35TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 6 DECEMBER 2012ACHTERGRONDDe verandering van het sociale en economische landschap vraagt om een fundamentele herzieningvan de publieke interventies in de woningmarkt. Dat geldt voor de meeste landen van Europa enzeker ook voor Nederland.VRAAGONDERSTEUNING ISBETER DAN BETAALBAREHUREN. OF TOCH NIET?36DOOR RUDY DE JONG, ADVISEUR AEDES EN DE VERNIEUWDE STAD, VOOR-ZITTER VAN DE STICHTING AEDEX/IPD, VOORZITTER VAN DE RVT VANWONINGBOUWVERENIGING GELDERLAND EN VOORZITTER VAN DE ARMENIANNATIONAL SOCIAL HOUSING FOUNDATION ASBANa een overgangsperiode van zo'n dertig jaar lijkt het pleitdefinitief beslecht. Corporaties moeten stoppen met hetaanbieden van woningen met een verlaagde huurprijs. Demarkt moet zijn werk doen en als de woonlasten te hoogworden, is het beter de bewoner gericht financieel te steu-nen. Door een meerderheid van zowel de politiek als de woningmarktorga-nisaties wordt nu het pleidooi ondersteund dat door veel economen al lan-ger wordt gehouden1: als er moet worden ingegrepen op de woningmarkt,kunnen we dat beter aan de vraagkant doen dan aan de aanbodkant. Maarwaarom is dat eigenlijk zo? En is dat in alle omstandigheden zo?De vraag of publieke interventies op de woningmarkt het beste op devraag- of aanbodzijde van de markt kunnen worden gericht, is langonderwerp geweest van heftig wetenschappelijk en politiek debat. Je kuntje afvragen waarom deze vraag zo controversieel is. In een goed functione-rende woningmarkt maakt het immers niet uit of je huizen of mensensubsidieert; het leidt in beide gevallen tot meer (betaalbaar) aanbod.De realiteit is echter anders en de discussies gaan over veel meer danalleen de sociale en economische invloed van publieke interventies op dewoningmarkt. Ideologie en institutionele belangen staan vaak een nuch-tere analyse in de weg van de voor- en nadelen van bepaalde ingrepen inbepaalde omstandigheden.`Huishoudens met lage inkomens wordenontmoedigd om economisch actiever te worden,omdat de extra verdiensten worden afgeroomddoor lagere huurtoeslag'In de voorkeur voor vraagondersteuning boven aanbodsturing staatNederland niet alleen. In de afgelopen tientallen jaren heeft in de meesteEuropese landen een verschuiving plaatsgevonden van aanbod- naarvraagsubsidi?ring. Op zich is dit begrijpelijk. In een periode van groeiendnationaal inkomen, verbetering van sociale zekerheid en afname van debevolkingsgroei lijkt het een logisch antwoord op veranderende omstan-digheden. Maar de vraag is of die logica nog steeds geldt nu de omstan-digheden in de samenleving en in de woningmarkt in een korte tijd ingrij-pend zijn veranderd.In dit artikel probeer ik met een zoveel mogelijk objectieve blik naar ditideologisch zwaar beladen vraagstuk te kijken. Ik kom tot de conclusie datvanwege de fundamentele crisis in de Europese economie en samenlevinghet huidige beleid ter discussie moet worden gesteld. In veel Europeselanden en ook in Nederland ontstaat een groeiende behoefte aan aanbod-sturing als antwoord op de steeds urgentere vraag naar betaalbare huis-vesting.INGRIJPENDE VERANDERINGSinds de 80-er jaren zien we in veel Europese landen een ingrijpende ver-schuiving van publieke uitgaven van aanbodsubsidies naar inkomensge-bonden subsidies (Oxley 2007, Whitehead & Scanlon 2007). Deze ver-schuiving volgde een verandering in de politieke en ideologische voor-keur van collectieve (verzorgingsstaat)voorzieningen naar arrangementendie zijn gebaseerd op individuele keuzevrijheid. In het woningmarktbe-leid vond een belangrijke verschuiving plaats van een voorkeur voor (soci-ale) huurwoningen naar eigen-woningbezit en van objectsubsidies naarsubjectsubsidies.Het is waarschijnlijk dat deze ingrijpende verandering te maken heeft metbredere economische en demografische ontwikkelingen in het Europavan na de Tweede Wereldoorlog. In de eerste decennia na de oorlog was ersprake van grootschalige woningtekorten en een lage capaciteit van demarkt om voldoende woningen te leveren. Overheden kozen er daaromvoor om met subsidies het aanbod te