De energietransitie werd ruim vijftien jaar geleden speelbal van de politiek. Afkeer van windturbines en de urgentie om stappen te zetten in hernieuwbare energie op land wisselden elkaar af. Waardoor ontbrak een vaste koers? Marten van der Gaag doet alsnog verslag. Hij beleefde de soms tumultueuze onderhandelingen tussen de provincies en het Rijk in de periode 2007 tot begin 2013 van nabij. Over vaardige provincies, departementen zonder voeling met de regio's en sterk wisselende politieke voorkeuren.
In de zomer van 2001 werd de Bestuursovereenkomst Landelijke ontwikkeling Windenergie (BLOW) ondertekend. De ambitie was om voor 2010 1.500 MW windenergievermogen te bouwen en dat lukte zo waar in zes jaar tijd. Er heerste in 2007 optimisme over de toekomst, maar dat verdween plotsklaps toen VROM-minister Jacqueline Cramer zich verzette tegen de komst van vier turbines in Woerden tussen de A12 en de spoorlijn naar Leiden. Trouw kopte: “Cramer heeft graag windmolens, maar niet in het Groene Hart”. Snelwegpanorama’s wonnen het van de energietransitie, en dat was voor veel gemeenten het signaal om maar met windplannen te stoppen. De BLOW-doelen werden gehaald, maar niet overal. Flevoland plaatste extra windenergie met steun van goedwillende landbouwers, maar andere provincies realiseerden slechts vijf tot dertig procent van hun taakstelling. Daarbij kregen de problemen in de uitvoering geen aandacht.
In 2008 gaf de nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening (nWro) provincies meer bevoegdheden. Gedeputeerden wisten dat provincies goede plannen maakten, maar dat ze minder competent waren in gebiedsontwikkeling. Daarom startte het Interprovinciaal Overleg (IPO) al in 2006 het programma Professionalisering Gebiedsontwikkeling. Leren van elkaar en met elkaar innoveren in de eigen praktijk, met projectleiders, management én gedeputeerden. Om buiten de eigen koker te leren, deden Rijk, gemeenten, waterschappen en bedrijfsleven mee. Zo waren provincies goed voorbereid op hun toekomstige rol.
In 2008 gaf de nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening (nWro) provincies meer bevoegdheden. Gedeputeerden wisten dat provincies goede plannen maakten, maar dat ze minder competent waren in gebiedsontwikkeling. Daarom startte het Interprovinciaal Overleg (IPO) al in 2006 het programma Professionalisering Gebiedsontwikkeling. Leren van elkaar en met elkaar innoveren in de eigen praktijk, met projectleiders, management én gedeputeerden. Om buiten de eigen koker te leren, deden Rijk, gemeenten, waterschappen en bedrijfsleven mee. Zo waren provincies goed voorbereid op hun toekomstige rol.
Na de Provinciale Statenverkiezingen in 2007 lag de politieke prioriteit van provincies bij klimaat en energie en sommige provincies beschikten over voldoende financiële ruimte na de verkoop van energiebedrijven. Daarom sloten de provincies begin 2009 een Klimaat- en Energieakkoord met het kabinet. Daarin stond onder andere “ruimte maken voor 6.000 MW windenergievermogen in 2020.” Provincies zouden de regionale samenwerking versterken en geld inbrengen en de ministeries zouden de wettelijke knelpunten, het struikelblok voor de energietransitie, oplossen. Maar deze belofte belandde snel in de prullenbak. In november 2009 weigerde Economische Zaken mee te werken aan 23 voorstellen om die knelpunten aan te pakken. Het ministerie van VROM had weinig invloed meer en bestuurlijk zat het slot erop. In februari 2010 viel het kabinet Balkenende IV en klimaatverandering werd vestigingsklimaat.
