APRILi'^miJ72?>30>zo4 1 ZM ^'- **?w:4ci:niKiTi*r>ii: GSBErMIDDELHOOGBOUW BR? STRUCTUURPLANBESTUURLIJKE REORGANISATIE? ZWAKKE PLEK PPS?DE WERELD ACHTER DE CIJFERS VANVBSTADSVERNIEUWING. KAN EROVER MEEPRATEN IStadsvemieuwing is ukgegroeid tot een complex van ordenende en economische maatregelen.Maatregelen die zichthaar warden in cijfers, maar veel minder zichtbaar is de wereld achter die cijfers.Een wereld waar uw accountant kennis van moet hebben om u deskundig en ter zake te kunnen adviseren.Een taak, die VB op het lijfgeschreven is.Al ruim 75jaar is VB actiefvoor overheden en non-profit organisaties, heeft dus een voorsprong ophet gebied van bestuurs- en beheersinstrumenten en kan zo gefundeerd signaleren, anticiperen en adviseren.VB kan u bijvoorbeeld adviseren bij de coordinatie en herstructurering van diensten en bij het opzetten van eeneffectiefherhuisvestingsbeleid. Ofbij de organisatie voorgefaseerde vemieuwing van het rioleringsstelsel, inclusieffinancieringssystemen met derden. VB is met ruim 1.200 medewerkers een van de grote accountantskantoreaMet 30 strategisch gespreide vestigingen werkt VB overal dicht bij de bron en blijft zo actueel betrokkenbij de wereld achter uw cijfers. Op basis waarvan u beter kunt beslissen.VB, Nassaulaan 12, Postbus 19331, 2500 CH Den Haag tel. 070-3738484.AccountantsAdviesBelastingadviseursVBVB, BETROKKEN BIJ DE WERELD ACHTER DE CIJFERS.I INHOUDAPRIL0)0)?h. JAARGANGDENK RAAMJ. de LangeDe provincie: bestuur met toekomst 3SIGNALENPLANOLOGIEC.W.W. van LohuizenStadsbeeld en stadsleven 44H. ter HeideRuimtelijke ordening bij de ECE 46NIEUWE PLANVORMENT. SteehouderDe Utrechtse AlgemeneLeefverordeningB.G. BullsReactie4851BESTUUR EN RECHTH.J.J.A. PoortEnschedese Horecanota 52UITDERAVOVierde notaruimtelijke ordening ExtraPUBLIKATIESBoekbesprekingenSelectie aanwinsten545659foto omslag: Leningrad, Vasilostrovski Rayona CH. Kaan).Volkshuisvesting in de Sovjet-Unie,H.F KaanMet de volkshuisvesting in de Sovjet-Unie is het ondanks pogingen van deoverheid tot verbetering nog steeds slecht gesteld. Een momentopname.VolkshuisveStingsbeleid, J. vanderSchaarToekomst woor de volkshuisvesting?, W.G.M. SaletEen schets van ontw/ikkelingen die te verwachten zijn in het volkshuisves-tingsbeleid op de middeliange termijn.Het middelhoogbouw-complex, s MusterdenJ.P SandwijkSommige galerijflats in de sociale huursector functioneren goed en andereslecht. Waaraan ligt dat? Een poging tot verklaring.Nieuwe vorm voor het structuurplan,J. Bredenoord en T. van LaarStructuurplannen: een nieuwe aanpak. Beschreven voor de gemeentenBaarn, Soest en Leusden.Bestuurlijke reorganisatie, w. Derksen enE.F. ten HeuvelhofVoorstel voor opiossing van bestuurlijke problemen in de Haagse regie.Taken en bevoegdheden van een te vormen Aggloraad.Zwakke piek in PPS?, PR.A. TerpstraEnige haken en ogen aan PPS constructies. Waakzaamheid en zorgvuldig-heid van partijen blijft geboden.Orgaan van het Nederlands Instituutvoor Ruimtelijke Ordening enVolkshuisvestingEen uiigave van DELWEL UitgeveriJ B.V.in samenwerking met het NIROVRedactie, administrate en publikatiester recensie:Mauritskade 21, 2514 HD Den Haagtelefoon: 070 - 346 96 52Verschijnt zes maal per jaar Richtlijnen voor auteurs:Auteurs van artikelen en boekbesprekingenRedactie: kunnen op het redactiesecretanaat "RichtlijnenIr. H. Dekker voorauteurs" aanvragenDr. H.J.M. GoverdeIr PC. Groen Advertentie-exploitatie:Mrir. A.W. Hartman DELWEL UitgeveriJ B.V.Mw.drs. I.T, Klaasen Alexanderstraat 26Mw drs G C P. van der Ploeg Postbus 19110Ir K R de Poel 2500 CO 's-GravenhageProf J Rothuizen telefoon: 070-362 48 00Mr A M Schaap-Dubbelboer telefax: 070 - 360 54 36Drs PWA VeldMw mi Y deVries Advertentieverkoop;li H Westra V. Scharrootelefoon: 070 - 362 48 00^m Redactiesecretariaat:Basisvormgeving:H|. ' Mr A.M. Schaap.Uubbelboer Hofhuis/SchrieverI^B Mw.ars, u.UK van aer Ploeg'^^^ 1. Steenhott-Boogers / aangesloten bij^notu,''vak NOTU-groep vaktijdschrtftensenVPTO-U; POST HBO-CURSUSSENRUIMTELIJK BELEID EN BEHEER INSTEDELIJKE/LANDELIJKE GEBIEDENIn planologie en ruimtelijke ordening wordt kennisvan vele vakdisciplines toegepast. Doel van beide1 -jarige cursussen is om via basiskennis en behan-deling van tinema's te komen tot een integralsevaluatie van een bestemmingsplan in een stedelijk/landelijk gebied.Doelgroep:Omvang:Aanvang:Prijs:degenen die in hun dagelijkse werk temaken hebben met ruimtelijke orde-ning30 avonden per cursusmedio September 1991/ 2.800-per cursusUitgebreide informatie kunt u aanvragen bijPTO-U, Antwoordnummer 9666,3500 ZG Utrecht(Postzegel niet nodig), telefoon 030-660254.uuuuuuuuuPOST TERTIAIH ONDERWIJS UTRECHTPTO-U is hetcursusinstituut vande Hogeschool Utrechten verzorgt sinds 1953(beroepskwalificerende)post-HBO-opleidingen.Door schadeen schande?U kunt ook wijzer wordendoor onze deskundige ondersteuning en expertise in:Dcmografisch ondcrzock en bevolkingsprognosesHaalbaarheids-studies voor bedrijf en overheidWoningmarkt-onderzoek (kwalkatief en kwantitatief)Beleidsaanbevelingen en planologische adviezenOerliritatieburcau voor het Ministcric van Onderwijs &; WeicnschappenPlanning Verband GroningenOosterhamrikkade 88 9714 BH Groningentel.050-713614Burgemeester en wethouders van Bunnikvragen voor de afdeling Ruimtelijke Orde-. ning van de dienst gemeentewerken eenCHEFAFDEUNGmunmjKE ORDENING mlvDe dienst gemeentewerken bestaat uit 3 af-delingen, te weten ruimtelijke ordening, bouw& beheer en civiele tectiniek. De afdeling ruim-telijke ordening is onderverdeeld in de bureausruimtelijke ordening (2 formatieplaatsen) enbouwtoezicht (3,8 formatieplaatsen).Funktie-informatie:De werkzaamheden bestaan in hoofdzaak uit:- zelfstandig uitvoeren en begeleiden van uit tebesteden werkzaamheden ten behoeve van be-stemmingsplannen, structuurplan en relevantplanologisch onderzoek;- planologische en stedebouwkundige advisering;- deelname aan begeleiding van bestemmings-planrealisatie en bouwplannen;- dagelijkse leiding afdeling ruimtelijke ordening:- voorbereiding woningbouwprogrammering c.a.Funktie-eisen:- planologlsch/technische opieiding op minimaalHBO-niveau danwel gelijkwaardig;- goede mondelinge en schriftelijke uitdruk-kingsvaardigheid;- gevoel voor managementaspecten alsmedevoor bestuurlijke verhoudingen;- relevante werkervaring van ca. 5 jaar.Salaris:Afhankelijk van opieiding en ervaring bedraagthet salaris maximaal f 5.442,- bruto per maand(schaal 10).Overige informatie:Een psychologische test kan onderdeel ultmakenvan de procedure.Nadere inlichtingen worden gaarne verstrekt doorde heer H.M. Huntjens, direkteur (toestel 230).Sollicitatiebrieven dienen binnen 14 dagen na hetverschijnen van dit blad gezonden te worden aanhet college van burgemeester en wethouders vanBunnik, Postbus 5, 3980 CA Bunnik, onder ver-melding van "sollicitatie" op de enveloppe.GEMEENTEIBUNNIKLangstraat 2,3987 EV BunnikPostbus 5,3980 CA BunnikTelefoon 03405 - 61824De provincie: bestuur met toekomstHIet lijkt wel oftegenwoordig iedereen provincie wil zijn.Terwijl door sommigen wordt beweerd dat de provincieeen grote rol zal spelen door groter te groeien door middel van fusiemet een of meer buren, menen anderen dat de agglomeraties, regio'sof gewesten hun problemen slechts kunnen oplossen door provinciete worden als gevolg waarvan de bestaande provincies dus kleinerworden.Het belangrijkste aspect van het provinciale pakket vanbevoegdheden is dat het bevoegdheden zijn die gerelateerd zijn aaneen relatief grote territoriale schaal en dat zij wordenuitgeoefend door een bestuur dat democratisch isgelegitimeerd door rechtstreekse verkiezingen. Eenwezenlijk uitgangspunt voor een goede bestuurlijkeorganisatie is, dat problemen moeten worden opge-lost op de schaal waar zij zich voordoen. Welnu, het isevident dat maatschappelijke, economische en infra-structurele problemen zich voordoen op een schaaldie grosso modo overeenstemt met die van de provin-cies.Daarnaast is van belang dat de provincie eenbestuurslaag is tussen nationaal en lokaal bestuur. De vragen zijn dan:- is een bestuur op meso-niveau nodig;- is de - huidige - provinciale schaal relevant.Een bestuur op meso-niveau is noodzakelijk. Bij het ont-breken ervan slaat bureaucratisering