\^^iLaConjunctuur en beleidHeerma's revolutie mocht dan de wind mee hebbengehad van rentedaling en inkomensstijging in het grootstedeel van de jaren negentig, die gunstige conjunctuur leid-de tot een enorme groei van de vraag naar eigen wonin-gen, prijsstijgingen en selectieve uitstroom uit het corpo-ratiebezit. In een dergelijke situatie zijn woningcorporatiesgeen marktieider. Dat toen weinig nieuwbouw in dehuursector plaatsvond was logisch, zo ook de groterenadruk op beter voorraadbeheer en herstel van de leef-baarheid van wijken. Bevordering van het eigenwoning-bezit werd de politieke prioriteit, want dat was niet alleende wens van grote delen van het electoraat, de politiekeconcurrentie speelde zich op het middenveld af. Paarszocht naar strikte boedelscheiding tussen staat en markt,niet naar hybride tussenvormen.De WD en de PvdA vonden elkaar in een kleinere enmeer door de overheid gestuurde sociaie huursector eneen grotere door marktfactoren bepaalde eigenwoning-sector, waar de burger autonoom zou zijn. Duivesteijnwas van deze boodschap de drager Gedwongen verkoopvan een miljoen woningen, afroming van het verkoopre-sultaat, beperking van de huurprijsvrijheid, en omvormingvan de sociaie huursector tot bewonerscooperaties waszijn boodschap. Het dreigende faillissement van deStichting Woningbeheer Limburg werd in 1995 aangegre-pen voor een parlementair onderzoek, met als inzet deministeriele verantwoordelijkheid voor eike woningcorpo-ratie afzonderlijk. Dit mislukte overigens: de uitkomst vanhet debat was de verantwoordelijkheid van VROAA voorde toezichtketen. Nadien is het debat gegaan over devraag hoe het gedrag van de corporaties door overheids-regulehng kon worden beheerst. De toenmalige staatsse-cretaris Tommel (1994-1998) reageerde hierop door meete buigen. Het toezicht werd ogenschijniijk aangescherpten de sancties werden versterkt. De praktijk veranderdenauwelijks. De verantwoordingsvelden werden in presta-tievelden omgedoopt, alsof door een cosmetische veran-dering een nieuwe vorm van prestatiesturing zou ont-staan. Intussen werd de vrijheid van de corporaties ver-groot door introductie van extra en weinig gedefinieerde'prestatievelden' zoals leefbaarheid en huisvesting vanouderen. Onder staatssecretaris Remkes (1998-2002) isde facto niet veel anders gebeurd. Aan de ene kant trokhij een grote jas aan door zijn strategische beleidsnotaMensen, Wensen, Wonen in 2000 te publiceren. Daarinwerd een stelsel van gedragssturing van ondermeer dewoningcorporaties geintroduceerd via de lijn van planhier-archie: rijksnota's moesten in gemeentelijke nota's door-werken en beiden moesten in beleidvoornemens van decorporaties hun beslag krijgen. Het leek de PlanwetVerkeer en Vervoer wel. Van de planhierarchie is het nietgekomen. Intussen voerde Remkes een ruim gedoogbe-leid ten aanzien van de taakbegrenzing en de verbindin-gen tussen woningcorporaties en dochterinstellingen. Ookhier was het toonverschil tussen de voorkamer en achter-kamer van beleid groot.De woningmarkt is geenefficient werkende markt,ook al zouden we dezeliberaliserenOngetwijfeld hebben de politieke beroerselen rond 2002een krachtdadige implementatie van een meer sturendbeleid verhinderd. Minister Kamp kreeg de kans niet dooreen te korte verblijfsduur op het departement. MinisterDekker koos later de confrontatiekoers niet. Haar recentevoorstellen voor een brede invulling van het taakgebiedvan de woningcorporaties is opnieuw zowel verklaarbaar(zie boven) als verstandig. Dat geldt ook voor haar stre-ven de lokale inbedding van corporaties te versterken. Enhaar voorstel om voor corporaties duidelijker investerings-doelstellingen te formuleren, op straffe van afroming, ver-dient steun. Wellicht dat daarmee eindelijk een bruikbaarmiddel tot sturing ontstaat in een bestel dat primair opzelfsturing is gericht.De discussies gedurende de afgelopen jaren geven aan-leiding tot de conclusie dat de praktische politiek eengrote mate van continuiteit kende maar dat op politiek-strategisch niveau de uitslagen groot waren. Er is eengroot ongemak: na het verdwijnen van de subsidies zijnde sturingsmogelijkheden beperkt en kan