21TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 6 DECEMBER 2012ACHTERGRONDIn de afgelopen vijf jaar verloren meer dan 160.000 Spaanse huishoudens hun woning en hetzullen er nog vele tienduizenden meer worden. Tijd om de risico's van het eigen woningbezit teverkennen, waarbij de Spaanse situatie als referentiekader dient.TIENDUIZENDEN UITZETTINGENVAN SPAANSE EIGENAAR-BEWONERS: EEN SOCIALE RAMPMensen die een leegstaande, onverkoopbare nieuwbouwwoning kraken. Op het spandoek staat: "Je staat in je recht."(Bron: Estrella Cruz Mazo, Sevilla)22DOOR KEES DOL, TU DELFT ONDERZOEKSINSTITUUT OTB, JORIS HOEKSTRA,TU DELFT ONDERZOEKSINSTITUUT OTB, GALA CANO FUENTES, UNIVERSITYOF MURCIA, AITZIBER ETXEZARRETA ETXARRI, UNIVERSITY OF THE BASQUECOUNTRY, BILBAOSpanje kende vanaf de tweede helft van de jaren '90 aan eenongekende vastgoedboom, waarbij prijsstijgingen leiddentot extra vraag en de start van nog meer grootschaligenieuwbouwprojecten. Een belangrijke oorzaak voor dezeontwikkeling was de snelle economische en demografischegroei, gekoppeld aan een verruimd ruimtelijk beleid (zie Garcia, 2009).Veel Spaanse huishoudens investeerden in woningen vanuit een mixvan motieven: speculatie op verdere prijsstijgingen, de perceptie datvastgoed beter rendeert dan de beurs (zeker na de dotcom bubble), deaankoop van woningen voor kinderen omdat deze door toekomstigeprijsstijgingen buiten de boot zouden kunnen vallen, alsmede het wit-wassen van pesetas ten tijde van de invoering van de euro. Vanaf de mil-lenniumwisseling ontstond ook een grotere toestroom van welvarendebuitenlanders, veelal Noord-Europeanen, op zoek naar vakantiewonin-gen. Verder trok de spectaculaire economische groei veel migranten uitLatijns-Amerika die vanwege de beperkte mogelijkheden in de huursec-tor en het royale beleid van de hypotheekverstrekkers ook vaak wonin-gen kochten.Tot op heden is er veel aandacht geweest voor de macro-economischeimpact van de crisis in de Spaanse vastgoed- en bankensector. De gevol-gen voor individuele huishoudens worden minder breed uitgemetenmaar zijn niettemin zeker zo dramatisch. Zo is er sinds 2007 beslaggelegd op 320.000 woningen en heeft er in minstens 160.000 gevallenook daadwerkelijk een woninguitzetting plaatsgehad. Het gaat hier dusduidelijk om een groot maatschappelijk probleem. Inmiddels is er eenorganisatie in het leven geroepen (PAH: Plataforma de Afectados por laHipoteca) die actief probeert om huisuitzettingen tegen te gaan, bij-voorbeeld door menselijke blokkades op te werpen die ervoor zorgen datde woning niet betreden kan worden door de uitvoerders van dewoninguitzetting. In Andalusi? neemt men de protesten zeer serieus enpoogt men, om sociale onrust in te dammen, afspraken te maken metbanken om enige terughoudendheid te betrachten. Enkele commentato-ren geven ook aan dat groepen onteigende huishoudens hun toevluchtzoeken in de vele leegstaande complexen die als gevolg van speculatieveoverproductie onverkoopbaar werden.In dit artikel plaatsen we de Spaanse situatie in internationaal perspec-tief (zie ook tabel 1) en geven we aan welke factoren het risico op beta-lingsachterstanden en huisuitzettingen be?nvloeden. We kijken hierbijook naar Nederland, waar grote problemen vooralsnog zijn uitgeble-ven.RISICOFACTOREN IN SPANJE EN ANDERE EUROPESE LANDENIn deze paragraaf geven we een overzicht van enkele algemene factorendie het risico op betalingsproblemen en een restschuld kunnen be?n-vloeden.Allereerst is het type welvaartssysteem van belang: een economischecrisis gaat gepaard met toenemende werkloosheid, wat zonder voldoen-de inkomenscompensatie snel kan leiden tot betalingsproblemen. InNederland zijn de werkloosheidsuitkeringen internationaal gezienroyaal en fungeert de bijstand vervolgens als vangnet. Spanje