toe. Nu al pogen derijksdepartementen, ieder in eigen sector, gedetailleerd de ontwikke-lingen te beinvloeden. De rijksdienst heeft al een belangrijke voetaan de grond in de vorm van de gedeconcentreerde rijksdiensten diein het algemeen qua territorium zijn georganiseerd op de schaal vande provincies.In het bestuurhjke stelsel kan het toch niet zo zijn dat tussenhet pohtiek verantwoordelijke nationaal bestuur en het eveneenspohtiek verantwoordehjke lokale bestuur een ambtelijk echelon opmeso-niveau opereert.Conclusie: op meso-niveau is een politiek verantwoordelijkorgaan nodig. Dat behoeft ook niet te worden uitgevonden, dat is er,dat is de provincie.Terder meen ik dat de territoriale schaal van de provin-cies, historisch ontstaan als zij is, in het algemeen weldegelijk relevant is voor de maatschappelijke activiteiten. Is er ooitonderzoek gedaan naar de geografische spreiding daarvan?Er is een tendentie naar schaalvergroting, eerder dan naarschaalverkleining. Dat komt tot uiting in de vergroting van de pro-vinciale streekplangebieden. Vele provincies hebben nu hun eigenterritorium als enig streekplangebied. Dat wijst er op dat de samen-hang die wordt onderkend een steeds grotere schaal betreft, tende-rend naar de schaal van de huidige provincies. De volgende stap isdie naar interprovinciale streekplannen. Bestuurlijk zou dan samen-voeging van provincies moeten volgen.In de Randstedelijke provincies is dat aan de orde.Een alternatief is: een meso-bestuur op het niveau van(WGR-)regio's. Uit het voorgaande blijkt dat ik meen dat dit nietreeel is voor wat betreft grootschaUge aangelegenheden. Dat komtook naar voren als je kijkt naar waarover het gaat. Ik wijs dan op watD E N KIgaande is in de regio Amsterdam. Ik ben al vele jaren een hartelijkvoorstander van een agglomeratiebestuur. Daaronder versta ik eenbestuursorgaan dat in de maatschappelijk zo overduidelijk samen-hangende regio de gemeentelijke taken kan vervuUen en de plaatskan innemen van de 17 (sic!) gemeentebesturen die dat nu moetendoen.Dat is lets anders dan een meso-bestuur. Dat blijkt ook wel uitde voorstellen van de Commissie-Van der Louw voor de bestuurlijkevernieuwing in de Amsterdamse agglomeratie.In een ambtelijke bijlage is opgesomd welke gemeen-telijke bevoegdheden naar een agglomeratiebestuurzouden moeten overgaan en welke provincialebevoegdheden het agglomeratiebestuur zou moetenhebben. Daar zijn nogal wat onderwerpen bij die naarmijn mening van de provincie naar een goed geregeldagglomeratiebestuur kunnen overgaan.Wel een blijvende provinciale taak en bevoegdheid ishet vaststellen van een streekplan. Over die streek-planbevoegdheid lees ik, dat erkend wordt dat er eenduidelijke tendentie is naar schaalvergroting en dat indie omstandigheden een schaalverkleining als gevolg van het over-brengen van de streekplanbevoegdheid naar een agglomeratiebe-stuur niet zo erg voor de hand ligt. Vervolgens wordt gewezen op demogelijkheid het Amsterdamse en te zijner tijd Groot-Amsterdamsestructuurplan via de uitwerkingsbevoegdheid van GS, respectieve-lijk de afwijkingsbevoegdheid van Provinciale Staten, op te nemen inhet streekplan. Dat is met enig kunst- en vliegwerk doenlijk. Beterzou het zijn die verhouding wettelijk te regelen in plaats van eenoplossing te zoeken in het daarvoor niet geschikte instrument van deWGR of in het verfoeilijke instituut van de bestuursconvenant.iijn conclusie is de volgende.Er is een duidelijke aanwijsbare taakstelling voor eengrootschalig bestuur op meso-niveau. Dat bestuur vindt zijn redenvan bestaan niet in de tussenpositie als zodanig, maar in het feit datmaatschappelijke samenhangen bestaan op grotere schaal dan dievan gemeenten, maar kleiner dan die van het nationale bestuur. Opdie schaal functioneert een bestuur dat op de onontbeerlijke grond-slag van democratische legitimatie de ruimte verdeelt en beslist ingeval van gemeenteUjke of regionale belangentegenstellingen.Dat is de provincie.J. de LangeenVH.R KaanAan de woningnood in de Sovjet-Unie lijkt voorlopig nog geen eind te komen.Ondanks pogingen van de Sovjet-overheden om de woningbouw te stimule-ren wordt bij voortduring de geplande woningproduktie niet gehaald, terwijide kwaliteit van de woningen in veel opzichten slecht is en aan het onder-houd geen aandacht wordt besteed.Dit artikel gaat in op de wijze waarop de overheden de woningnood denkenop te lossen en praktische problemen die zich daarbij voordoen.senVolkshuisvesting in de Sovjet-Unienog veel problemen op te lossenIn de reeks problemen waarmee de Sovjet-Unie te kampen heeft, neemt de woningnoodI een niet te veronachtzamen plaats in.Ondanks de pogingen van de Sovjet-regering om de bur-gers van goede huisvesting te voorzien, beschikken velen,met name in de grote steden, niet over zelfstandige woon-ruimte.De woonomstandigheden in Rusland lijken nooit ergcomfortabel geweest te zijn. In het tsaristische Ruslandvan omstreeks 1914, stond de bevolking van bijna 170 mil-joen personen een totale woonruimte van 180 m^ terbeschikking. Hiervan werd in de Eerste Wereldoorlogongeveer 28% verwoest.')De toestroom van mensen, na beeindiging van de burger-oorlog in 1922, leidde in de grote steden tot ernstigewoningnood. De woningproduktie is in de eerste decen-nia na de revolutie echter nooit goed op gang gekomen.Tussen 1918 en 1940 werd 408,9 miljoen m^ woonruimtetoegevoegd, gemiddeld dus 18,5 miljoen m^ per jaar. Tervergelijking: begin jaren '60, onder Chroetsjov, lag deproduktie op ongeveer 100 miljoen m^ per jaar. ^) Niette-min bleef, alle optimistische officiele verhalen ten spijt,ook in die periode de produktie ver achter bij de vraag.Toch hebben de Sovjet-autoriteiten de woningnoodsteeds als een zeer belangrijk politiek-sociaal probleemonderkend. Goede huisvesting is nauw met de socialisti-sche ideologic verweven. Al sinds de jaren '20 wordt eengoede volkshuisvesting gezien als voorwaarde voor repro-duktie van de arbeidskracht en daarmee voor een hogearbeidsproduktiviteit. De meeste inwoners van grote ste-den als Moskou en Leningrad ervaren echter, dat tussenhet ideologische streven naar goede huisvesting en de fei-telijke situatie een kloof gaapt, waarvan de overbruggingvermoedelijk nog jaren op zich laat wachten. Het doorGorbatsjov gestelde doel, om in het jaar 2000 ieder huis-houden in de Sovjet-Unie in een zelfstandige woonruimtete hebben gehuisvest^), wordt nu ook door de Sovjet-regering onhaalbaar geacht.In 1989 werden ruim 100.000 woningen minder opgele-verd dan volgens het jaarplan had gemoeten. Men gaat ernu vanuit, dat de achterstand voorlopig niet zal wordeningehaald (Cobouw, 17.08.90).WONINGGROOTTE EN WONING-VOORRAADOndanks het feit dat de produktie steeds weerachterblijft bij het gestelde doel is er toch een toenamevan de woningvoorraad te constateren.Verschillende auteurs wijzen op de onduidelijkheid vande officiele Russische statistische handboeken. Maar menmag concluderen, dat in 1983 het stedelijk woningbe-stand twee en een halfmaal groter was dan in 1960, terwijide stadsbevolking met 60% toenam. Het gemiddeldewoonoppervlak per persoon is volgensAndrusz*) van 8,8tot 13,6 m^ toegenomen. Trehub^) evenwel wijst er op,dat de reeds in 1922 vastgestelde norm van 9,0 m^ perpersoon pas in 1980 werd gehaald; de gemiddelde woon-ruimte per persoon was voor 1983 doorTrehub op 9,6 m^becijferd. De gemiddelden varieren overigens sterk vangebied tot gebied en van stad tot stad. De gemiddelderuimtebezetting van nieuw gebouwde wooneenheden ligtin de Sovjet-Unie op 1,4 personen per kamer. In het totalestedelijke woningbestand is de gemiddelde ruimtebezet-ting afgenomen van 2,8 personen per kamer in 1960 tot1,6 personen in 1985.Ook het aantal zelfstandige woningen groeit gestaag. 