de TweedeKamer niet veel doen. Bij gebrek aan beter is het sha-ming and blaming niet van de lucht.Corporatiedirecteuren en ook de sector als geheel had-den hier niet van terug, gefocust als zij waren opbedrijfsmatige autonomie. Bij velen is de egelstelling, deafwerende houding tegen het openbaar bestuur envooral tegenover de politiek alleen maar versterkt.De continuiteit van beleid is intussen goed verklaarbaar:een omvangrijk corporatievermogen leidt ertoe dat het inhet belang van de sector is om de brede inzetbaarheiddaarvan de behouden, en tegelijk daarop zelf invloed uit teoefenen. Taakversmalling zou slechts tot afromingvarian-ten leiden die bij Financien de inkomstenstroom weliswaarvergroten maar bij VROM het beleidsdomein verkleinen.Wat is er eigenlijk mis?Men kan over de corporatiesector heel verschillend den-ken. Men kan het zien als een semi-overheidsvoorzieningdie slechts beschikbaar dient te zijn voor de laagst betaal-den. Die opvatting huldigden de ambtenaren in Brussel,maar het is inmiddels wel duidelijk geworden dat zij hunboekje te buiten zijn gegaan. In die opvatting passengrootschalige woningverkoop, verhuisplichten voor huis-houdens met een bovenminimaal inkomen, huurverho-gingen en afroming van vermogen tot een minimum. Nude koopmarkt in beweging moet komen is dit voor velenook 'markttechnisch' een aantrekkelijk scenario. Wantongetwijfeld zou daar een impuls van uitgaan op devraag naar (middeldure) koopwoningen en dure huurwo-ningen in de commerciele sector.De andere opvatting is dat de woningcorporaties hele-maal niet als verlengde van de overheid moeten wordengesitueerd. Het felt dat men afziet van winstuitkering aanaandeelhouders betekent nog niet dat de corporatiesstaatsinstellingen zijn geworden, of dat de concurrentie-verhoudingen ingrijpend zijn geschaad. De operationeleefficiency mag dan wel te wensen overlaten en de instel-lingen opereren wellicht in een te beschermde omgeving,maar daar is wel wat aan te doen. Op institutioneelniveau is de efficiency groot: welk ander type instelling isin staat goede woningen tegen een matige prijs te leverenen tegelijk een vermogensgroei te realiseren die ook voorde toekomst investeringscapaciteit biedt, terwiji de voor-delen die zij genieten in vergelijking met de institutionelebeleggers (belastingvrijstelling bij normaal vermogensbe-heer) en eigenaar-bewoners helemaal zo groot niet zijn?De woningmarkt is geen efficient werkende markt, ook alzouden we deze liberaliseren. Zolang we een resthctiefruimtelijk beleid hebben is die liberalisatie helemaal nietmogelijk. Bovendien hebben we in een hoogwaardige ste-delijke samenleving een vitale huursector nodig. Het pro-bleem van marktonevenwichtigheden bestaat, maar datprobleem is zeker ook te wijten aan de onbeperkte hypo-theekrenteaftrek. Niet alleen leidt die tot hoge koopprij-zen, de grondkosten worden er mee opgejaagd en het isdan nagenoeg onmogelijk een duurdere huursector vanenige omvang in stand te houden. Een meer sectorneu-traal subsidiebeleid (inclusief de fiscale subsidies) zou hetaanpassingsvermogen van de markt verbeteren.De geachte lezer zai wel bevroeden waar mijn voorkeurligt, Ik pieit voor een systeem van private instellingen diewerkzaam zijn binnen publiek bepaalde kaders. Ik pleitvoor meer investeringspnkkels binnen dat publieke kaderen voor een overheid die durft in te grijpen als dat nodigis. Ik pleit voor corporatiebesturen die niet alleen beseffenmaar ook actief uitdragen dat hun bijzondere doelstellingook begrenzingen in activiteiten met zich meebrengt. Ikpleit voor een dienstbare rol van deze instellingen, ooknaar het openbaar bestuur Woningcorporaties moeten deverzelfstandiging voorbij, door te zoeken naar ven/lech-ting op lokaal en regionaal niveau. En daarbij horen zeelkaar ook de maat te nemen.Wilt u reageren op dit artilooa6-1Diversificatie van woningcorporatiesVan nevenactiviteitennaar taakverbrediiigooWoningcorporaties houden zich steeds vaker bezigmet het aanbieden van diensten die van oudsher bui-ten het takenpakket van de sociale verhuur vielen.Een internationaal onderzoek bij woningcorporaties inEngeland, lerland, Italie en Nederland heeft deze acti-viteiten in kaart gebracht en de consequenties voor debetrokken organisaties beschouwd. Zo blijkt dat ver-breding van het takenpakket aanleiding kan zijn vooreen fundamentele herbezinning op de strategischemissie.Taco Brandsen & Teresa Cardoso RibeiroUniversiteit van Tilburg, Faculteit derRechtsgeleerdheid1 2 1ae9.0Woningcorporaties beperkten zich inhet verleden hoofdzakelijlHi^\.. l.