kent eengoede werkloosheidsvoorziening voor mensen die geruime tijd hebbengewerkt. Voor mensen met minder werkervaring en tijdelijke contrac-ten, vaak betreft dit jongeren en/of migranten, is de situatie daarente-gen een stuk ongunstiger, te meer omdat Spanje niet beschikt over eenalgemeen sociaal vangnet zoals de Nederlandse bijstand. Als gevolghiervan leidt werkloosheid binnen de genoemde groep kwetsbare huis-houdens relatief snel tot betalingsachterstanden, met een mogelijkehuisuitzetting als ultieme consequentie.Inkomensdalingen hoeven niet per definitie te worden opgevangen doorde overheid; private verzekeringen kunnen hierbij eveneens een rol spe-len. Zo bestaat in het Verenigd Koninkrijk bijvoorbeeld de mogelijkheidom een verzekering tegen inkomensdaling of stijgende woonlasten af tesluiten in het private/commerci?le circuit. Voor zover onze kennis reiktis deze markt in Spanje echter nauwelijks ontwikkeld. Overigens blijktdat deze producten in het Verenigd Koninkrijk veelal worden gebruiktdoor mensen die ze eigenlijk niet echt nodig hebben.Ten tweede speelt de financi?le sector en de regulering van deze sectoreen rol. De Spaanse financi?le sector kwam met de snelle prijsstijgingenin een modus waarbij er een zekere blindheid was voor risico's en ersteeds vaker 100% leningen werden verstrekt. Deze procyclische strate-gie kwam eveneens voor in het Verenigd Koninkrijk, Ierland enNederland (zie tabel 2). In Duitsland en Itali? werd daarentegen vastge-houden aan ongeveer 80% Loan to Value, wat het risico op restschuldenaanzienlijk indamt.Ook het al dan niet voorkomen van zogenaamde subprime hypothekenspeelt een rol. Een subprime hypotheek is een lening waarbij huishou-dens hypotheeklasten op zich nemen die in verhouding tot het inkomennauwelijks zijn op te brengen. Subprime hypotheken zijn vooral bekendvan liberale landen, zoals de Verenigde Staten en in mindere mate hetTIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 6 DECEMBER 2012ACHTERGRONDTabel 1 Kenmerken van de koopwoningenmarkt en aantal huisuitzettingen ineen aantal Europese landenAandeel Aandeel Aantal Eigenaar bewoners dieeigenaar eigenaar eigenaar hun woning verlorenbewoners bewoners bewoners door gedwongenmet met verkoop/uitzettinghypotheek hypotheek periode 2008-2011(x 1 mln.)Spanje 82% 38% 5,2 Circa 160.000Italie 72% 17% 3,0 Inschatting: beperkt doorzeer lange onteigenings-procedures.Duitsland 45% Schatting 50% 9,0 Onduidelijke statistiek(o.b.v. ECB, maar forse daling van2009) algemeen cijfervastgoedonteigeningen!Zweden 62% 77% 2,0 VerwaarloosbaarIerland 76% 37% 0,5 Niet meer dan woning-uitzettingen 300 perkwartaal. Echter meerdan 80.000 huishoudensmet betalingsachterstandin 2012.Verenigd 71% 55% 9,9 Circa 120.000KoninkrijkNederland 57% 85% 3,5 Circa 9.000Bronnen: Cijfers eigenaar bewoners (met hypotheek) = SILC, 2008, OTB-Bewerking. Cijferswoninguitzettingen = European Mortgage Federation 2011, aangevuld met recent cijfermateriaalindien beschikbaar.23TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 6 DECEMBER 2012ACHTERGRONDVerenigd Koninkrijk. De omvang van subprime praktijken in Spanje isonbekend, maar in de gezaghebbende dagbladen (waaronder El Pa?s)werd wel melding gemaakt van `welcome mortgages' voor migranten,die zonder enige aanbetaling en vast werk een royale hypotheek kondenkrijgen. Verder kwamen veel jonge Spanjaarden zonder vaste baan aaneen hypotheek door garantstellingen van ouders. Dit impliceert dat dewerkloosheid van hun kinderen ook financi?le gevolgen hebben voor degarant staande ouders. In het slechtste geval kunnen niet alleen de kin-deren maar ook de ouders hun woning verliezen.Bij het vermijden van restschuld is eveneens een rol weggelegd voorhypotheekgaranties, zoals de Nederlandse Nationale