelijke of ruimte-lijk-relevante belangen3. een ontwikkelingsbeleid ten aanzien van een belang insamenhang met andere relevante zaken4. naast de lange ook de korte of middellange termijn.Een structuurplan moet zo zijn dat het inzetbaar is inpraktisch alle gevallen waar de procedure van een bestem-mingsplan te veeleisend is; bijvoorbeeld waar geen rechts-zekerheid behoeft te worden geboden, nochtans wel eenbestuurlijke binding dient te worden aangegaan.het structuurplan kanadequaat inspelen opbehoeften in specifiekebestuurlijke ofruimtelijke situatieD.m.v. deze aspecten al dan niet in het structuurplan opte nemen kan het plan adequaat inspelen op de behoeftenvan de specifieke bestuurlijke en ruimtelijke situatie; hetkan alle taken vervuUen die ervan worden gevraagd endie taken weglaten waaraan geen behoefte bestaat. Vooreen bespreking van die taken (of functies) zie het artikelvan Rothuizen in dit nummer.SELECTIEF STRUCTUURPLANEr zijn in dit verband nog twee wezenhjke vragent.o.v de huidige praktijk.De eerste is of deze aspecten uitsluitend in een min ofmeer volledige combinatie ervan een plan tot een struc-tuurplan maken, ofdat een ofenkele ervan ook zonder deandere mogelijk zijn.De tweede is in hoeverre de volgende vragen nog positiefbeantwoord moeten worden zoals bij het gebruikelijkestructuurplan het geval is:- drukt het structuurplan zich noodzakelijkerwijs inbestemmingen uit?- moeten alle gronden bestemd worden?- moeten alle functies/bestemmingen behandeld wor-den?- is de planningtermijn alleen/overwegend de lange ter-mijn?- kent het structuurplan een eigen detailleringsniveau? sHet betoog in dit artikel leidt - de lezer zal het al hebben ^begrepen - tot de volgende uitspraak ten aanzien van detweede vraag: 11Een structuurplan- behoeft niet alle gronden te bestemmen "- kan zelfs wel eens zonder bestemmingen werken ?indien wel duidelijke richtinggevende uitspraken worden ^gedaan t.a.v. de ruimtelijke structuur ?>- behoeft niet over alle functies uitspraken te doen r- kan zich eventueel ook op de korte ofmiddellange ter-mijn richten g- kan gedetailleerder danwel globaler zijn dan gebruikelijk g- behoeft niet alles tegen alles af te wegen- kan binnen hetzelfde plan per lokatie c.q. functie/bestemming een andere termijn en/of globaliteit kiezen.Door de behoeften aldus te formuleren vermijden we devalkuil van te zware eisen terwijl toch het essentiele vanhet structuurplan wordt bewaard.Ten aanzien van de eerste vraag - ofdeze aspecten noodza-kelijkerwijs in combinatie moeten voorkomen - het vol-gende. We hebben de indruk dat in de praktijk sprake isvan meer of minder gescheiden en afzonderlijke behoef-ten die in vele gevallen ook afzonderhjk door een struc-tuurplan vervuld kunnen worden; en dan is het beter hetplan alleen op de actuele behoefte te dimensioneren danom dan maar meteen alles mee te nemen.NIEUWEOPENINGENLaten we in dit verband WRO/Bro 1985 nog eensonder de loep nemen. In het algemeen zijn de proceduresvereenvoudigd. Voorts zegt de Nota van Toelichting tenaanzien van artikel 11 Bro 1985 o.a. het volgende:"Van het structuurplan blijkt minder gebruik te zijngemaakt dan destijds werd verwacht. In de praktijk zijnallerlei structuurschetsen en/of structuurvisies ontstaan,die eenvoudiger van opzet zijn en gericht zijn op een kor-tere termijn dan het structuurplan. Zij worden gehan-teerd als een pseudostructuurplan. Om aan deze ontwik-keling tegemoettekomen, wordt . . . meer ruimte gebo-den ten aanzien van de invulUng van het plan . . . en isde voorwaarde, dat het structuurplan op de langere ter-mijn moet worden gericht vervallen. Hierdoor worden destructuurvisies en/of structuurschetsen thans onder hetINZETBAARHEID STRUCTUURPLANenVbegrip structuurplan gevangen, indien zij althans de voor-geschreven procedure doorlopen.Artikel 11 laat de mogelijkheid open om structuurplan-nen te maken voor delen van een gemeente ofvoor gebie-den die tot meer dan een gemeente behoren ... en isdaarnaast bepaald dat het structuurplan tevens inzichtmoet geven in de relatie met het omringende gebied".De veranderingen t.o.v. de tekst over het structuurplanin de vroegere wet en de inhoud van de Nota vanToelich-ting op de vigerende wet laten zien dat de wetgever duide-lijk nieuwe openingen wil geven, en wel:1. het structuurplan