vergroten.Doordat bij de toewijzing van de nieuwe huisvesting de nadruk lag opwoningbehoefte en niet zozeer op koopkracht werden tegelijk aanbod- enbetaalbaarheidproblemen opgelost (Oxley 2007, p4). Maar met groeiendeinkomens en afnemende woningtekorten werd dit systeem minder effici-ent. Er moesten nieuwe instrumenten komen die de subsidies beter rich-ten op de huishoudens met een betaalbaarheidsprobleem.ONDERSTEUNING VAN AANBOD OF VRAAG?Internationale ervaringen zijn niet eenduidig over het meest adequate sys-teem van subisidi?ring van huisvesting. Veel hangt af van de algemeneeconomische voorwaarden, demografische en sociale ontwikkelingen, hetwelvaartsniveau, inkomensongelijkheid, bestaande institutionele verban-den en overheidsbeleid.Dat neemt niet weg dat aanbod- en vraagsubsidies beide specifieke voor-en nadelen hebben.2Aanbodsubsidies zijn in het algemeen meer effectiefom bepaalde publieke doelen te realiseren, zoals de kwaliteit en het func-tioneren van stedelijke gebieden, de inzet van arbeidsaanbod, duurzaam-heid en sociale cohesie (Oxley 2007, p4). Er is ook groeiend bewijs dat aan-bodsubsidies zorgen voor meer extra woningaanbod dan vraagsubsidies(Whitehead, 2004, p15) en dat aanbod van sociale huurwoningen bijdraagtaan macro-economische stabiliteit (EC 2011, p44, Hall & Gibb 2010, p3-6).Aan de andere kant brengen aanbodsubsidies complexe verdelingsvraag-stukken met zich mee en beperken de individuele keuzevrijheid, hetgeenin economische termen kan worden gezien ? en berekend ? als welvaarts-verlies (CPB 2008, p52).Vraagsubsidies zijn in het algemeen meer effici?nt om politieke doelen tebereiken die te maken hebben met betaalbaarheid. Ze zijn immers beter terichten op de specifieke financi?le behoefte van huishoudens. Er zijn ookaanwijzingen dat huurtoeslagen minder schadelijk zijn voor de mobiliteitdan direct aanbod van sociale huisvesting (OESO 2011B, p67). Aan deandere kant vergroten vraagsubsidies de zogenaamde armoedeval. Dat wilzeggen dat huishoudens met lage inkomens worden ontmoedigd om eco-nomisch actiever te worden, omdat de extra verdiensten worden afge-roomd door lagere huurtoeslag (Besseling cs 2008, p23, OESO 2011B, p55).Het uiteindelijke effect van woonsubsidies hangt af van de karakteristie-ken van een woningmarkt. Dit geldt in het bijzonder voor de zogenaamde"elasticiteit" van vraag en aanbod op de woningmarkt.Volgens Whitehead (2008, p37) wijzen vrijwel alle algemene econometri-sche modellen uit dat bij verandering van de vraag de responsiviteit vanprijzen lager is dan de responsiviteit van inkomens. Dus als inkomensstijgen, zullen woningprijzen ook stijgen. Bij elastische woningmarkten isdit een korte termijn fenomeen, maar in woningmarkten met een relatiefinelastisch aanbod is dit structureel. In inelastische woningmarkten lei-TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 6 DECEMBER 2012ACHTERGROND37TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 6 DECEMBER 2012ACHTERGRONDden vraagsubsidies of belastingvoordelen niet tot vergroting van het aan-bod, maar tot hogere huizenprijzen.Dit fenomeen is goed zichtbaar in Nederland waar vanwege de hogebevolkingsdichtheid en het restrictieve overheidsbeleid ??n van de minstelastische woningmarkten van de westerse wereld bestaat (OESO 2011B,p26-30). De omvangrijke fiscale subsidi?ring van de vraag naar koopwo-ningen (met name de hypotheekrenteaftrek) leidt voor een belangrijk deelniet tot meer woningaanbod, maar tot hogere prijzen voor woningen engrond (Besseling cs 2008, p32). Dit zogenaamde "kapitalisatie-effect" vanvraagsubsidi?ring in woningmarkten met een lage aanbodelasticiteit leidtdaardoor tot hoge huren, betaalbaarheidsproblemen en woningtekorten(Oxley 2007, p5. Amman 2012, p32). Uit internationaal vergelijkend onder-zoek komt naar voren dat dit effect in Nederland extreem groot is. Doorde combinatie van aanbodbelemmering en vraagsubsidi?ring is dewoningmarkt in het grootste deel van Nederland "ernstig onbetaalbaar".Zou er sprake zijn van een elastische woningmarkt, dan zou (in 2006) dewaarde van de Nederlandse