HypotheekGarantie (NHG). In Spanje zijn grootschalige hypotheekgaranties enrestschuldverzekeringen echter niet aanwezig. Een interessante optie isverder het systeem dat in bepaalde Amerikaanse staten geldt: hier wordtde hypothecaire lening exclusief aan de woning gekoppeld. Zodra deeigenaar de woning overdraagt aan de financier is deze eigenaar verlostvan alle betalingsverplichtingen.Een vierde belangrijke factor is dat het Spaanse volkshuisvestingssys-teem afwijkt van de Noord-Europese landen. Opvang in de sociale huur-sector van mensen die hun woning zijn uitgezet, is er vrijwel onmoge-lijk vanwege het zeer geringe aandeel sociale huurwoningen. Dit ver-groot dus het risico dat men op straat belandt, hoewel de stijging van dedakloosheid in Spanje vooralsnog lijkt mee te vallen. Er is nauwelijksempirisch onderzoek gedaan naar de strategie?n van huishoudens diehun woning verliezen, maar uit de Spaanse media komt niettemin hetvolgende beeld naar voren: particuliere verhuurders zitten niet te wach-ten op potenti?le huurders die financieel aan de grond zitten, intrekkenbij familie is vaak een goede optie, banken staan soms toe om in dewoning te blijven tegen een `vergoeding', en sommige non-profitorgani-saties bieden onderdak aan uitgezette huishoudens. Daarnaast komt hetkraken van leegstaande woningen in toenemende mate voor (zieHoekstra en Vakili-Zad, 2011, voor meer informatie over de Spaanseleegstandsproblematiek).Tot slot is het gebruik van variabele rente in het Spaanse (en Britse)hypotheekmodel een potentieel risico, met name wanneer men zich tentijde van historisch lage rentes diep in de schulden heeft gestoken.Sinds de crisis is de rente vooralsnog echter alleen nog maar verdergedaald. In Spanje lag de hypotheekrente in september 2012 op ongeveer3,5%, terwijl rentepercentages van rond de 5 gebruikelijk waren in deperiode voordat de crisis uitbrak.ADEQUATE CRISISMAATREGELEN "HET KALF NET OP TIJD UIT DE PUTTREKKEN"Uit tabel 2 kan worden opgemaakt dat Spanje, Ierland en het VerenigdKoninkrijk het meeste risico op betalingsachterstanden en huisuitzet-tingen lopen. Het is dan ook niet verwonderlijk dat de laatste kolom vantabel 1 laat zien dat Spanje en het Verenigd Koninkrijk slecht scoren ophet vlak van huisuitzettingen, terwijl in Ierland meer dan 10% van dehuishoudens met een hypotheek een betalingsachterstand heeft(Central Bank of Ireland, 2012).Op het moment dat er daadwerkelijk grote problemen op de woning-markt ontstaan, kunnen overheden natuurlijk bijspringen met crisis-maatregelen. Enkele internationale studies (Cano Fuentes et al., 2012;Dol et al, 2009) inventariseren de maatregelen die landen sinds het uit-breken van de crisis hebben genomen om woningeigenaren met proble-men bij te staan. We kunnen hier geen volledig overzicht geven, maarnoemen enkele interessante oplossingsrichtingen. De Britten kwamensnel met het `Mortgage Rescue Scheme' en een uitbreiding op debestaande `Support for Mortgage Interest'. Het ` Mortgage RescueScheme' is een regeling waarbij men een goedkope, aflossingsvrijelening van een (gemeentelijke) woningcorporatie kan ontvangen waar-mee `dure' schulden kunnen worden afgelost, met bijvoorbeeld een hogerente of forse maandelijkse afbetalingsverplichtingen. Deze corporatie-lening wordt gebaseerd op het eigen vermogen in de woning (woning-waarde minus uitstaande schuld) en moet worden afgelost zodra mendoorverhuist naar een andere woning. De regeling beoogt vooral omkwetsbare huishoudens bij te staan (gezinnen met jonge kinderen,ouderen of mensen met een handicap), waarbij een maximale inko-mensgrens geldt van 60.000 pond sterling. Een variant van hetMortgage Rescue Scheme is de `Mortgage to Rent' waarbij de woningwordt verkocht aan een corporatie en vervolgens wordt teruggehuurd.Bij