^(fe.. .. ^t^,H..'theory of change'? ? * * ? ?...??.""input/ .^ throughput/ ^^ outfiit/^" 'prodifctie'^ throughcome/ ^^^^ outcome/bronnen activiteiten ^^ ^^^"^ doorwerkmg ^^^' ettectenfiguur 1Schematische weergavevan het stelsel vaninput, output, oucomeen de theory of change.Aan de opbrengstkant vanmaatschappelijk rendement isnog een wereld te winnenAan de opbrengstkant van maatschappelijk rendement isnog een wereld te winnen. En hier ligt dan ook de groot-ste uitdaging voor de corporatie. Conform de buitenlandse(voornamelijk Angelsaksische) literatuur, maken we onder-scheid tussen 'output' en 'outcome'. Output staat voor deconcrete, tastbare productie, veelal goed te vangen in cij-fers. Ter illustratie: veel corporaties kiezen voor het aan-stellen van een huismeester, als een vorm van sociaalbeheer. De output van 'de huismeester' bestaat uit hetaantal opgepakte en/of opgeloste bewonersconflicten,aansporingen om gemeenschappelijke ruimten op te rui-men, doorverwijzingen naar maatschappelijke voorzienin-gen, etc.Outcome staat voor de uitwerking van deze 'productie' inde maatschappij: wat merkt de bewoner hier nu werkelijkvan? Hoe verbeteren bijvoorbeeld de leefbaarheid en hetwoongenot door de activiteiten van de huismeester? Hierligt de echte opbrengst van het handelen van de corpora-tie, zoals de maatschappij die ervaart en beoordeelt.bepaalde outcome. Wei is het zaak om de veranderings-leer zo scherp als (praktisch) mogelijk is neer te zetten.Bijvoorbeeld door bij betrokkenen te toetsen of de ver-wachte doonA/erking van de output hout snijdt. Ook kanmen actief zoeken naar 'bewijzen', bijvoorbeeld in anderesteden, en deze vertalen naar de eigen situatie. Een anderemogelijkheid is projecten te monitoren en na verloop vantijd expliciet te evalueren op hun maatschappelijke effec-ten: zijn de verwachtingen uitgekomen en kloppen degemaakte veronderstellingen?Om nu uitspraken te doen over het maatschappelijk ren-dement is een laatste stap vereist: het betrekken van deinvestering (input) op de opbrengst (outcome).Bijvoorbeeld om achteraf te evalueren of een investeringin leefbaarheid (zoals het aanstellen van een huismeester)de verwachte opbrengst heeft gegenereerd en of dat ineen gezonde verhouding staat tot de kosten. Of om ver-schillende investeringsopties met elkaar te vergelijken ophun (te verwachten) opbrengsten, in verhouding tot deinvesteringen.Juist in deze stap wordt de winst geboekt. Zicht op alleenopbrengsten is mooi en al een enorme vooruitgang. Maarnog meer betekenis krijgt dit als bekend is wat de beno-digde investering wordt/was. En omgekeerd: investeren isgoed, maar realiseert de corporatie daarmee wel debeoogde doelen?1171De relatie tussen output en outcome is daarmee vanbelang. Waar de output nog dicht bij de corporatie ligt,bevindt de outcome, waar het dus werkelijk om gaat, zichal verder buiten de invloedssfeer van de corporatie. Dedoorwerking van output tot outcome kan beschrevenworden als een 'theory of change', een 'veranderingsleer'.Hierin worden de gedachten over de causaliteit gevangen:als een huismeester mensen aanspreekt op de rotzooi ineen portiek, dan zullen mensen dit opruimen en het ver-volgens netjes houden, en hierdoor verbeteren de leef-baarheid en woonkwaliteit.De verandehngsleer moet niet opgevat worden als eenwetenschappelijke theohe, tot in de finesses uitgeschrevenen getoetst. Dat is vaak ook onmogelijk: andere partijenleveren ook een bijdrage om het effect te leveren of heteffect laat soms jaren op zich wachten. De output van decorporatie is vaak niet een-op-een te relateren aan eenTellen of vertellen?De corporatie kan twee wegen bewandelen om inzicht tekrijgen en te geven in maatschappelijk rendement: tellen(meten en rekenen) of