61%van de stadsbevolking woonde in 1967 in een zelfstandigewoning, in 1982 was dit 80%. *) Dit zijn echter gemiddel-den, die per stad sterk kunnen verschillen. Met name inMoskou is de woonsituatie vaak erbarmelijk. "MoscowNews" meldde enige tijd geleden dat in Moskou (8 mil-joen inwoners) 1,25 miljoen woningzoekenden staan gere-gistreerd. In de gehele USSR zijn 14 miljoen woningzoe-kende huishoudens. Van de Moskovieten beschikken1,3 miljoen mensen over een woonruimte van 1 tot 5 m^per persoon, 2,6 miljoen over 9-11 m^ per persoon, ter-wijl 187.000 mensen over meer dan 20 m^ per persoonbeschikken (Moscow News, 1990, 8/9). Bijna een kwartvan de Moskouse bevolking is in niet-zelfstandige woon-ruimten gehuisvest. *) In Leningrad, zo werd ons verteld,is dat thans zelfs 70%.WONINGTOEWIJZINGToch is een lichte verbetering van het woonniveaute constateren. Dit blijkt onder meer uit de veranderendetoewijzingsnorm voor huurwoningen. In de Sovjet-Uniewordt een toewijzingsnorm gehanteerd, waarin het aantalruimten (kamers) met een "r" en het aantal personen meteen "n" is aangegeven.De woningbezetting van nieuwe huurwoningen eindjaren '50, begin jaren '60 is dan uit te drukken in de for-mule r=n-2, dat wil zeggen, dat een huishouden van4 personen normaliter recht had op een tweekamerwo-ning. Aan het eind van de jaren '60 werd de formule r=n-1 gehanteerd.VolgensAndrusz waren in 1985 alle huishoudens in prin-cipe volgens deze norm gehuisvest, terwijl meer dan eenkwart van de nieuwe huurwoningen in de steden in deperiode 1976-1980 volgens de regel r=n (een ruimte perpersoon) werd toegewezen. 'Als deze ontwikkeling zichdoorzet, zal in de eerste helft van de jaren '90 ieder vol-wassen lid van een huishouden over een eigen kamer kun-nen beschikken', voorspelde een ongetwijfeld optimis-tisch ingestelde Andrusz in 1986. **)Afgaande op de grote hoeveelheid publikaties over dewoonomstandigheden, ingezonden brieven in kranten enofficiele beleidsvoornemens, zal er nog veel moetengebeuren. Woningen worden in Moskou nog steeds toege-wezen volgens de formule r=n-l. In de praktijk betekentdit bijvoorbeeld, dat een studentenkamer van nauwelijks18 m^ altijd door 2 studenten wordt bewoond.In 1984 is een nieuwe woonruimteverordening inwerking getreden, die nog steeds van kracht is. Daarinzijn onder meer de urgentiecriteria voor de woningtoewij-zing vastgelegd.Vooral die burgers komen hoog op de prioriteitenlijst, diethans over een woonoppervlak beschikken, dat ver bene-den de norm ligt. In Moskou komt men in aanmerkingvoor verhuizing naar een grotere woning binnen hetgemeentelijk woningbezit, als men thans beschikt overminder dan 5 m^ per persoon.') Ook personen, die omstadsvernieuwingsredenen moeten verhuizen, hebbenvoorrang in de toewijzing. In principe bestaat er recht opterugkeer in de eigen gerenoveerde woning of in de terplaatse gerealiseerde vervangende nieuwbouw. In afwach-ting hiervan kunnen deze stadsvernieuwings-urgententijdelijk elders worden gehuisvest. Door de grote woning-schaarste is dit meestal niet in de buurt van de oudewoning. Het "tijdelijk" kan tot in lengten van dagenduren, verzekerde men ons in Leningrad.De woonruimtenorm werd in 1984 opgetrokken van 9 m^per persoon naar 12 m^ per persoon. Maar deze 12 m^voor ieder lid van het huishouden is dan ook het maxi-mum van de gegeven mogelijkheden. Afhankelijk van deplaatselijke omstandigheden kan de grootte van de toege-wezen woning achterblijven bij de norm. In dat geval isde verbetering van de huidige woonsituatie van dewoningzoekende het uitgangspunt bij de woningtoewij-zing.In Moskou en Leningrad wordt nog steeds de woonruim-tenorm van 9 m^ per persoon gehanteerd.NORMERING WONINGGROOTTEZoals in Nederland de verblijfseenheid lange tijdeen belangrijke rekeneenheid in de volkshuisvesting isgeweest, was tot in de jaren '60 de vierkante meter woon-oppervlak de maateenheid in de Sovjet-Unie voor het ont-De bouwondernemingen hebben grvte invloed op de architectuur van de woningen.SenVVOLKSHUISVESTING SOVJET-UNIERecent opgeleverde woningen. De loggia's worden door bewonersdichtgezet, wellicht tegen de kou, zeker ook cm het nuttige woonop-pervlak te vergroten CLeningrad).Sen6werpen van woningen. Ook nu wordt dit nog als richtlijngehanteerd.Er dient een bepaalde verhouding te zijn tussen totaalwoonoppervlak (woon- en slaapruimten, keuken, badka-mer, toilet, verkeers- en opslagruimten) en nuttig woon-oppervlak (woon- en slaapruimten). Dit wordt bepaald,door het totale woonoppervlak (!) met een factor te ver-menigvuldigen. Deze daalde in de loop der tijd, terwijlhet nuttig woonoppervlak toenam, zodat de woningplat-tegronden in feite steeds inefficienter werden.Voor het ontwikkelen van woningen met een eigen toe-gang - een belangrijk politick streven - bleek de ver-menigvuldigingsfactor steeds meer een hindernis.Daarom werd in 1969 besloten de vierkante meter woon-oppervlak als maateenheid voor kapitaalinvesteringen tenemen, waarmee de ontwerpers meer vrijheid zoudenkrijgen in het ontwikkelen van woningplattegronden.De normering wordt nu in de praktijk als richtlijn gehan-teerd en niet als voorschrift nageleefd. De vermenigvuldi-Zelfbouwproject door jongeren in Moskou. De woningen zijn, voor Russisclie begrippenvan uitzonderlijic goede Itwaliteit.gingsfactor 0,67 is het richtgetal voor drie- en vierkamer-woningen; voor een tweekamerwoning is het richtgetal0,62 en voor een eenkamerwoning 0,50.De wijziging in de normering heeft aan verbetering vande kwaliteit van de woningplattegronden nauwehjks bij-gedragen. Architecten hebben in de planontwikkelingvan woningen doorgaans een ondergeschikte rol. Meestalbepaalt het uitvoerend bouwbedrijf het aanzien en deplattegrond van de woningen, waarbij snelheid van bou-wen en lage kosten de primaire uitgangspunten zijn. Hetresultaat werd ons door een Leningrader architect als"kofferarchitectuur" gepresenteerd.KWALITEIT NIEUWBOUWLater) de architectonische en woontechnischekwaliteit al zeer veel te wensen over, nog erger is hetgesteld met de bouwtechnische kwaliteit en de kwaliteitvan de uitvoering.In ingezonden brieven in de Russische dagbladen, zoblijkt uit veel literatuurbronnen^) en'), wordt steen enbeen geklaagd over de slechte toestand van zojuist opgele-verde woningen. De woningen zijn bij oplevering in feitenog niet gereed, nog afgezien van de structurele bouwfou-ten. Huurders van nieuwe woningen zijn daardoor vaakverplicht om op eigen kosten oneffen vloeren te egalise-ren, linoleum opnieuw te leggen, ontbrekende toiletpot-ten te installeren, gaten in muren te dichten, etc.Er lijkt nauwelijks een nieuw gebouw te zijn, waarinonmiddellijk na de oplevering gewoond kan worden. Eenuitzondering vormen misschien de cooperatiefgebouwdeofgerenoveerde woningen. Bij een bezoek aan hetWorots-jilowskii Rayona, een stadsdeel van Moskou, warden onswoningen getoond die door jongeren (tot circa 30 jaar)waren gebouwd voor eigen bewoning. De jongeren warendaarvoor gedurende de bouwtijd (14 maanden) vrijge-steld van hun normale bezigheden. Men was er stellig vanovertuigd, dat deze woningen tot de beste van heel Mos-kou behoren. > ,Voor zover men door een bezoek aan een aantalbouwplaatsen en een aantal net opgeleverde woningcom-plexen een beeld kan krijgen van de oorzaken van de inhet algemeen slechte kwaliteit, lijkt deze voor een zeerbelangrijk deel het gevoig te zijn van een gebrek aan vak-manschap, een gebrek aan controle, een volslagen gebrekaan betrokkenheid bij de bouw, maar vooral door eengebrek aan organisatie en door de daaruit voorkomendelogistieke problemen. (De foto's spreken wat dat betreftvoor zichzelf).De dienst OpenbareWerken van Moskou heeft deze pro-blemen onderkend. Westerse bouworganisatie-adviseurs,onder meer uit Nederland, zijn onlangs aangetrokken omhet leidinggeven is de bouw te onderrichten (Cobouw08.08.90).S. VETKINEIn Leningrad wordt eveneens een beroep gedaan opWes-terse bouwdeskundigheid. Voor prestigieuze projectenworden buitenlandse, meestal Finse bouwondernemin-gen ingezet. De woningbouw wordt echter door Russi-sche bouwondernemingen gerealiseerd.VERANDERING SYSTEEMHUURPRIJZENSinds 1928 is de huurnorm in de Sovjet-Unie nietmeer gewijzigd. Het huidige aandeel van de huurbedraagt volgens verschillende bronnen ongeveer eenprocent van het gezinsinkomen voor de kale huur en in depraktijk drie procent voor de huur inclusiefservicekostenen energiekosten.Dit lage huurbedrag moet worden gerelativeerd vanwegede uitgaven, die een huurder moet doen om zijn woningbewoonbaar te maken. Bewoners van een nieuwbouwwo-ning moeten zo'n 28 roebel per m^ woningoppervlakteuitgeven, om de woning te voltooien en bewoonbaar temaken. Dat betekent, bij