In de daarop volgende demissionaire periode werkte VROM aan het Nationaal Ruimtelijk Perspectief Windenergie op land. Het voorstel mikte onveranderd op 6.000 MW, voornamelijk in grote concentratiegebieden. Met behulp van de Rijkscoördinatieregeling (RCR) konden projectontwikkelaars Economische Zaken vragen om de vergunningverlening voor projecten groter dan 100 MW te coördineren. Omdat de decentrale overheden daarmee buitenspel stonden, waren zij bezorgd dat de coördinatieregeling als doorzetinstrument zou worden misbruikt. En de Haagse kaartbeelden sloten niet aan op de plannen van de provincies. Het VROM-plan stond kort voor het overleg in de Volkskrant. De IPO-delegatie - gedeputeerden Anne Bliek, Theo Rietkerk en William Moorlag - was woedend. Demissionair minister Huizinga (CU) “deelde de ergernis van provincies en gemeenten” over dit lek. “De minister ging mee met het IPO-aanbod dat provincies in september concrete ruimtelijke reserveringen zouden leggen naast de schetsen van het rijk.” Over drie punten was er geen discussie: ruimte voor 6.000 MW, de noodzaak van concentratiegebieden en het primaat van de provincies om deze gebieden aan te wijzen.
Een voorstel uitwerken bleek een flinke opgave. Windmolens waren het thema van de Kamerverkiezingen in 2010. Mark Rutte ging tekeer in het RTL-debat: “Ach, die ‘malle windmolens’, die draaien niet op wind, die draaien op subsidie.” Later aangevuld met: “Ze zijn lelijk, ze verpesten je uitzicht en uiteindelijk werken ze niet!”. De stemming zat er goed in. Na het aantreden van kabinet-Rutte I in het najaar van 2010 zag de wereld er anders uit. De naderende PS-verkiezingen in 2011 vergrootten de druk. Het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I) trachtte provincies uit elkaar te spelen, discussies gingen over toetsingsmomenten en dwanginstrumenten. Daar hadden de provincies geen trek in. Zij werkten aan ‘twaalf kaarten met een nietje erdoor’ voor de landelijke structuurvisie en bleven hameren op de wettelijke knelpunten. De twaalf provinciale windenergiecoördinatoren speelden hierin een cruciale rol. Zij wisten wat er speelde, kenden de sentimenten van omwonenden en schatten de haalbaarheid van projecten goed in. Dankzij korte lijnen naar gedeputeerden schakelden ze snel tussen ruimtelijke mogelijkheden en politieke keuzes. Begin 2011 deden de provincies het aanbod ruimte te zoeken voor 3.356 MW; en als de knelpunten alsnog werden opgelost was in totaal 5.500 MW mogelijk. Die lijst met probleempunten was intussen flink gegroeid, met als belangrijkste: radarverstoring, laagvliegroutes, aansluiten op het elektriciteitsnet, risicocontouren, obstakelverlichting, kosten op rijksgronden en sanering van oude windturbines.
Foto: Windpark met batterij.
Foto: Vattenfall
De uitslag van de Provinciale Verkiezingen sloeg de bodem onder het IPO-bod uit. Noord-Holland verlaagde zijn bod met 670 MW. De interprovinciale samenwerking ging wel door tot eind 2012, nu gericht op het vastleggen van kennis en ervaring. De externe evaluatie was positief, maar het energieteam kon zich oriënteren op een functie elders. Het werk aan windenergieprojecten ging in de provincies wél door. Het nieuwe kabinet beloofde weliswaar beterschap met de aanpak van knelpunten, maar deed weinig. Ambtenaren vonden in Noord-Holland ruimte voor 150 MW extra, maar dit was politiek onhaalbaar. In januari 2012 stond de teller tussen 3.800 en 5.500 MW. Daarbij eisten de provincies eisten een zorgvuldig gebiedsproces, waarbij de coördinatieregeling alleen op verzoek kon worden ingezet.