vertellen (het verhaal).De meest begane weg is die van het meetbaar maken.Tegenwoordig is het afrekenen op toetsbare prestaties vangroot belang. Dit vraagt om 'harde cijfers'. Zo velt deminister van VROM haar oordeel over het presteren vancorporaties onder meer op basis van output aantallen ver-kochte en gebouwde woningen. In het produceren vancijfers over de input en de output is de corporatie over hetalgemeen dan ook tamelijk bedreven.Over de werkelijke maatschappelijke opbrengsten van decorporatie, de outcome, bestaat echter veel minder cijfer-matig inzicht. Dat is ook niet vreemd. Het verzamelen vanbetrouwbare en sprekende cijfers over de effecten die3.eOutput,(foto: HelenKokshoorn, Den Haag)11810)esXImensen ervaren vraagt extra inspanningen. En we zeidenhet al, sommige effecten laten lang op zich wachten ofzijn niet eenduidig te herleiden tot de output van de cor-poratie alleen. En hoe kom je aan een goede referentie,bijvoorbeeld om te bepalen of een bepaalde score nugoed of slecht is?Dat het meten van de werkelijke maatschappelijkeopbrengst, de outcome, lastig is, wil niet zeggen dat ditniet gedaan meet worden. De potentiele winst is groot ende ervaringen in het buitenland en in andere sectorenlaten zien dat het kan. Ook kan het proces om te komentot deze cijfers zinvol zijn. Het stimuleert mensen om veelconcreter met elkaar te bespreken wat nu de werkelijkgewenste prestaties zijn. Bovendien is de kans groot dathet belang van cijfers in de toekomst groter wordt: in eennieuw visitatiestelsel, bij het intern toezicht, maar ook inhet 'bod' dat corporaties kunnen uitbrengen op degemeentelijke 'woonvisie' (zoals de minister het beschhjftin haar 'Beleidsvisie toekomst van woningcorporaties',december 2005). Er zijn dus verschillende redenen om delastige opgave van het tellen niet uit de weg te gaan.Naast het meten van maatschappelijke opbrengsten in cij-fers, kunnen corporaties een andere weg bewandelen:een verhalende weg. Daarbij draait het om het benoemenvan de opbrengst in de daarvoor geeigende termen. Juist'het verhaal' over hoe met een bepaalde inzet (input)tastbaar resultaat (de output) wordt gerealiseerd en hoedit doorwerkt naar uiteindelijk effecten voor mensen (deoutcome) staat daarin centraal. Is dit 'verhaal', waarin de'theory of change' of veranderingsleer centraal staat,getoetst aan ervaringen van vroeger of elders?Onderschrijven andere maatschappelijke partners dezegedachtegang? Door aandacht te schenken aan het ver-haal achter bepaalde ingrepen en maatregelen komen demaatschappelijke opbrengsten, waar het uiteindelijk om tedoen is, scherper op het netvlies. En kunnen stakeholdersde kans krijgen mee te bouwen aan een breed getoetsten gedragen verhaal.Weike weg de corporatie kiest is voor een deel afhankelijkvan pragmatische afwegingen: hoeveel tijd, geld en ener-gie kost tellen c.q. vertellen in een specifieke situatie.Maar ook de functie van het maatschappelijk rendementis bepalend.Kwantitatieve methoden (tellen) zijn het meest geschiktals er vergeleken moet worden: met het verleden, metverschillende projecten, met andere corporaties. Dit speeltmet name in relatie met de eerste functie van maatschap-pelijk rendement, het verbeteren van het ondernemer-schap, waarbij het erom gaat er achter te komen wat welen niet werkt.Daarentegen kan bij het creeren van draagvlak in bijvoor-beeld een moeizaam herstructureringsproject een stevigverhaal over het te verwachten maatschappelijk rende-ment bindend en inspirerend werken. Betrouwbare cijfersover ontwikkelingen in de toekomst zijn dan bijna niet tegeven en sluiten bovendien veel minder aan bij de bele-vingswereld van bijvoorbeeld bewoners. Kwalitatievemethoden (vertellen) lenen zich over het algemeen betervoor communicatieve doeleinden.Een mix van beide benaderingen geeft misschien wel hetbeste resultaat. Cijfers winnen aan betekenis als ze eengoed verhaal illustreren. En een verhaal wordt geloof-waardiger als het onderbouwd kan worden met cijfers.Dit lijkt vooral te spelen bij de tweede functie van maat-schappelijk rendement: verantwoording. Enerzijds gaathet daarbij vaak om de ontwikkeling op termijn (bijvoor-beeld