een gemiddelde woninggroottevan 55,4 m^, 1550 roebel extra.') Ook nieuwe huurdersvan reeds bestaande woningen worden met extra kostengeconfronteerd.Vanaf 1991 zai in de Sovjet-Unie een zekere huur-differentiatie worden doorgevoerd. De kwahteit van dewoningen is zo verschillend, dat een eenheidshuur nietmeer gerechtvaardigd lijkt. Bij de indexering van dewoningen worden, naast de bouwtechnische en woon-technische kwaliteit, ook de ligging van de woningen tenopzichte van de werkplek, parkeer- en recreatievoorzie-ningen en openbaar vervoer, als ook zaken als luchtver-vuiling en geluidhinder in acht genomen.Een doelstelling, die brede ondersteuning krijgt, is verbe-teringen van de woonomstandigheden tot aan een vastge-steld niveau vrij van huurverhoging te houden; boven ditniveau zal extra huur betaald moeten worden.VERMINDERING BOUWKOSTENDe falende plannings- en bouworganisatie en deslechte kwaliteit van materialen en constructiewijzen lei-den tot hoge kosten van de nieuwbouw. Om deze proble-men te lijfte gaan, wordt gepoogd om de produktiecapaci-teit in de grote elementenbouw drastisch te vergroten.Het gebruik van grote, geprefabriceerde bouwelementenheeft in de jaren '60 en 70 een brede vlucht genomen. Inde steden is het percentage woningen dat door middel vangrote-elementenbouw is gerealiseerd, gestegen van 1,5%in 1959 tot 38% in 1970 en 61% in 1980; in 1985 was dat67%. De prognose voor het eind van de jaren '90 ligt tus-sen de 75 en 78%. Met het toepassen van grote elementenzou een besparing op loonkosten bereikt kunnen wordenvan 35% ten opzichte van uit baksteen opgetrokken hui-zen.'')Een belangrijke ontwikkeling in de bouworganisatie bijde grote-elementenbouw is de centrale functie, die de"woningbouw-combinaties" in het bouwproces is toebe-deeld. Deze bouwcombinaties fabriceren niet alleen deruwbouwelementen, maar ze dragen ook zorg voor hettransport naar de bouwplaats met eigen, speciaal voor ditdoel ontwikkelde voertuigen. Ze plaatsen de elementenin het werk, verzorgen de afbouw en leveren de woningop aan de klant. Het systeem is vooral op snelheid ontwik-keld: een flat van meer dan 10 verdiepingen wordt ingoed twee maanden gebouwd. Door de werkdruk, diedaarvan het gevoig is, is er geen mogelijkheid om voorbeschadigde bouwelementen tijdig nieuwe te leveren,zodat de kapotte elementen - en dat zijn er vrij veel - inhet bouwwerk gemonteerd worden. Aandacht voor delogistiek in de bouw is een voorwaarde om de kwahteitvan de woningen te verhogen. Daaraan hjkt nog niet teworden voldaan.Behalve aan onvoldoende planning, coordinatieen kwahteitsbeheersing, kan de stijging van de bouwkos-ten ook worden toegeschreven aan de toenemende bouw-hoogte. De meest economische bouwhoogte wordtbepaald door enerzijds de gemiddelde bouwkosten perwoning, anderzijds door de gemiddelde grondkosten perwoning. Door middel van hoogbouw wordt gepoogd, omde schaarse bouwgrond in de steden optimaal te benuttensen8VOLKSHUISVESTING SOVJET-UNIEOnzorgvuldige fabricage en behandelmg van bouwelementen op debouwplaats leiden in veel gevallen tot beschadiging. De elementenworden desondanks gemonteerd.Inog veel problemen op te lessen. Dat geldt met name voorde huursector.Zoals ook elders is het woningbestand in de Sovjet-Uniein te delen in eigen-woningsector en huurwoningsector.De meeste Russische statistische handboeken hanterendeze tweedeling, maar woningbeheerders onderscheiden4 categorieen van woningeigenaren:- gemeenten,- staatsinstituties, ondernemingen en vakbonden,- cooperatieve bouwverenigingen en- particuliere personen.Tabel I laat de procentuele verdeling naar eigendomscate-gorie zien, per 31 december van de genoemde jaren.In "Argumenty i Facty" werden onlangs enkelerecente cijfers gepubliceerd over de eigendomsverhou-dingen en de verdeling van de woonruimte over een aan-tal bevolkingscategorieen in de Russische Republiek, diebijna de helft van de totale bevolking herbergt. Hoewelde tabellen niet uitmunten in helderheid, geefik de cijfershier weer.In de steden van de RSFSR zvoont:85% in een huurwoning12% in een eigen woning8% in een vrijgezellenflatOp hetplatteland van de RSFSR womt:63% in een huurwoning35% in een eigen woning2,3% in een vrijgezellenflat.Tabel 2 laat de woonruimte, gesphtst naar bevolkings-groepen zien.en de infrastructurele kosten per woning te beperken.Terwijl in 1965 5% van alle staats- en cooperatieve huizennegen ofmeer verdiepingen telden, was dat in 1980 51%.In Moskou, Leningrad en Kiev worden alleen nog maarwoonblokken van 9 en meer verdiepingen gebouwd; inmenig grote stad maken dergehjke blokken 80% van denieuwbouw uit.Met het toenemende aandeel van de hoogbouw in detotale woningproduktie stijgen ook de bouwkosten. Debouwkosten van een vierkante meter woningoppervlaktebedroegen in 1965 119 roebel, ze stegen tot 167 roebel tus-sen 1971 en 1975, naar 175 roebel tussen 1976 en 1980;eind 1985 lagen de bouwkosten per m^ woonoppervlak op199 roebel.'*)Het lijkt niet uitgesloten dat de nadelen van hoge bouw-kosten de voordelen van optimaal grondgebruik overtref-fen. Er is thans een tendens waarneembaar, om in plaatsvan hoge woongebouwen in de steden meer satellietste-den te bouwen, met een diversiteit aan gebouwen en meteen zekere kleinschaligheid. Deze ontwikkeling hangtnauw samen met een zorgvuldigere planning van werkge-legenheidscentra en winkelvoorzieningen. Goedkopegrond kan dan bebouwd worden met goedkope bouw (invergelijking tot hoogbouw).EIGENDOMSVORMENNiet alleen op het vlak van het volkshuisvestings-beleid, maar ook op het terrein van het woningbeheer zijnTabel 1. Procentuele verdeling van de wonlngvoorraad naar eigendomscategorie.Jaar Huurwoningenbestand waarvan Eigen woningenstaat cooperaties Colchosen')1960 56,1 55,1 0,3 0,7 43,91965 63,2 61,4 1,2 0,6 36,81970 70,0 66,3 2,6 1,1 30,01975 77,9 72,7 3,4 1,8 22.11980 80,8 (55,1)2) 74,6 3,7 2,5 19,2 (44,9)1983 (57,9) (42,1)') Colchosen: collectieve landbouwbedrijven^) de :ijfers tussen haakjes geven het procentuele totale woningoppervlak weer in dehuurwo-ningsector en in de eigen-woningsector.Bron: G.J. Sarjisjan, 1983, op cit. G. Andrusz.Tabel 2. Woonruimte in de RSFSR, gesplitst naar bevolkingsgroep.Woonruimte in mV ArbeJders + beambten Arbeiders + beambten Colchosen-persoon in de stad platteland boerentot 5,0 10,6% 9,3% 6,8%5,1-7 18,2% 16,7% 11,7%7,1-9 20,4% 21,0% 16,4%9,1-11 21,3% 16,6% 15,5%11,1-13 8,9% 10,7% 12,6%13,1-15 8,7% 8,4% 10,4%meer dan 15 11,9% 17,3% 26,6%100% 100% 100%Bron: Argumenty i Facty, 1990/7.In vergelijking met de grote steden is de woonsituatie op het platteland vaak gunstigCZagorsk)."^De relatief gunstige woonsituatie van de Colcho-sen-boeren kan worden verklaard vanuit de nog ruim-schoots aanwezige traditionele houten vrijstaande wonin-gen op het platteland.De beheeraangelegenheden waren tot 1957 ver-spreid over een groot aantal in competentiestrijd verwik-kelde ministeries en ondernemingen. De woningverorde-ning van 1957 legde de verantwoordelijkheid voor decoordinatie van de stedelijke woningbouw bij de gemeen-ten. Daarmee begon de overdracht van woningen vanstaatsbedrijven, -ondernemingen en -instituties naar degemeenten. Men wilde de beheerkosten van dezepublieke woningsector omlaag brengen door een reorga-nisatie van het beheer, in het bijzonder door het creerenvan grotere administratieve eenheden.Geheel succesvol is dit niet verlopen: in 1964 werd 33,3%van het staatswoningbezit door gemeenten beheerd, in1976 39% en in 1979 40%. ^?) De ministeries en staatson-dernemingen lijken er bijzonder afkerig van te zijn, omhun bevoegdheden en met name hun woningvoorraad afte staan aan de gemeenten. AUeen sterke en langdurigepressie kan ze daartoe bewegen. ")Ondanks het feit dat veel gemeenten niet in staat lijkenom meer woningen te bouwen en te onderhouden en infeite incapabel zijn om de rol van beheerinstantie te ver-vullen, beginnen de grotere beheerinstellingen rendabelte werken. Dit is onder meer te danken aan de samenvoe-ging van het personeelsbestand. De strategic heeft vooralsucces, waar grote beheerinstellingen een omvangrijkrayon met huurwoningen onder hun hoede krijgen.Woningen, in het bezit van en in beheer bij staatsonderne-mingen, zijn daarentegen