woningen de helft lager liggen en zou hetmarktconforme huurniveau ongeveer gelijk zijn aan het huidige huurni-veau (Besseling cs 2008, p33-35).De effectiviteit en effici?ntie van aanbodsubsidies hangt sterk af van deinkomensverdeling in een land. In de eerste periode na de oorlog bestondeen groot deel van de bevolking in Noord- en West-Europese landen uitjonge huishoudens met relatief lage inkomens. Het probleem van deongerichtheid van de aanbodsubisidies (het risico van "scheef wonen")was daardoor klein in vergelijking met de laatste decennia van de 20eeeuw. Het probleem van de beperkte keuzevrijheid zal in die tijd vanwoningnood ook niet zo relevant zijn geweest.Vanwege de enorme woningtekorten, maar ook vanwege de lage prijselas-ticiteit van de vraag zouden in die tijd vraagsubsidies veel minder effec-tief zijn geweest dan aanbodsubsidies. In een situatie waarin de prijselas-ticiteit van de vraag boven een bepaalde basis levensstandaard beperkt is,zorgen aanbodsubsidies veel beter voor een verbetering van de woonkwa-liteit dan vraagsubsidies (Whitehead & Scanlon, 2007, p1-2).DE COMPLEXE REALITEITZoals Oxley(2007, p5-6) beschrijft, weerspiegelen de complexe en onder-ling gerelateerde effecten van aanbod- (object) en vraagsubsidies (subject)zich in de dagelijkse realiteit. In de praktijk zijn er heel weinig voorbeel-den van pure object of pure subjectsubsidies (Amman 2012, p32). Puresubjectsubsidi?ring zou betekenen dat inkomens worden gesteund zon-der daaraan huisvestingsvoorwaarden te verbinden. Huishoudens zoudenhun extra inkomen kunnen besteden zoals ze willen. Pure objectsubsidi?-ring betekent dat de bouw van nieuwe woningen wordt gesubsidieerdzonder eisen te stellen aan degenen die de huizen gaan bewonen. Iedereenkan in een gesubsidieerde woning wonen.De realiteit is dat er overal in de wereld vele varianten bestaan van conditi-onele subjectsubsidies en conditionele objectsubsidies. En juist de condi-ties die gelden in bepaalde omstandigheden, maken de subsidie succesvolof niet. Aan vraagsubsidies worden veelal voorwaarden verbonden metbetrekking tot de omvang van het huishouden en het inkomen. Ook wor-den voorwaarden gesteld aan de prijs, de grootte, de kwaliteit en soms delocatie van de woningen waarvoor de subsidie mag worden gebruikt. Ookverschilt wie de subsidie ontvangt: de aanbieder of het huishouden.Bij aanbodsubsidies worden meestal voorwaarden gesteld aan de huis-houdens die de gesubsidieerde huizen mogen bewonen. Bijna overal wor-den distributiesystemen ingericht om de aanbodsubsidies te richten opde huishoudens die ze het meest nodig hebben.Dit alles leidt ertoe dat de voorwaarden een zogenaamde vraagsubsidiefeitelijk kunnen veranderen in een aanbodsubsidie of een aanbodsubsidiein een instrument met een tegengesteld effect (Oxley 2007, p6; OESO2011B, p55). Illustratief in dit verband is dat zelfs ??n van de grootste pleit-bezorgers van vraagsubsidi?ring ? de bouw- en ontwikkelsector ? denoodzaak ziet om dusdanige eisen aan vraagsubsidies te verbinden, waar-door deze feitelijk in hoge mate het karakter krijgen van aanbodsubsidie(Loosveld 2012, p29).`Waar het uiteindelijk dus om draait, is om steedseen balans te vinden tussen het democratischbepaalde "algemeen belang" en de positieve ennegatieve effecten van te gebruiken instrumentenin de gegeven situatie'EN DE WINNAAR IS ...Het voorgaande laat zien dat generalisaties over de effecten van aanbod-of vraagsubsidies misplaatst zijn. Het bevestigt ook de conclusie dat deene manier van subsidi?ring op zichzelf niet beter is dan de andere, maardat het allemaal afhangt van de specifieke omstandigheden en de beleids-doelstellingen (Besseling cs 2008, Whitehead cs 2002, 2004, Hall & Gibb2010, Oxley 2007). In de praktijk zie je dan ook dat de twee instrumenteneerder als complementair worden gezien dan tegengesteld.Als er sprake is van belangrijke aanbodproblemen en de markt blijkt nietin staat om die problemen in een redelijke termijn op te lossen, dan issteun voor een (sociaal) huisvestingsprogramma logischer dan in eensituatie waarin er