in een jaarverslag), anderzijds om goede toelichtingop gemaakte keuzes, het uitleggen.Hoe doe je het?Maar hoe doe je dat nu, inzicht krijgen in het maat-schappelijk rendement? In de gereedschapskist van cor-poraties zijn reeds methoden te vinden die daarbij kun-nen helpen: de Aedex, de Raeflex-visitatie, deTransparantiemethodiek, maar ook prestatieafsprakenmet gemeenten. Deze methoden dekken echter niet hetgehele veld van maatschappelijk rendement.' Er zijnnog witte viekken. In de verkenning 'Weten van rende-ren' is daarom ook gekeken naar andere sectoren ennaar het buitenland, waar non-profit organisaties metgoed omschreven projectvoorstellen moeten komen omfondsen te werven en zich stevig moeten verantwoor-den. Hoewel corporaties al beschikken over fondsen,willen en moeten ze wel steeds beter laten zien waar-voor ze die aanwenden.De verkenning beschrijft twaalf nieuwe methoden diecorporaties kunnen inzetten. Het zijn voor een deelmethoden die in aanzet bekend zijn, maar nog niet expli-Outcome, (foto:HH/Marcel van den Bergh)ciet gericht zijn op het maatschappelijk rendement. Ook isde ervaring met de toepassing ervan nog erg beperkt.Gepoogd is de breedte van het nieuwe instrumentariumop te zoeken omdat maatscliappelijk rendement in velegedaanten en in vele situaties een rol kan spelen.Sommige corporaties liebben behoefte cm het maat-schappelijk rendement van een klein project te bepalen,andere willen het inzetten ten behoeve van de strategi-sche sturing. Sommige willen het jaarlijks herhalen, andereeenmalig. Sommige willen er vooral zelf van leren, anderezoeken een methode voor een externe functie: verant-woording of 'governance'.Wat zijn nu de belangrijkste witte viekken en, gekoppelddaaraan, wat zijn enkele van die nieuwe methoden?De grootste uitdaging voor corporaties ligt bij het metenvan en sturen op outcome, een eerste witte viek. Eenmethode die daarvoor geschikt zou zijn en die in anderesectoren (met name bij sociale werkvoorzieningen) a! uit-gebreid getoetst is in de praktijk, is Social Return onInvestment. Deze methode probeert maatschappelijkeopbrengsten van investeringen in kaart te brengen, tekwantificeren en daar vervolgens een prijskaartje aan tehangen. Maatschappelijke effecten en investeringenkomen door deze monetarisering op een noemer: deeuro. Ook als winst pas op termijn zichtbaar wordt. Of alsde winst voor een andere partij is terwiji die niet mee-investeert. De 'kosten-effectiviteit' van een project kanhierdoor harder worden neergezet. Dit inzicht kan deopening bieden om het gesprek aan te gaan met partijenom bij te dragen aan bijvoorbeeld een herstructurerings-project (al dan niet financieel) omdat ze daar aantoonbaarbaat bij hebben. Dit gesprek gaat dan minder om de'blauwe ogen' en is meer gebaseerd op 'harde' gegevens.Zo hebben Haagse kerkgemeenschappen in beeld latenbrengen weike kosten ze aan maatschappelijke dienstver-lening 'uitsparen' met hun activiteiten. Niet om daardirect een rekening voor te sturen, maar wel om de bij-drage van de organisatie sterker neer te zetten. Daarmeeis de methode een goede opstap voor de 'governance'-functie van maatschappelijk rendement.Menig project start zonderdat bewezen is dat degekozen aanpak het meest(kosten-)effectief isMaatschappelijk rendement is nog nauwelijks doorge-drongen in het dagelijks management van corporaties. Ditis een tweede witte viek. Daarvoor ontbreken nu demethoden. Veel managers gebruiken methodieken alsBalanced Scorecard, het INK-model voor kwaliteitszorg enhet KWH-label (Kwaliteitscentrum WoningcorporatiesHuursector) om grip te krijgen op het presteren van huncorporatie. Deze zouden verder ontwikkeld kunnen wor-den in termen van maatschappelijk rendement. In de ver-kenning is hiervoor als voorbeeld de Public ValueScorecard' genoemd.Daarnaast ligt er een taak voor het management om'evidence based' aan de slag te gaan. Menig project enbeleidscyclus start zonder dat bewezen is dat de geko-aaaEH?:,^0)s3SiaTwaalf nieuwe methoden uit de verkenning 'Weten van renderen':- Werken aan nieuwe sturing van de corporatie op basis van maatscliappelijk rendement:Public Value Scorecard- Slim en goedl