soms over de gehele stad envaak over meerdere steden verspreid. Dientengevolgezijn de beheerkosten van deze woningen relatief hoog enveroorzaken ze jaarlijks aanzienlijke verliezen van enkelehonderden miljoenen roebel.Om deze problemen het hoofd te kunnen bieden, zoudennieuwe vormen van woningbeheer moeten worden inge-voerd. Zo zou in de grote steden slechts een centraleonderhoudsdienst moeten worden ingesteld, die op con-tractbasis het klachten- en groot onderhoud voor zowelhet staatswoningbezit (inclusief gemeentewoningen) alshet coQperatieve woningbestand zou moeten uitvoeren. *)Of deze structuur al is ingevoerd, was de mensen die wijtijdens onze studiereis spraken, niet bekend.ONDERHOUD. VERBETERING ENNIEUWBOUWDe abominabele kwaliteit van de nieuwbouw iseen van de belangrijkste oorzaken van de hoge onder-houdsuitgaven en energiekosten.Als gevolg van de geheel onafhankelijk van bouw-,beheer- en exploitatiekosten vastgestelde huurprijzen,dekt de huur minder dan eenderde van de beheer- enonderhoudskosten. De staat moet jaarlijks 5 a 6 miljardroebel bijdragen. Het merendeel wordt aangewend voor(groot) onderhoud, dat bijna de helft van de overheidsin-vesteringen in de stedelijke woningbouw opeist. Dezekosten stijgen nog steeds. '*)Het groot onderhoud is in feite renovatie op zeer hoogniveau. Vaak blijft niet meer staan dan de gevel en wordtdaarachter een compleet nieuwe woning gebouwd. Dezewoningen zijn als regel groter dan de oude woningen,zodat 20 tot 30% van de bewoners na de verbouwing nietterug kan keren. Bij de woningverbetering krijgt ook dethermische isolatie aandacht.Om iedereen aan een behoorlijke woning te hel-pen, wordt gezocht naar mogelijkheden om de bestaandevoorraad kwalitatiefaan de vraag aan te passen door mid-del van groot onderhoud en woningverbetering. Daaromwordt relatief minder snel dan voorheen overgegaan totsloop van nog verbeterbare woningen.Ten opzichte van de jaarlijkse nieuwbouwproduktie is desloop ongeveer 15%. Het lijkt waarschijnlijk, dat de sloopin absolute zin in de nabije toekomst zal toenemen. Doorhet grote aandeel van woongebouwen van een of tweebouwlagen (vaak ook van zeer slechte kwahteit) in hetwoningbestand van de grote steden, is de woningdicht-heid laag: ongeveer 800 a 1000 m^ woonoppervlak perhectare.'') Omdat bouwgrond in vecl steden schaars is,zuUen vervangende nieuwbouwactiviteiten in de eersteplaats gericht zijn op gebicden met lage woningdichtheiden slechte woningen, teneinde de woningdichtheid te ver-hogen. Sloop blijft daardoor niet altijd beperkt tot kwali-tatief slechte woningen.BEVORDERING COOPERATIEVEWONINGBOUWWoningcobperaties zijn niet nieuw in de Sovjet-Unie. Ingesteld in 1921, werden ze opgeheven in 1937 enslechts voor een deel nieuw leven ingeblazen in 1958. In1962 werden ze weer voUedig opnieuw ingesteld met departij-resolutie "Over individuele en cooperatievewoningbouw", die meer cooperatieve bouw voorschreefen voor het eerst staatsfinanciering voor dat doel in hetvooruitzicht stelde.Tegenwoordig krijgen woningcooperaties meestal hunfinanciele middelen van fabrieken en ondernemingen. Zemoeten tenminste 24 leden hebben, in Moskou en Lenin-enVVOLKSHUISVESTING SOVJET-UNIEsen10grad 60. ledere Sovjetburger van achttien jaar of ouder,die een forse financiele bijdrage kan storten voor zijn toe-komstige woning (in de meeste gevallen moet dezeinkoopsom minstens 30% van de totale stichtingskostenbedragen), kan lid worden van een woningcooperatie. Hijof zij omzeilt daarmee het reguliere woningtoewijzings-systeem, hetgeen aantrekkelijk is bij de gebruikelijkewachttijden van soms tientallen jaren.De produktie van cooperatieve woningbouw bleef in hetlOe vijfjarenplan ongeveer 30% bij het gestelde doel ach-ter.'") De officiele gunst, die de cooperaties verbaal tendeel vah, wordt niet door dadenkracht bijgezet. Welis-waar beschouwt de regering de stimulering van coopera-ties ongetwijfeld als een methode waarmee op het woning-bouwbudget bespaard kan worden, omdat de cooperatiezelf zorg draagt voor de financiering. Maar in het open-baar zijn er plaatseUjke en institutionele hindernissen eninformele mechanismen, die het doorvoeren van dezepolitiek bemoeilijken. De lokaie autoriteiten zien het alsde belangrijkste taak, de meest urgente woningzoeken-den 20 spoedig mogelijk aan een woning te helpen.Cooperatieve woningen vallen echter buiten de zeggen-schap van de gemeente, de lokaie autoriteiten zullen decooperatieve bouw derhalve niet in de eerste plaats stimu-leren. Bouwondernemingen hebben het recht om 10%van de staatswoningen die ze realiseren, aan eigen perso-neel toe te wijzen. Hierdoor is het verwerven van perso-neel aanzienlijk eenvoudiger. Omdat ze dit recht niet heb-ben in de particuliere woningsector, zullen ze geneigd zijneerst de staatswoningen aan te nemen. Bovendien zijn deleden van de cooperaties niet tevreden met slechte pro-dukten - ze hebben er immers zelfvoor betaald. Wanneerer veel klachten zijn, verspelen de bouwondernemingende premie, die verstrekt wordt voor het tijdig en in goedestaat opleveren van een gebouw.Er is voor bouwondernemingen dus geen enkele reden,om haast te maken met het aannemen van cooperatiewo-ningen, hetgeen het achterblijven van de produktiegedeeltelijk verklaart.")Om een cooperatieve woning te kunnen krijgen,moet 30% van de stichtingskosten uit eigen middelenworden betaald. Een twee- of driekamerappartementkost tussen 10.000 en 15.000 roebel. Dat betekent dus,dat een aspirant-lid van een cooperatie 3.000 tot 4.500roebel moet meebrengen, een niet gering bedrag bij eengemiddeld inkomen van 250 roebel per maand. Toch is,volgens de Pravda van 30 September 1985, er een vraagnaar 1,3 miljoen cooperatieve woningen in de Sovjet-Unie, bij een jaarlijkse produktie van 130.000. Om bij tedragen tot het dichten van de kloof tussen vraag en pro-duktie, worden in het Pravda-artikel vijf suggestiesgedaan.In de eerste plaats zou kunnen worden gewacht met deverkoop van een woningblok aan cooperaties totdat hetgereed is. Daardoor kunnen de bouwondernemingen nietdiscrimineren en hebben ze slechts een doel: het gehelecomplex op tijd en zonder gebreken te voltooien. Dezetactiek schijnt sinds 1986 in ongeveer 20 grote steden teworden toegepast.De tweede suggestie is, de bijdrage van de staat en onder-nemingen die voor de financiering van cooperatievewoningen zorgen, voor de aansluitkosten te verhogen,zodat de cooperatieve woningen sneller op het stadswater-leidingnet en de riolering kunnen worden aangesloten.Deze bijdrage was, toen het Pravda-artikel werd geschre-ven, onvoldoende om de kosten te dekken. Omdat delokaie overheden geen belang hebben bij verlies op deaansluiting van particuliere woningen, bleven veel wonin-gen lang onvoltooid.Het derde voorstel is sommige van de administratieveorganisaties uit de jaren '20 en '30 nieuw leven in te bla-zen, in het bijzonder de onafhankelijke en zichzelfbedrui-pende Unies van Stedelijke Cooperaties.Als vierde wordt voorgesteld, het gangbare systeem vanplanning en woningbouw, waarbij de verantwoordelijk-heid voor het ontwikkelen van cooperatieve woningbouwverdeeld is tussen allerlei ministeries en plaatselijke auto-riteiten en afdelingen, te wijzigen en de verantwoordelijk-heid bij de plaatselijke Uitvoerende Comites te leggen. Aldeze maatregelen zullen echter geen resultaat hebbenzolang de plaatselijke autoriteiten en bouwondernemin-gen de cooperatieve bouw als last blijven beschouwen.Daarom wordt tenslotte voorgesteld, om het in negatievezin afwijken van de beoogde produktie van cooperatievewoningen te beschouwen als sabotage van de staatsplan-nen, met alle gevolgen die zoiets met zich meebrengtzoals het inhouden van premies en andere emolumenten.SLOTBESCHOUWINGDe volkshuisvestingsproblemen in de Sovjet-Unie zijn in omvang nauwelijks te overzien. De slechtehuisvestingssituatie geeft de bevolking voortdurendreden tot klagen. De versnipperde en bureaucratischestructuur van het bestuurlijke en ambtelijke apparaat dra-gen er bepaald niet toe bij om de problemen met voortva-rendheid te lijfte gaan. Dit is door de regering van de Sov-jet-Unie meermalen onderkend. Er worden maatregelenoverwogen om de verantwoordelijkheden te decentralise-ren