beide varianten wordt de persoonlijke situatie van het huishoudendoorgelicht en worden alleen huishoudens met een redelijk perspectiefgeaccepteerd: vele duizenden aanvragen leidden uiteindelijk tot 2.600`rescues'.Een economische crisis gaat gepaard mettoenemende werkloosheid, wat zonder voldoendeinkomenscompensatie snel kan leiden totbetalingsproblemenDe `Support for Mortgage Interest' is een bestaande regeling voor werklo-zen. Deze regeling verstrekt (tijdelijk) een tegemoetkoming in de rente-lasten. De maximale hypotheek waarbij deze regeling van toepassing is,werd in 2009 opgehoogd van ? 100.000 tot ? 200.000. In het VerenigdKoninkrijk gaven banken verder ook wel tijdelijke uitstel van betalingen,`payment holidays,' aan huishoudens die goede perspectieven op nieuwwerk hadden, waarbij men de vrijgestelde betalingen later moest terugbe-talen. Ondanks de bovenstaande maatregelen en een grotere terughou-dendheid van Britse banken zelf met woninguitzettingen (omdat zeanders teveel verlies moeten nemen, zie Wallace en Ford, 2012), zijn in deperiode 2008-2011 toch nog altijd 160.000 Britse woningeigenaren ontei-gend. Dit is gelijk aan het Spaanse cijfer, maar in het Verenigd Koninkrijkzijn er bijna twee maal zoveel huishoudens met een hypotheek.In Ierland werden afspraken met de banken gemaakt om woninguitzet-tingen zoveel mogelijk te voorkomen: pas ??n jaar na het eerste dwang-Eenmenselijkeblokkadevansympatisantentegeneenwoninguitzetting.Tabel 2 Betalingsachterstanden en huisuitzetting: risicofactoren in een aantalEuropese landenMaximale Loan to Garantie schema's Subprime marktvalue voor start voor kredietrisico* voor start crisis?crisis in %Spanje 100 Nee JaItali? 80 Nee NeeDuitsland 80 In sommige regio's NeeZweden 100%, maar traditio- Ja Nee (inschattingneel rond de 95 auteurs)Ierland 90 Nee JaVerenigd 110 Nee JaKoninkrijkNederland 115 Ja Nauwelijks*Nee als het om een programma met een zeer klein bereik gaatBron eigenaar bewoners met hypotheek: EU-SILC 2009, OTB bewerking.Bron: rentetype and Loan to value: ECB, 2009Bron Garantiefondsen: ECB 2009 en Waarborgfonds Eigen Woningen, 200324TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 6 DECEMBER 2012ACHTERGROND2424bevel wordt over gegaan tot uitzetting, terwijl in de tussentijd naaroplossingen moet worden gezocht. Het kan hierbij gaan om het verlen-gen van de looptijd van de hypotheek, tijdelijke omzetting ervan in eenaflossingsvrije lening of zelfs gedeeltelijke kwijtschelding. Op deze wijzezijn in Ierland bijna 85.000 hypotheken geherstructureerd. Door dezemaatregel is het aantal feitelijke huisuitzettingen beperkt gebleven totzo'n 300 per kwartaal (Central Bank of Ireland, 2012). Overigens waren erin juni 2012 nog steeds meer dan 80.000 Ierse eigenaar-bewoners meteen betalingsachterstand van meer dan 90 dagen, wat neerkomt op 10%van alle uitstaande hypotheken.Wat gebeurde er in Spanje? Er waren weinig risicomijdende elementenaanwezig en crisismaatregelen kwamen in eerste instantie maar moei-zaam van de grond. In 2009 werd aangevangen met een tijdelijke maat-regel waarbij huishoudens met een uitstaande woningschuld tot 170.000 maximaal 50% korting op de maanlasten krijgen, onder de voor-waarde dat deze korting op een later tijdstip weer wordt terugbetaald.De voorwaarden waren echter strikt waardoor het gebruik van de facili-teit tegenviel (Cano Fuentes et al., 2012). Pas in 2012 werd eenGedragscode van kracht waarbij onder (wederom) zeer strikte voorwaar-den de hypotheek kan worden geherstructureerd en de schuld onderbepaalde voorwaarden op termijn zelfs kan worden kwijtgescholden.Om in aanmerking te komen voor deze regeling moeten alle leden vanhet huishouden werkloos zijn en mogen ze geen substantieel ander ver-mogen hebben. De effecten van deze