kan eenvoudiger en minder eenvor-mig zijn2. het is ook voor de korte termijn3. het is ook voor delen van gemeenten, van welk for-maat ook4. het is ook voor de relatie met omliggende gebied/gemeenten.Dit betekent m.i. o.a. het volgende:ad I. De eisen integraal en integrerend zijn niet langerconditio sine qua non; het is dus mogelijk een structuur-plan vast te stellen dat slechts een ofmeer aspecten behan-delt en/ofniet alle lokaties binnen het plangebied behan-delt; zie echter de N.B. hieronder.ad 2. Het structuurplan kan een korte-termijnplan zijn,bijvoorbeeld als kaderplan voor het actieprogramma vanhet zittende college.ad 3. Het structuurplan kan ook voor kleine delen vaneen gemeente (ofgemeenten) gelden: de grootschaligheidis geen voorwaarde meer.ad 4. Het structuurplan mag zich richten m.n. op desamenhangen met wat niet strikt tot het plangebiedbehoort: een erkenning van een typisch element van hetstructuurdenken.Wij voegen toe dat het in de lijn ligt van dit "nieuwe den-ken" ook het detailleringsniveau variabel te maken; datgeldt zowel voor het ene structuurplan t.o.v het andere,als ook binnen een structuurplan. Het ene structuurplanzal globaler moeten ofkunnen zijn, terwijl de aard van deproblematiek en/of de oplossingen in een ander gebiedverdergaande detaillering vereisen. Maar ook binnen eenstructuurplan kan voor een bepaalde lokatie precisiewerknodig zijn terwijl voor een ander deelgebied een zeer glo-bale planning passend is. Bijvoorbeeld langs een stede-lijke ontwikkelingsas wordt de bereikbaarheid van de sta-tions van een raillijn essentieel geacht; het plan detailleertdaarom de lokaties in de directe omgeving van die lijnveel nauwkeuriger dan in de verder weg gelegen delen.Toch hoeft deze detaillering niet in concrete bestemmin-gen plaats te vinden; het kan voldoende zijn vast te leggendat bepaalde functies (bijvoorbeeld wonen, arbeidsinten-sieve werkgelegenheid, frequent bezochte instellingen)voor tenminste 80% binnen een bepaalde straal van zo'nstation moeten worden gelokaliseerd.SAMENHANGHet structuurplan ontleent zijn waarde aan hetaangeven van de samenhangen. Dit moet extra geaccen-tueerd worden nu het integrale en integrerende karakterop losse schroeven wordt gezet. Het verschil is dat "sa-menhangen" selectief aandacht kan krijgen, terwijlanders "alles met alles" gerelateerd moet worden. Omwelke samenhangen gaat het dan?:a. in de tijd: relatie tussen tijdstip 1, 2, . . ., n van elkgeselecteerd verschijnselb. in de ruimte: tussen geselecteerde plaatsen/gebiedenten aanzien van geselecteerde activiteiten op die plaatsenc. in het functioneel-ruimtelijke: bijvoorbeeld tussenwonen en werken enz.d. in het fysiek-ruimtelijke: landschappelijke samenhan-gen, ecologische, milieuhygienische enz. enz.het structuurplan ontleentzijn waarde aan hetaangeven van samenhangenDe wet laat voorts de vrije ruimte voor de wijze waaropde inrichting van de plandocumenten plaats vindt. Datzou kunnen imphceren dat het vrijstaat het structuurplanuiteen te leggen in verschillende documenten, die uitein-delijk tesamen het structuurplan vormen. Een voorlopervan deze gedachte is op rijksniveau te vinden in de Derdenota ruimtelijke ordening. Op de merites van dit ideegaan we wegens gebrek aan plaatsruimte niet in.VOORBEELDTer illustratie van de mogelijkheden die er voorhet structuurplan liggen leg ik een voorbeeld voor vaneen problematiek die niet in het klassieke structuurplanthuishoort, maar zeer wel in het "nieuwe denken" past.Het gaat om een plansoort waarbij de ruimtelijke orde-ning actief inspeelt op veelbelovende nieuwe ontwikke-hngen die ruimtelijk van belang zijn. I.p.v vooral rem-mend, conserverend, verbiedend, zorgvuldig afwegendenz. te reageren, rekent het structuurplan het zich tottaak actief, creatiefen constructiefmee te werken. Denkbijvoorbeeld aan ontwikkelingen in verband met de tele-matica, met de logistiek in produktie en distributie, metveranderingen in de gezondheidszorg, met een eventueeldrastische mobiliteitsstijging, enz.Een dergelijk plan zou niet alleen de ruimtelijke conse-quenties moeten verwerken inclusief de terugkoppelin-gen op het betrokken sectorbeleid; veeleer bevat een der-gelijk plan een positieve bijdrage aan deze ontwikkelin-gen op grond van overwegingen van ruimteUjke