en de activiteiten op overzichtelijke niveaus te concen-treren.De Sovjet-regering poogt drastische wijzigingen door tevoeren in de economie van de Sovjet-Unie. Wanneer deeconomische hervormingen door de Sovjet-autoriteitenserieus genomen worden kan de volkshuisvesting niet aande aandacht ontsnappen.Een daadwerkelijke verbetering van de volkshuisvestinglijkt, naast een toereikende woningproduktie, slechtsmogelijk als in de eerste plaats de woontechnische enbouwtechnische kwaliteit sterk verbetert. Dit is vooraleen organisatorisch probleem, dat van de betrokkeneneen juiste mentaliteit ten opzichte van bet bouwvak, hetbouwen en het beheren vraagt. De pohtieke en maat-schappehjke veranderingen die zich in de Sovjet-Unievoordoen, maken daartoe in beginsel de weg vrij. Waar inhet recente verleden de beshssingen, voortvloeiend uit deplan-economie, niet bediscussieerd en bekritiseerd wer-den, zal in de nabije toekomst nagedacht moeten wordenwelke oplossingen binnen een gedecentrahseerde econo-mie door onafhankehjke bouw- en beheerinstelhngenkunnen worden geleverd. Experimenten in de Sovjet-Unie met grootschahge zelfbouwprojecten laten zien, datverantwoordehjkheid van de bouwers/bewoners voor hetwerk tot opzienbarende kwaliteitsverbeteringen leidt.Pas wanneer de Sovjet-burgers ervan overtuigd zijn datslechts zijzelf de oplossingen voor de volkshuisvestings-problemen moeten en kunnen aandragen, zal er zichtkomen op een verbetering van de woonsituatie van velenin de Sovjet-Unie.Ir. H.F. Kaan is werkzaam bij de Brink Groep te Leidschendamals adviseur in beheer en onderhoud van woningen.De auteur heeft zich gebaseerd op een literatuurverkenning enop informatie uit gesprekken. die tijdens een studiebezoek aanMoskou en Leningrad in juni jongstleden. gevoerd werden metambtenaren, politic!, architecten en volkshuisvestingsdeskundi-gen.LVyazemski, Yevgeni, 1987, How the SovietState handled the housing problem, SovietNews, 6 mei.2Lorenz, Andreas, 1987, Das andere Moskau,Frankfurt/M.3Gorbatsjov's speech to the 27th Party Con-gress: social issues, 1986, Research Bulletin27, februari.4Andrusz, Gegory, 1986, Sowjetische Woh-nungsbaupolitik: Das Ende einerEpoche?, Ost-europaischen Studien 1986, nr 4.5Trehub, Aaron, 1985, Some home truths aboutSoviet housing. Research Bulletin 22, augus-tus,6Tenson, Andreas. 1981, New standards will dolittle to relieve housing misery in USSR,Research Bulletin 14, September7Kasakewitsch, Alexander en Manfred Zeidler1985, Wohnungsnot und Wohnungsrecht,Streiflichter zum neuen Wohnungsgesetzbuchder RSFSR. Osteuropaischen Studien, 4,8Velikanova, L., Die Sorgen der BeziehervonNeubauwohnungen in derUdSSR, Osteuropai-schen Studien, 1978, 11,9Tenson. Andreas. 1985. Housing constructionin the Soviet Union, its quality and cost.Research Bulletin 10, april.10Morton. Henry J., 1981. Lapplication de laReforme en URSS, perspectives et problemes:lecas du logement. Revued'Etudes Comparati-ves Est-Quest, September11Trehub. Aaron. 1985. The outlook for coopera-tive housing. Research Bulletin 9. november.enV11J. van derSchaarsenVHetvolkshuisvestingsbeleidverandertergsnel. Bezuinigingenbuitelenoverbezuinigingen. De onzekerheden over het kader waarbinnen de corporaties,gemeenten en anderen moeten werken, worden wel erg groot. Juist daaromis het nuttig enkele ontwikkelingen van het op de middellange termijn te ver-wachten beleid te schetsen, om de gevolgen van de huidige veranderingente doordenken: niet een gewenst, maar wel waarschijniijk te achten scena-rio.12Volkshuisvestingsbeleidhoe hmg nog?Die jaren negentig zijn ruimschoots begon-I nen, ook wat de volkshuisvesting betreft.Er is immers een veelomvattende en poli-tick breed gedragen beleidsnota "de Nota Volkshuisves-ting in de jaren Negentig" van Staatssecretaris Heerma,die de contouren schetst van de komende jaren.Deze nota is het resultaat van een saneringsoperatie, dieal in de jaren tachtig was ingezet. Daarbij ging het eromde complexiteit van regelgeving te verminderen, de ver-menging van verantwoordelijkheden en risico's tussenoverheid en private sector te doorbreken, en de autonomcontwikkcling van de subsidielast beheersbaar te maken.De elementen zijn duidelijk:1. Allereerst is er een liberalisatie van het invcsterings- endaarmee samenhangend van het subsidiebeleid: eenmeer kostendekkende huur, minder omvangrijkeinvesteringsprogramma's, lagere subsidies per woningen een betere beheersbaarheid van subsidiestromendoor budgettering ervan naar gemeenten en provin-cies.2. Ten tweede is er een politisering van het verdehngsbe-leid. Er wordt nu veel meer de nadruk gelegd op ver-huur van goedkopere huurwoningen aan de lagereinkomensgroepen dan voorheen. De woningdistribu-tie wordt daartoe geactiveerd, evenals de primairetaakstelling van toegelaten instellingen: de strijd tegende scheefheid.3. Ten derde is er de welbekende herallocatie van verant-woordelijkheden: de decentralisatie, de verzelfstandi-ging van de sociale verhuurders en - een nog weinigonwikkeld kasplantje -hetconsumentenbeleid. Kernvan deze herallocatie is dat andere partijen meer ver-antwoordelijkheden en risico's op zich nemen en derijksoverheid minder aanspreekpunt wordt.DENOTAVOORBIJDe Nota volkshuisvesting is een tussenstation.Het beleidsdomein van de rijksoverheid zal naar het zichnu laat aanzien sneller dan voorzien inkrimpen. We snel-len als het ware de Nota voorbij. Deze conclusie wordtdoor een aantal overwegingen ingegeven:1. De bezuinigingen laten de volkshuisvestingssectorbepaald niet buiten schot. De Nota zelf bhjkt niet alsbescherming van de sector tegen verdere aanslagen tefunctioneren. Nog steeds is het kennehjk moeilijk dui-deUjk te maken waarom een vijfde tot kwart van dekosten van het wonen door de overheid gedragenwordt. De flexibiliteit in het budget is weliswaar dooroude subsidieverphchtingen beperkt, maar dit vormtslechts aanleiding om, waar mogelijk planmatig, dieverphchtingen te verminderen.2. Merit-good argumenten die in de volkshuisvestingzo'n belangrijke rol speelden, boetten aan betekenisin. Bovendien zal het primaire- en secundaire inko-mensbeleid prioriteit hebben boven een herverdehngin de tertiaire sfeer. De oude band tussen volkshuis-vesting en sociale politick verdwijnt langzaam maarzeker. Deze strijden onderling om de schaarse midde-len.3. In het kader van de Europese integratie zuUen dezeontwikkelingsrichtingen slechts versterkt worden, alwas het slechts om het overheidsbudget en de collec-tieve lastendruk zoveel mogelijk te beperken. Detaken van de centrale overheid zullen bovendien intwee richtingen afnemen: enerzijds naar "Brussel",anderzijds naar het lokaal- en regionaal bestuur, metzowel schaalvergroting als grotere financiele autono-mie van de lagere overheden. Dit heeft voor de volks-huisvesting belangrijke gevolgen.Per saldo zai er sprake zijn van een bHjvende sane-ring van het nationale volkhuisvestingsbeleid, beperkingen beheersing van subsidiestromen, door verdere decen-trahsatie en privatisering. Voorwaarde daartoe is echterdat de vele functionele samenhangen tussen huur- en sub-sidiebeleid, die nu nog in het landeUjk huisvestingsbeleidbestaan, verdwijnen. Juist deze samenhangen hebben nunog een centrahserend effect.VERGRUIZING CENTRAAL BELEIDEr is een aantal stappen denkbaar, die ieder opzich regeltechnisch vrij eenvoudig zijn, en die, gegevende bovengenoemde veronderstelhngen, leiden tot eenduidehjk eindpunt.Dit eindpunt is een kleine rijksdienst - een soort stafbu-reau van de volkshuisvesting - met een verzelfstandigdeorganisatie voor de afwikkehng van oude subsidiever-phchtingen. Dit stafbureau draagt zorg voor "het bestel":ordening door wet- en regelgeving, registratie en evalua-tie van marktontwikkehngen en veel management byspeech. De geldstromen zijn beperkt van omvang en heb-ben een ad-hoc karakter. Centrale sturing door een huur-en subsidiebeleid is nagenoeg verdwenen.Wat zijn de tussenliggende stappen?a) In de eerste plaats: vermindering van subsidiestromendoor een relatief sterke verhoging van voorraadhuren.Dit levert wellicht ook nog enige fmanciele ruimte opvoor het handhaven van investeringssubsidies. Met detussenbalans is deze stap inmiddels gezet.b) Na verloop