Om te voldoen aan de Europese verplichting van 14 procent hernieuwbare energie in 2020 wilde EZ&I in Drenthe de coördinatieregeling inzetten op verzoek van projectontwikkelaars. Het verzet in de regio laaide op. Omwonenden organiseerden zich in de Nederlandse Vereniging van Omwonenden van Windenergieprojecten (NLVOW). Het kabinet-Rutte I viel op 22 april 2012. De Tweede Kamer legde demissionair minister Maxime Verhagen ondertussen een moratorium op: geen RCR als dwangmiddel tot 1 februari 2013. In de demissionaire fase voerde Economische Zaken de druk op en eiste een provinciaal voorstel vóór 1 november 2012. Anderzijds anticipeerde het departement in juni van dat jaar op een nieuwe koers met een adviesvraag aan de SER over een strategie om de energietransitie mét draagvlak te organiseren. De formatie koerste af op een ‘groen’ kabinet, maar het wantrouwen tussen ministerie en provincies groeide. Toch wisten de provinciale windcoördinatoren en ambtenaren van Economische Zaken en Infrastructuur en Milieu een akkoord te bereiken met voldoende ruimtelijke reserveringen voor windenergie.
Het kabinet-Rutte II, het groene kabinet van VVD en PvdA, startte november 2012 met forse energieambities. Het gelijktijdige SER-advies kwam goed uit. Daarentegen zaten sommige provincies, vooral Noord-Holland, nog vast in hun anti-windbeleid. De deadline van het RCR-moratorium zorgde voor tijdsdruk. Eind september was ruimte voor 5.750 MW geïnventariseerd, politieke wil voor meer ontbrak. De Tweede Kamer wilde wel meer wind, minister Henk Kamp (EL&I) opperde 8.000 tot 9.000 MW. In het ambtelijk circuit “landde” 5.695 MW “plus 305 nog in te vullen na de PS-verkiezingen in 2015.” Het gesprek verschoof naar realiteitswaarde, garanties en termijnen om 305 MW in te vullen. Het IPO bereikte met de ministers Kamp en Schultz (I&M) nog datzelfde jaar overeenstemming over 6.000 MW. Kamp wilde afzien van de helft meer windenergie in ruil voor energiebesparing. Uiteindelijk werd het 95% meteen inplannen, 5% eind 2013. De RCR-procedure zou worden aangepast, maar de knelpunten werden niet besproken.
De consensus was snel voorbij, ministeries vielen terug op hun oude riedel. Kamp meldde in de Kamer dat er geen akkoord was en het RCR-moratorium zou aflopen. De Kamer vroeg de minister om scherp op te treden. De provincies kwamen er onderling wel uit. Gedeputeerde William Moorlag uit Groningen stelde medio december: ‘Het dossier dreigt een opeenstapeling te worden van bijna-akkoorden’. Tientallen mailwisselingen, sms’jes en telefoontjes kleurden het kerstreces. Een bestuurlijk overleg op 22 januari 2013 was de laatste kans. Kamp gooide het op een akkoord met partijgenoot Johan Remkes, commissaris van de koning in Noord-Holland en IPO-voorzitter. In een half uur waren zij eruit. Het werd 5.715 MW en een halfjaar om de rest (285 MW) in te vullen. Voor eind januari stond het akkoord op de fax van de Tweede Kamer.
De provincies namen daarbij forse verplichtingen op zich. De verdeling van de resterende 285 MW vergde zware onderhandelingen. De ruimte moest worden gevonden in de zes provincies die onvoldoende hadden bijgedragen. De RCR-dreiging bleef. Het Rijk kwam er makkelijk van af. Uiteindelijk was eind 2020 slechts 4.189 MW aan windvermogen operationeel, iets meer dan ingeschat in 2012 (3.820 MW) en minder dan ambitie van 6.000 MW.
Waarom was er in de periode 2007-2013 zoveel onmin rond de uitbreiding van windenergie op land?
Het startpunt ligt vrij snel na de eeuwwisseling bij het kabinet Rutte I met de PVV in de gedoogrol. In die periode speelden ook twee andere transities die grote invloed hadden op de positie van ministeries en decentrale overheden: de liberalisering van de energiemarkt en de decentralisatie van ruimtelijke bevoegdheden. Dit had grote gevolgen voor ministeries en samen met extreme politieke verschuivingen zorgde dit voor een giftige mix bij de onderhandelingen over windenergie.