potentiesen van functioneel-ruimtelijke kwaliteit. Immers, het soe-pel functioneren van de samenleving wordt mede bepaalddoor de lokaties van de activiteiten en van de onderlingerelaties ertussen.Een dergelijk plan zou meer moeten zijn dan een struc-tuurschema op lokaal niveau; als (deel)structuurplanmoeten de samenhangen met andere activiteiten enbestemmingen expliciet worden gemaakt: welke eisen envoorwaarden worden over en wear gesteld.Een dergelijk plan is actiegericht, oplossingsgericht enselectief t.a.v. zowel functies als territoir. In hoeverre ishet nog een structuurplan? Het is een structuurplan vol-gens de eerder gegeven definitie. Bovendien behoudt heteen afwegingsfunctie: niet alles tegen ailes, maar selec-tief: het brengt de beoogde zaken in verband met andereaangelegenheden die ermee gerelateerd zijn.SAMENVATTENDHet structuurplan volgens het nieuwe denkenvan WRO/Bro 1985 is veelvormig en ontleent daaraan eenbredeinzetbaarheid. Eenfrequenteinzetbaarheid woidt bereiktdoor de eisen aan het structuurplan minder hoog te stel-len en door niet alle eisen in combinatie met elkaar te stel-len, waardoor een selectiefstructuurplan mogelijk wordt: eenbepaalde termijn, een bepaalde detailleringsgraad, voorsommige functies/bestemmingen, voor sommige gebie-den en/of lokaties.Het gemeenschappelijke kenmerk van alle structuurplan-nen is de nadruk op samenhang in de tijd, in de ruimte enook in bestuurlijk en financieel opzicht; aan die laatstetwee aspecten moet nader aandacht worden gegeven.Het begrip "structuur" duidt op samenhangtussen elementen (d.w.z. alle zaken die in hetplan worden geregeld of er relevant voor zijn,zowel fysiek-ruimtelijke als functioneel-ruimte-lijke en bestuurlijke zaken), een samenhang diezich in dit geval uit in het ruimtelijke m.n. in"lokatie" (waarwaten wat waar), "communica-tie" (verbindingen tussen lokaties en de activi-teiten op die lokaties) en "reiatie" (welkebetrekkingen bestaan er tussen deze driegrootheden).Prof. drs. C.W.W. wan Lohuizen werkt voor de StichtingBureau voor Planning en Beleidsstudies te Amsterdam en isvoormalig hoogleraar planologisch onderzoekaan delU. Eind-hoven. Hij maakte dee! uit van de NIROVwerkgroep Structuur-plannen. De auteur dankt de leden van de werkgroep voor hunbijdrage in de ideevorming voor dit artikel. Het artikel zelf komtvolledig voor verantwoording van de auteur.Integraal milieu-inzicht, een noodzaak voorRuimtelijke PlanningHet in 1979 in Maastricht gereedgekomen structuurplan kentgeen milieuparagraaf.In 1980 wordt Maastricht middels een milieu-onderzoekgeconfronteerd met een geweldige milieuproblematiek op hetterrein van geluid, stank (en stoO en externe veiligheid. Hier-door kan een hele v\^oonbuurt niet meer uitbreiden. Sterkernog: er klinken geluiden van afbreken.Kortom een heel stedelijk gebied dreigt in een maatschappe-lijk, sociaal en economisch isolement te geraken, met hetgevaar voor verval en verpaupering, Dit kan niet de bedoelingzijn,Middels kamervragen stelt de minister een werkgroep in, die"Aanbevelingen voor een integrate aanpak bij de besluitvor-ming inzake ruimtelijke ordening en milieu" voorsteit,De gemeente Maastricht besluit tot zo'n integrate aanpak enop grond hien/an wordt met het Projekt Integratie Milieubeleid(PIM) gestart.Het PIM Maastricht heeft tot doel: het leveren van bouwste-nen voor een gemotiveerde keuze tussen actuele en gewen-ste ruimte voor de bestemmingen Industrie en verkeer ener-zijds en de bestemming wonen anderzijds,Het PIM-onderzoek is gericht op een integrate milieuzonehngdie als basis wordt gebruikt voor het structuurplan Maastricht.Het uitgevoerde PIM onderzoek heeft betrekking op zoneer-bare milieuinvloeden op structuurpianniveau, (geluid, externerisico's en luchtvervuilende componenten).De uit het onderzoek verkregen waarden aan milieubelastin-gen zijn over heel Maastricht per milieuaspect vastgelegd opde coordinaten van een raster van 50 x 50 meter en op dezewijze is inzicht verkregen in de zoneerbare milieubelastingenen is het nu mogelijk de milieukwaliteit/belasting te confronte-ren met het ruimtelijk wensbeeld. Op basis daarvan kunnenstructuurplan, milieusanerings- en beheersingsplannen opge-steld worden waarmee de gemeente nu dan ook bezig is.* G.H.J. PetersIwethouder Milieu, Cultuur en Emanc