van tijd wordt het echter, ten tweede, onlo-gisch om alleen voor de vermindering van de subsidies dehuren in de hele voorraad te verhogen. Het aantal wonin-gen met huurprijsafhankelijke subsidie daalt immers.Daarom wordt na het midden van de jaren negentig hethuurbeleid fasegewijs aangepast. Na introductie van dehuursombenadering wordt de eis losgelaten dat de hurenvan non-profit woningen stijgen met tenminste de trend-matige huurverhoging; tussen trend en minimum-huur-stijging komt een marge. Dit vergroot de mogelijkhedentot onderhandeling tussen huurders en verhuurders. Ver-volgens wordt de minimum huurverhoging vervangendoor een recht van de verhuurder om het bedrag van degenormeerde subsidie-afbraak en de aannemelijkgemaakte kostenstijgingen aan de huurders door te bere-kenen. De huur is voor het overige een kwestie van onder-handehng en wordt afhankelijk ook van de door de bewo-ners gewenste woningkwahteit en dienstverlening. Alduswordt het huurbeleid volledig geprivatiseerd en ontstaantegelijk leuke perspectieven voor bewonersorganisaties.c) Door de huurverhogingen neemt in de tussenperiodehet financieel draagvlak van de sociale verhuur toe. Ver-huur wordt steeds meer kostendekkend, een situatie ove-rigens die de volkshuisvestingsspecialisten van direct nade oorlog bepleitten. Bijgevolg worden de subsidies voorwoningverbetering sterk verminderd, te beginnen met desubsidies voor naoorlogse woningen. Ook deze stap ismet de tussenbalans gezet.d) De huurprijsverhogingen leiden, ten vierde, tot ver-mindering van de benodigde subsidies voor nieuwe huur-woningen. De premiekoop Azou heel goed afgeschaft envervangen kunnen worden door een basispremie, in com-binatie met fiscale voordelen op bouwsparen. Op vrijkorte termijn al - stel 1995 - zal daarom de complexiteitin subsidiestromen beperkt worden door invoering vaneen fonds volkshuisvesting. Gemeenten krijgen grote vrij-heid in de besteding van deze - overigens qua omvangzeer beperkte - investeringssubsidies, onder voorwaar-den dat deze gebruikt worden voor investeringen doorparticulieren ten behoeve van de lagere inkomensgroe-pen. Omdat van rijkswege de doelmatigheid niet meerbewaakt kan worden, geldt de eis dat gemeenten de rijks-bijdragen uit eigen middelen aanvuUen, met stel 50%.Aanvankelijk gaat dit met een andere toedeling van gel-den uit het gemeentefonds gepaard, maar later wordt hetbelastinggebied van de gemeenten uitgebreid. Tegen dietijd wordt het volkshuisvestingsfonds ook in het gemeen-tefonds geintegreerd. Dan is de definitieve stap naardecentralisatie gezet en vindt de besluitvorming over deomvang en verdeling van subsidies dicht bij de burgerplaats.e) Tegenover de grotere beweeglijkheid van de hurenstaat tenslotte de beheersbaarheid van de individuelehuursubsidie. Dit is, ook nu al, een onopgelost orde-ningsprobleem: objectsubsidiering, prijsregulering enwoningdistributie zijn gedecentraUseerd, maar de indivi-duele huursubsidie niet. Het rijksbudget draagt inbelangrijke mate de risico's van op lokaal niveau genomenbeslissingen over investeringen in en tpewijzing vanwoningen. Vooralsnog is dit probleem onoplosbaar. Prijs-verhogingen zonder een vangnet als de individuele huur-subsidie zijn onacceptabel. Op den duur wordt hetbeheersbaarheidsprobleem te groot. Er zijn dan tweemogelijkheden. Of de inmiddels tot de minima beperktesubsidies worden naar sociale zaken overgeheveld. Of ervolgt budgettering naar de gemeenten. Een combinatie isnatuurlijk ook mogeHjk. In beide gevallen is de budget-taire noodzaak tot scheefheidsbestrijding van rijkswegeverdwenen.Door al deze maatregelen verdwijnen de samenhangendie nu nog op rijksniveau tussen het huurbeleid, deobject- en subjectsubsidiering bestaan. En juist daardooris een verdergaande decentralisatie tot op gemeentehjkniveau mogeHjk. Verbreding van het bestuurlijk draag-vlak door schaalvergroting past in het beeld zeer goed,evenals verruiming van het gemeentehjk belastingge-bied.Zo bezien gaat de sanering van de volkshuisves-ting nog even door. Dit vergt krachtig beleid, en een cen-trale rijkssturing. Huurverhogingen, maar bovenal hetweerstaan van de roep om meer rijksbeleid die ongetwij-feld uit het veld zal opklinken. In dit kader passen geenduidelijke ijkpunten als woningtekorten, kwaliteitstekor-enVVOLKSHUISVESTINGSBELEIDsen14ten en toelaatbare woonlasten. De geschetste ontwikke-lingen gaan dus met een vergaande terugtred gepaard ophet vlak van de beleidsinhoud.BELEID EN MARKTDeze ontwikkelingen lijke'n, rechtlijnig doorrede-nerend, op zich logisch. Het huidige beleidssysteemstamt nog uit de wederopbouwperiode, toen een hogeproduktie nodig was. Thans gelden, landelijk bezien, der-gelijke overwegingen niet. De welbekende ontgroeningheeft tot gevolg dat er minder starters op de marktkomen. De vergrijzing leidt tot meer goedkoper aanbodvanuit de bestaande voorraad.Voor huisvesting van doelgroepen bestaan, bij een goedverlopend doorstromingsproces, in de woningvoorraadmeer mogelijkheden dan vroeger. Dit temeer vanwege degrote omvang van de voorraad sociale huurwoningen.Nieuwbouw zal vooral bouw voor de doorstroming zijn,voor de midden- en hogere inkomensgroepen. Voor dezegroepen is het vaak niet nodig de toegang tot de markt teopenen door een brede objectsubsidiering.beleidsveranderingenversterken markttenclensenDe effecten van de beleidsveranderingen verster-ken de markttendensen. De huren bij nieuwbouw en inde voorraad stijgen, waardoor lagere inkomensgroepennog meer op de goedkopere voorraad zijn aangewezen.Tegelijk zal de vraag naar koopwoningen toenemen.Forse verhogingen van het huurwaardeforfait hebbenalleen daarom al geen lang leven. Vraagbeperking bij demeest actieve groep op de woningmarkt is niet marktcon-form en politick zeer kwetsbaar. Vermoedelijk stijgen deverkoopprijzen van eigen woningen, waardoor het aan-trekkelijk wordt meer koopwoningen te bouwen, ook opdure lokaties. Deze prijsstijging zal overigens de vraagnaar goede woningkwaliteit bij doorstromende eigenaar-bewoners accentueren: zij zijn in staat bij verkoop rede-lijke vermogenswinsten te maken en aan kwaliteitsverho-ging te besteden.Een probleem is echter de instandhouding van de voor-raad. Daar is weinig subsidie voor. Verbetering van oudewoningen voor zittende bewoners is vaak financieel niethaalbaar. voor sommige, minder gewilde buurten leidt dittot een aanpak van niet al te kostbare ingrepen in de sfeervan groot-onderhoud; op den duur wordt er meergesloopt. Deze instandhoudingsstrategie zal bij socialehuurwoningen in de naoorlogse wijken gaan overheersen.Bij aantrekkelijke woonbuurten zal er daarentegen welgeinvesteerd worden, waarbij veel woningen aan eige-naar-bewoners worden verkocht. Hierbij kan vooral aanwoningen in de ring 20-40 in de grote steden gedacht wor-den, die voor kleinere tweeverdienende huishoudens eenuitstekend alternatiefis voor nieuwbouw aan de rand vande stad. De kans is dus vrij groot dat de voorraad goedko-pere huurwoningen inkrimpt. Dit terwijl tegelijk deinstroom van lagere inkomensgroepen door immigratiejuist in de grotere steden vrij omvangrijk zal zijn.Het moet ook worden benadrukt: het beleidssce-nario heeft duidelijke risico's, doordat de sociale compo-nent van het huisvestingsbeleid in vooral de grotere ste-den aan betekenis inboet. Binnen de steden zuUen desociale tegenstellingen toenemen. Het leven wordt daarharder.De uniformerende werking van het landelijk volkshuis-vestingsbeleid verdwijnt. De verschillen tussen Randstaden overig Nederland groeien. Dit hangt met de hogeinvesteringen in nieuwbouw en kwaliteitsverbetering vande voorraad samen, die in de stedelijke gebieden nognodig zijn. Daarbuiten is de markt veel meer in even-wicht. Waarschijnlijk worden de steden duurder ennemen de woonlastenstijgingen buiten de Randstad rela-tief af. De gevolgen daarvan voor de verhuisbewegingenliggen echt in de schoot der toekomst verborgen.GEMEENTELIJK VOLKSHUIS-VESTINGSBELEIDHet gemeentelijk volkshuisvestingsbeleidwordt er niet eenvoudiger op. Goede huisvesting van dedoelgroepen vergt zorgvuldige woningdistributie enzodanige investeringen dat de doorstroming bevorderdwordt. De beperkte omvang van de subsidiestromen isechter een