nieuwe gedragscode zijn op ditmoment nog onduidelijk.HOE VERDER?De belangrijkste conclusie van dit artikel is dat Spanje feitelijk onge-dekt/onverzekerd een enorme vastgoedboom inging, die veel welvaartbracht, maar ook risico's met zich meebracht waar men niet op wasvoorbereid. Hiermee wijkt Spanje af van andere `kwetsbare' landen,zoals het Verenigd Koninkrijk en Ierland. In het Verenigd Koninkrijk zijnstructurele vangnetvoorzieningen aanwezig, zoals een forse socialehuursector (20% van de woningvoorraad) in combinatie met eenHuurtoeslag (housing benefit). Daarnaast heeft de Britse overheid snelmaatregelen genomen om huishoudens met problemen bij te staan. Ookde Ierse overheid nam maatregelen die banken en huishoudens dwingenom naar oplossingen te zoeken.Hoge leningen, verwachtingen dat de prijzen altijd zouden stijgen enbeperkte sociale maatregelen om betalingsproblemen en woninguitzet-tingen te voorkomen: een treurige conclusie voor Spanje. Op ditmoment zijn de mogelijkheden voor nieuw beleid bovendien beperkt,omdat de overheidsfinanci?n door de Brusselse bezuinigingsvoorschrif-ten zwaar onder druk staan. Voor de periode na de crisis is het aan deSpaanse (regionale) overheden om een systeem te ontwikkelen dat eensociale ramp als deze kan voorkomen. Daarbij zou gedacht kunnen wor-den aan hypotheekgaranties en/of woonlastenverzekeringen in combi-natie met strengere regulering van de financi?le sector.NEDERLAND VEILIG?In dit overzicht komt Nederland er relatief goed vanaf, omdat het ver-schillende risicomijdende en ondersteunende elementen kent. Het aan-tal woninguitzettingen blijft aan de lage kant. Na vier jaar crisis komt erevenwel een moment dat langdurig werklozen zijn aangewezen op bij-stand, wat slecht samengaat met hoge aflossingsvrije tophypotheken.Nog altijd hebben grote aantallen Nederlandse eigenwoningbezitters100% aflossingsvrije hypotheken (ongeveer 37% volgens WOON 2009),die niet worden geborgd door de NHG. Het Financieele Dagblad melddein mei 2012 dat 38% van de woninghypotheken van jongeren hoger isdan de waarde van de woning. Zeker als de huidige prijsdalingen nogverder doorzetten en de werkloosheid verder toeneemt, kan ookNederland in de problemen komen. Het aantal woninguitzettingen is inde periode 2008-2011 beperkt gebleven tot ongeveer 9.000, maar de cij-fers van het Bureau Krediet Registratie laten zien dat het aantal beta-lingsachterstanden van woningeigenaren oploopt van ongeveer 30.000in 2009 tot boven de 50.000 medio 2012: hoeveel hiervan verliezen uit-eindelijk hun woning als de crisis nog een paar jaar doorzet?LiteratuurCano Fuentes, G., Etxezarreta Etxarri, A, Dol, K. and J. Hoekstra (2012) From housingbubbles to repossessions: the case of Spain. ENHR 2012 Conference paper,Lillehammer, Norway.Central Bank of Ireland (2012) Residential Mortgage Arrears and RepossessionsStatistics: Q2 2012. Information release 23 august 2012.Dol, K. Hoekstra, J. & M. Oxley (2009): Inventarisatie crisismaatregelen op de woning-markt in negen West Europese landen. Onderzoeksinstituut OTB, TU Delft.European Central Bank (2009) Housing Finance in the Euro Area. Occasional PaperSeries, No 101. Frankfurt am Main.European Mortgage Federation (2011) Study on non-performing loans in the EU. EMF,BrusselsGarc?a, M (2010): "The breakdown of the Spanish urban growth model: social and terri-torial effects of the global crisis, en International journal of Urban and RegionalResearch, vol. 34.4Hoekstra, J. and C. Vakili-Zad (2011) High house prices and a high vacancy rate. TheSpanish paradox. Tijdschrift voor Economische en Sociale Geografie, Vol. 102, No. 1,pp. 55-17.Wallace, A. & J. Ford (2010): "Limiting Possessions? Managing Mortgage Arrears in aNew Era", en International Journal of Housing Policy, 10:2, 133-154.