geen belangrijk probleem is met de elasticiteit van hetaanbod. En ook als het beleid erop gericht is om de sociale cohesie te ver-sterken, de kwaliteit van de (stedelijke) omgeving te verbeteren of deduurzaamheid te bevorderen, dan ligt een goed ontworpen (sociaal) huis-vestingsprogramma meer voor de hand dan het herverdelen van koop-kracht via inkomenssubsidies.Maar als het probleem vooral een betaalbaarheidsvraagstuk is van een vrijklein deel van de bevolking en het marktaanbod in principe adequaat rea-geert op de vraag, dan liggen gerichte vraagsubsidies meer voor de hand.En als er een sterke wens bestaat om de keuzevrijheid van woonconsu-menten te vergroten en er weinig risico is op "kapitalisatie" van de subsi-dies in hogere prijzen, dan moet de voorkeur worden gegeven aan vraag-subsidies (Oxley 2007, p9).Kortom: als het niet gaat om ideologie en institutionele belangen, dan iser geen winnaar. De keuze voor het een of het ander zal vari?ren met debeleidsdoelen en de specifieke omstandigheden.Waar het uiteindelijk dus om draait is om steeds een balans te vinden tus-sen het democratisch bepaalde "algemeen belang" en de positieve ennegatieve effecten van te gebruiken instrumenten in de gegeven situatie.Een noodzaak die recent nog werd bevestigd door de Europese Commissieen de OESO (EC 2010, p264-265, OESO 2011, p71-75).Daarbij moet ervoor gewaakt worden dat de gebruikte instrumenten ?ook in samenhang - effectief zijn en de woningmarkt zo weinig mogelijkverstoren. In een interessante publicatie van enkele jaren geleden werddeze systematische afweging van de voor- en nadelen van overheidsingrij-pen in de markt de "Calculus van het publieke belang" genoemd (Teulingscs, 2005, p132-133). Het resultaat van deze "calculus" in de woningmarkt38TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 6 DECEMBER 2012ACHTERGROND3838zal geen eenduidige keuze maken tussen de aanhangers van aanbod- ofvraagsturing, maar zal proberen het beste van twee werelden te verenigen.EEN NIEUWE "CASE" VOOR AANBODSUBSIDIE?Wanneer omstandigheden veranderen, moet het gebruik van aanbod- ofvraagsubsidies dus worden heroverwogen. Sinds het eind van de 20e eeuwen vooral sinds de kredietcrisis in 2008 en de daarop volgende economi-sche neergang zijn er belangrijke redenen voor deze heroverweging. Deomstandigheden op de woningmarkt zijn radicaal veranderd. Het nieuwewoningaanbod is sterk gedaald. Inkomens houden de inflatie niet bij (CPB2012, p38-39). Werkloosheid en inkomens- en vermogensongelijkheidnemen toe (Lansley 2011, OESO 2011A, ILO 2012).`Een nieuwe balans tussen vraag- en aanbod-gerichte instrumenten moet worden gevonden omniet alleen de betaalbaarheid, maar ook voldoendeaanbod te garanderen'Een centraal element van de wereldwijde economische crisis was de over-creditering in inelastische woningmarkten, een fenomeen dat in de "boo-ming nineties" van de afgelopen eeuw haar intrede deed. Dit leidde in veellanden tot een enorme stijging van prijzen en vervolgens tot een afnamevan woningaanbod, van mobiliteit en van betaalbaarheid (Cecodhas 2012).Dat had tot gevolg dat wachtlijsten voor sociale huurwoningen sterkgroeiden, terwijl tegelijk ? onder andere door verkoop - het aandeel socia-le huurwoningen in de voorraad sterk afnam (OESO 2011B, p44).Deze ontwikkelingen vragen om aanbodinterventies in de woningmarkt.We zien dan ook in diverse landen dat de investeringen in sociale huisves-ting een steeds groter deel uitmaken van de totale woningproductie. InNederland kwam in 2010 en 2011 bijna 60% van de totale nieuwe woning-productie voor rekening van woningcorporaties (CFV 2012, p4). Dit beves-tigt het groeiende belang van aanbodinterventies in perioden van stagna-tie van de economie en van het woningaanbod. Ook bevestigt dit het sta-biliserende en anticyclische karakter van sociaal huuraanbod in dewoningmarkt. Een belang dat recent nog werd erkend door de EuropeseCommissie als onderdeel van de nieuwe Europese economische beleidsco-ordinatie (EC 2011, p44).De conclusie die uit dit alles moet worden getrokken, is dat de verande-ring