handicap. Gemeenten kunnen bouwinitiatie-ven minder sturen en worden afhankelijker van vrijwil-lige medewerking van derden, zoals woningcorporatiesen projectontwikkelaars. Deze afhankelijkheid wordtdoor de verzelfstandiging van woningcorporaties geac-centueerd. Er komt in het gemeentelijk huisvestingsbe-leid daarom meer nadruk op overtuiging en wederzijdsebeleidsafstemming.Hoe paradoxaal het ook lijkt, juist in de meer liberale con-text wordt volkshuisvestingsplanning belangrijker. Hetgemeentebestuur kan door een eigen visie te schetsenvoor private investeringen een richtpunt geven. Een planzou het investeringsklimaat kunnen verbeteren. Doorstelselmatig derden bij de totstandkoming ervan tebetrekken, zullen zij zich meer aan het gemeentelijkbeleid gebonden voelen, terwijl het resultaat van dit pro-ces tegelijk aan de particuliere belangen meer ruimte zalgeven: consensus-planning. Er zal ook vaker van conve-nanten gebruik gemaakt worden, om in ruil voor gemeen-tehjke activiteiten lets gedaan te krijgen. De gronduit-gifte en stedebouwkundige planvorming zijn daarbij voorde gemeenten belangrijke instrumenten, investeringen inde kwaliteit van het leef- en woonmilieu evenzeer. Ookkunnen gemeentelijke subsidies worden ingezet, die uithet gemeentefonds of lokale belastingen worden bekos-tigd.De mogelijkheden om uit eigen middelen investeringente doen of subsidies te verstrekken, zijn echter van heteconomisch draagvlak van de stad afhankelijk. Stedenzullen daarom onderling en met het eigen ommeland con-curreren om bedrijvigheid en vestiging van de midden- enhogere inkomensgroepen. Er is een uitweg, namehjk hetcreeren van schaarste aan bouwlokaties zodat de stad alsmonopolist kan gaan optreden en hogere grondprijzenkan vragen. Dit is dan ook vermoedehjk een belangrijkefunctie van de ruimtelijke ordening.HUISVESTING EN VERSTEDELIJKINGOpvallend is de tegengestelde beweging: de ver-onderstelde hberalisatie en decentrahsatie van volkshuis-vestingsbeleid, tegenover een toenemende hierarchie inde ruimtehjke ordening. De Vierde nota Extra gaat uitvan een concentratie van bouwactiviteiten in de grootste-deUjke stadsgewesten, in combinatie met nagenoeg eenbouwverbod daarbuiten. Verdraagt een dergehjk verste-dehjkingsbeleid zich met de geschetste ontwikkelingen inde volkshuisvestingssector?Vanuit de vraagzijde van de markt bezien, is eenkeuze voor ook bouwlokaties nabij de stad niet onlogisch.Hogere vervoerskosten zullen een dergelijke lokatiekeuzeuitlokken. Het is goed hierop te anticiperen. Maar veelwerkgelegenheid ontwikkelt zich ook buiten de steden.Veel bewoners willen ook in de toekomst suburbaanwonen. Er zal een grote koopkrachtige vraag naar nieuwewoningen buiten de stadsgewesten blijven, temeer als inde stad de grondkosten en wellicht de onroerend-goedbelastingen hoog zijn.Spanning tussenvolkshuisvesting enverstedelijkingsbeleidVanuit de aanbodszijde bezien gaan een geliberaliseerdevolkshuisvesting en een geintensiveerde ruimtelijke orde-ning niet vanzelfsprekend samen.Door de toenemende nadruk op ongesubsidieerde bouwneemt de continuiteit in opdrachtverlening af. Vooropdrachtgevers en bouwondernemers is verkleining vande projectgrootte en spreiding van de bouwactiviteiten inruimte en tijd een voor de hand liggende tactiek. Dankunnen woningen in de put verkocht worden. Al doendetast men de markt af. Bovendien zullen zij de ontwikke-lingskosten zoveel mogelijk beperken door standaardpro-dukten op de markt te brengen, waar een manifeste vraagnaar is: de eengezinshuizen. Abstract geformuleerd: devrije markt leidt tot deconcentratie, schaalverkleining enuniformering van het eindprodukt. Als grootschalige,geconcentreerde en architectonisch hoogwaardige bouw-activiteiten wenseUjk worden geacht, zal de overheid deinvesteringen ook in ruimtelijk opzicht moeten sturen.Dit betekent dan ook overname van een deel van hetinvesteringsrisico.Grote bouwlokaties vergen hoge initiele investe-ringen en een lange tijdshorizon bij de gronduitgifte en-exploitatie. Dit brengt risico's van discontinuiteiten inde gronduitgifte en kansen op renteverliezen. Deze risi-co's zijn groter naarmate de bouwmarkt meer van het eco-nomisch getij afhankelijk is. Het is zeer de vraag of hetRijk deze risico's zal dekken.Weliswaar kent de huidige lokatiesubsidie een vorm vangarantie op een sluitende grondexploitatie. Maar het iswaarschijnlijk dat ook dit "open einde" zal wordengedicht, door invoering van gestandaardiseerde bijdragenper plan ofper woning. Dit komt de beheersbaarheid vande rijksbegroting ten goede. Het past goed in een "ver-zelfstandiging" van de gemeentelijke grondexploitatie,die voor de rijksoverheid immers nogal ondoorzichtig is.Bovendien wordt, blijkens de Vierde nota Extra, gepro-beerd de hogere kosten van het lokatiebeleid door demarktsector zelf te laten dragen.Dan komt de vraag op de voorgrond welke garanties erbestaan voor het realiseren van kwalitatief hoogwaardigewoonlokaties, ook in de periodes van tegenvallende con-juctuur in de bouw.Bij dit alles moet worden bedacht dat het ruimte-lijk beleid zelf een risicofactor is. Het is voor de betrok-ken opdrachtgevers en gemeenten maar zeer de vraag ofhet mogelijk zal blijken de bouwactiviteiten ruimtelijk teconcentreren en de koopkrachtige vraag op de grootstede-lijke gebieden te richten.TOT SLOTHet voorgaande bevat enkele beschouwingenover te verwachten ontwikkelingen in het volkshuisves-tingsbeleid. De kern ervan vormt een verdere beperkingvan de objectsubsidies, een stapsgewijze hberalisatie vanhet huurbeleid en per saldo een fragmentatie van hetbeleidssysteem. Wat over blijft is een distributie van debestaande woningvoorraad, in combinatie met subject-subsidies die echter sterk onder budgettaire druk blijven.De theoretische redegeving is, dat de woning een indivi-dueel goed is. De voortbrenging ervan zou overwegendvia het marktmechanisme plaats kunnen vinden, zondercentrale sturing. Objectsubsidies zijn daarbij inefficient.Deze komen vooral de midden-inkomensgroepen ten goe-de.Misschien moeten de objectsubsidies in de volkshuisves-ting niet als tegemoetkomingen aan individuele bewo-ners, als woonlastenverlagende subsidies gezien worden.Ook het kwaliteitsperspectief is belangrijk. Een goederuimtelijke ordening, stedebouwkundige en architectoni-sche vormgeving zijn een coUectief goed bij uitstek, tenbehoeve waarvan overheidsinterventie zeer welgerechtvaardigd kan zijn. Juist waar het gaat om degrondexploitatie is er van een directe samenhang tussenenVVOLKSHUISVESTINGSBELEIDpubliek en private investeringen sprake. De gemeente-lijke overheid is bij de uitvoering van het beleid van risico-dragende private investeringen afhankelijk. Voorwaardevoor een goede omgevingskwaliteit zou een redelijke con-tinui'teit en voorspelbaarheid van private investeringen inde woningbouw kunnen zijn. Als.dit juist is, ligt de vol-gende stap voor de hand: een specifiek op de grote bouw-lokaties gerichte objectsubsidiering, ook voor woningen,in combinatie met een projectorganisatie waarin samenmet de centrale overheid - het DGVH incluis - een stede-bouwkundig concept wordt ontwikkeld met heldereafspraken over minimumkwaliteiten die ook de rijksover-heid committeren. Er zou dan een verschuiving vanwoninggebonden naar lokatiegebonden subsidies plaats-vinden, waarbij buiten de grootstedelijke gebieden dewoonlasten in beginsel kostendekkend zijn, maar daar-binnen lang niet altijd.Dit artikel is een bewerking van de " Lezing Visie '90", die uitge-sproken werd op 20 november 1990 in de Wangzaal van deBeurs van Berlage, ter gelegenheid van de uitreiking van deVisie '90. nationale prijs voor kwaliteit in wonen en werken. Debijeenkomst was georganiseerd door Wilma Bouw b.v. hetNIROV en het Nederlands Architectuurinstituut.J. van der Schaar is buitengewoon hoogleraarvolkshuisves-ting aan de Universiteit van Amsterdam en vennoot bij RIGOresearch en advies B.V,Sen16Toekomst voor devolkshuisvesting?Deze bijdrage bevat een reactie in hoofdlij-nen op de Jaarrede voor deVolkshuisves-ting van prof. Van der Schaar. Het volks-huisvestingsbeleid is in een stroomversneUing geraakt,over de toekomst van dit beleid kan men slechts gissen.Het is een verontrustend signa