De verzwakte rol van VROM speelde iedereen parten. Na de afwijzing van vier windturbines in Woerden leek minister Cramer niet langer topprioriteit bij klimaat te leggen. Het lekken in 2011 van windenergiekaarten verzwakte de rol van VROM nog verder. Consequentie was dat Economische Zaken leidend werd in de energietransitie. Dáár kwam de beleidsomslag naar duurzame energie traag op gang. De botte weigering van het ministerie in 2009 om mee te werken aan oplossen van wettelijke knelpunten vlak voor de val van Balkenende IV wekte de woede van provincies. Het kwam over als een uiting van onwil en minachting naar provincies of van het vastzitten in een ‘fossiele’ groef van EZ.
Wind en zon op Haringvliet-Zuid.
Foto: Vattenfall
De collegiale inrichting van Gedeputeerden Staten en de aard van strategische en uitvoeringsgerichte taken van provincies bevordert ambtelijke samenwerking over beleidsterreinen. In combinatie met de interprovinciale samenwerking biedt dit meer stabiliteit in de uitvoering. Dit staat in contrast met interdepartementale spanningen in Den Haag, die in belangrijke mate bijdroegen aan de patstelling rond het oplossen van knelpunten in de wetgeving.
Provincies waren bovendien in staat om zonder tussentijdse verkiezingen hun beleid bij te sturen, nadat Rutte II, het groenste kabinet ooit, de ambities voor duurzame energie opvoerde. De echte kentering volgde pas na de Statenverkiezingen van 2015, toen klimaat in het geheel geen politiek thema meer was.
Wat niet meewerkt aan een stabiele uitvoering is dat de Eerste Kamer sinds de Grondwetwijzing van 1983 toenemend gepolitiseerd is geraakt. Statenverkiezingen worden gekaapt als verkiezingen voor de Eerste Kamer. Steeds vaker gaat het over landelijk ongenoegen. Daardoor komen regionale thema’s minder aan bod in provinciale verkiezingsdebatten.
De collegiale inrichting van Gedeputeerden Staten en de aard van strategische en uitvoeringsgerichte taken van provincies bevordert ambtelijke samenwerking over beleidsterreinen. Dit staat in contrast met interdepartementale spanningen in Den Haag, die in belangrijke mate bijdroegen aan de patstelling rond het oplossen van knelpunten in de wetgeving. Provincies waren bovendien in staat om zonder tussentijdse verkiezingen hun beleid bij te sturen, nadat Rutte II, het groenste kabinet ooit, de ambities voor duurzame energie opvoerde. De echte kentering volgde pas na de verkiezingen van 2015, toen klimaat in het geheel geen politiek thema meer was.
Wat niet meewerkt aan een stabiele uitvoering is dat de Eerste Kamer sinds de Grondwetwijzing van 1983 toenemend gepolitiseerd is geraakt. Statenverkiezingen worden gekaapt als verkiezingen voor de Eerste Kamer. Steeds vaker gaat het over landelijk ongenoegen. Daardoor komen regionale thema’s minder aan bod in provinciale verkiezingsdebatten.
Marten van der Gaag leidde bij het IPO achtereenvolgens de programma’s Professionalisering Gebiedsontwikkeling, Uitvoering Klimaat- en Energieakkoord 2009 en Uitvoering SER-energieakkoord. Hij coördineerde in die periode de onderhandelingen van de provincies met de ministeries over klimaat en energie. Van der Gaag werkte daarna twee jaar als secretaris van de Borgingscommissie Energieakkoord bij de SER.
Het artikel is gebaseerd op openbare stukken en het persoonlijk archief van de auteur. In de volgende editie van Ruimte + Wonen reflecteert hij op het beleid rond de bouw van windturbines op land de afgelopen tien jaar.
Reacties