van het sociale en economische landschap vraagt om een fundamen-tele herziening van de publieke interventies in de woningmarkt. Dat geldtvoor de meeste landen van Europa en zeker ook voor Nederland. Een nieu-we balans tussen vraag- en aanbodgerichte instrumenten moet wordengevonden om niet alleen de betaalbaarheid maar ook voldoende aanbod tegaranderen. Bij het vinden van deze balans leggen de neergang van deeconomie, de lage woningproductie, de dalende besteedbare inkomens ende groeiende ongelijkheid meer gewicht aan de aanbodkant dan de afgelo-pen decennia het geval was. In dit licht bezien, is de voorgenomen afbouwvan de hypotheekrenteaftrek logisch. Het afromen van de investeringsca-paciteit van verhuurders daarentegen, en ook de uitruil tussen betaalbaarhuuraanbod (minder) en huurtoeslag (meer), zou onderwerp moeten zijnvan een serieuze heroverweging.Noten1 Zie o.a. de Rijksbegroting 2013, het Lenteakkoord (VVD e.a. 2012), Wonen 4.0(Woonbond e.a. 2012) en het pleidooi van 22 economen (2012).2 Een goed overzicht van de karakteristieken en van de voor- en nadelen van publie-ke interventies in de woningmarkt kan worden gevonden in Besseling cs, 2008 andOESO 2011B.Bronnen- 22 Economen (2012): Naar een duurzame financiering van de woningmarkt.- Amman, W. (2012): Investment in housing ? the case for demand-side subsidies.Housing Finance International, spring 2012, p 31-33.- Besseling, Bovenberg, Romijn and Vermeulen (2008): De Nederlandse woningmarkten overheidsbeleid: over aanbodrestricties en vraagsubsidies. In: VerenigingStaatshuishoudkunde (2008): Agenda voor de woningmarkt. Amsterdam.- Cecodhas Housing Europe (2012): Housing affordability in the EU. Current situationand recent trends. Cecodhas Housing Europe's Observatory Research Briefing No.1.- Centraal Fonds Volkshuisvesting (2012): Sectorbeeld voornemens woningcorpora-ties. Prognoseperiode 2012-2016.- Centraal Planbureau (2012): Economische verkenningen 2013-2017. Policy Brief2012-01.- European Commission (2010): Housing and exclusion.- European Commission (2011): Directorate-General for Economic and FinancialAffairs. Quarterly report on the Euro area, Volume 10, no 3.- Hall, D. and Gibb, K. (2010): Increasing supply within social rented sector. JRFHousing Market Taskforce programme paper.- ILO (2012): International Labour Organization: World of Work Report 2012: BetterJobs for a better economy.- Lansley, S (2011): The cost of inequality. Three decades of the super-rich and theeconomy. Gibson Square, London.- Loosveld, F (2012): Investment in Housing ? the case for demand-side subsidies.Housing Finance International, spring 2012, p 28-30.- OESO (2011):A: Divided We Stand: Why inequality keeps rising. An overview of growing incomeinequalities in OESO countries: main findings.B: Housing Markets and Structural Policies in OESO Countries. Working Paper No.863.C: Housing and economy: Policies for renovation. In: Economic Policy Reforms 2011.- Oxley, M (2007): Social housing versus housing allowances. Paper ENHRConference, Rotterdam.- Romijn, G. en P. Besseling (2008): Economische effecten van regulering en subsidi?-ring van de huurwoningmarkt. CPB Document.- Teulings, C, L. Bovenberg and H. van Dalen (2005): De cirkel van goede intenties. Deeconomie van het publieke belang. Amsterdam University Press.- VVD, CDA, D66, Groen Links, Christen Unie (2012): Lenteakkoord: verantwoordelijk-heid nemen in crisistijd.- Whitehead, C. and Scanlon, K (2002): Fiscal instruments for the provision of afforda-ble housing. Paper European Network for Housing Research conference, Austria.- Whitehead, C. (2004): European housing systems, similarities and contrasts withKorea. London School of Economics.- Whitehead, C. and Scanlon, K. (2007) Social Housing in Europe. LSE: London.- Whitehead, C, Monk, S, Burgess, G, Clarke, A. and A Holmans (2008): Rapid evi-dence review of the research literature on the impact of worsening affordability.Cambridge University.- Woonbond, Vereniging eigen Huis, Aedes en NVM (2012): Wonen 4.0. Plan voorintegrale hervorming van de woningmarkt.