Vanaf eind 2012 onder het kabinet-Rutte 2 bestaat er in ons land een breed draagvlak voor de energietransitie. Maar ondanks langdurige politieke stabiliteit, zo constateert Marten van de Gaag achteraf, bleef de uitrol van windenergie op land een buitengewoon weerbarstige materie. Over borging van afspraken en de moeizame transitie van fossiele naar hernieuwbare energie in regelgeving en uitvoering

In januari 2013 - amper twee maanden na het aantreden van Rutte II - sloten kabinet en provincies een windenergieakkoord. Het betekende het einde van een turbulente periode onder Rutte I waarin het kabinet vooral dwang en drang inzette om windenergieprojecten op land door te drukken. Voorlopig bood de afspraak van 6.000 MW wind op land in 2020 provincies voldoende rugdekking in de onderhandelingen over het SER-energieakkoord. De provincies moesten nog 285 MW onderling verdelen. Daarvoor werd een overlegcircuit opgetuigd. Het ambtelijk kernteam wind op land van Economische Zaken (EZ), Infrastructuur & Milieu (IenM) en Interprovinciaal Overleg (IPO) bewaakte maandelijks de voortgang. Het directeurenoverleg zou oplossingen voor knelpunten bespreken en gedeputeerden overlegden elk halfjaar met de ministeries. Andere partijen waren niet welkom. Als de provincies niet vóór juni 2013 aan die taakstelling zouden voldoen, dan dreigden ze een speelbal te worden in de onderhandelingen binnen de SER. Het werd een zwaar traject; de laatste 65 MW werden uiteindelijk over alle provincies verdeeld: 5,5 MW per provincie. Op papier klopte de rekensom precies: 6.001 MW wind op land in 2020.

Rutte II greep met beide handen het SER-advies van november 2012 aan om de energietransitie te versnellen. In 2020 zou Nederland 16% van de energie duurzaam produceren, meer dan de EU-verplichting van 14%. Minister Kamp en SER-voorzitter Wiebe Draijer zetten vaart achter de onderhandelingen naar een breed maatschappelijk akkoord voor groene groei. De druk van groene partijen op méér wind was groot. In januari was maximaal 6.000 MW wind op land afgesproken in ruil voor meer energiebesparing. Ecofys becijferde in opdracht van IPO dat energiebesparing alleen maar winnaars kende: financieel voordelig voor bewoners én overheid en werkgelegenheid in de kwakkelende bouw- en installatiebranche. Minister Stef Blok (VVD) blokkeerde dat: geen verplichting tot besparen, de markt moest het doen. Maar die kwam niet in beweging zonder randvoorwaarden van het Rijk.
De provincies zaten niet in het ‘high level’ team van de SER onderhandelingen, maar de windafspraken van januari 2013 bleven staan, aangevuld met een doorgroei naar 7.000 MW in 2023. Het SER-akkoord bevestigde eerdere afspraken tussen IPO en Rijk en voegde daar vier afspraken aan toe: maatschappelijk draagvlak, meer ruimte, snellere ruimtelijke processen en verankering van participatie en draagvlakeisen in de Omgevingswet. Provincies gingen de ruimtelijke regie voeren. Het akkoord brak gedeeltelijk het ambtelijk verzet van EZ tegen duurzame energie. De dominante inzet op aardgas nam af, maar het aanpassen van regelgeving kwam echter niet op gang.

De SER verenigde maatschappelijke partijen, stond buiten de politiek, het slagen van de uitvoering was haar grootste belang. Binnen een halfjaar waren de afspraken uitgewerkt tot concrete acties. De borging van de uitvoering berustte op feiten en op een voorzitter met gezag en ervaring, Ed Nijpels, die het politieke spel beheerste. De Nationale Energieverkenning (NEV) van het Ruimtelijk Planbureau presenteerde de feiten. De voortgangsrapportage evalueerde de inzet van actoren en de mate waarin de doelen in zicht kwamen. Als een actie niet was uitgevoerd of niet het gewenste effect sorteerde, volgden aanvullende afspraken in het uitvoeringsprogramma, startpunt van de volgende jaarcyclus. Door de borgingssystematiek groeide het aantal acties van vier naar 45 in 2018. Alle 49 partijen, ook ministeries, werden aangesproken op hun inzet en effectiviteit ervan om de doelen te halen.
De provinciale windcoördinatoren stelden ‘spoorboekjes’ op met processtappen en doorlooptijd voor de aanleg van een windpark. Het was duidelijk dat de tijd drong, de bouw van de laatste windparken moest uiterlijk op 1 januari 2018 starten. En 6.000 MW lukte alleen als wettelijke seinen tijdig op groen zouden staan. Het overleg tussen provincies en kabinet zat begin 2014 nog ‘vol positieve energie’. Problemen werden benoemd en erkend. In juli 2014 kwamen alleen de ruimtelijke plannen van provincies aan bod. Over knellende regels meldde het verslag “de provincies vragen aandacht voor …”. De bijlage met oplossingen voor acht belangrijke knelpunten werd niet besproken. Het was een strijd om knelpunten bovenaan op de agenda te krijgen. Ministeries benadrukten het ‘falen’ van provincies en hielden zo hun minister uit de wind. De Provinciale Staten kleurden in 2015 groen, surfend op de landelijke zorgen over klimaat en energie. De ontmoeting na de zomer van ministers Kamp (EZ) en Schultz van Haegen (IenM) met energie-gedeputeerden was ontspannen. In de meeste provincies waren de ruimtelijke plannen goedgekeurd.

Begin 2015 waren de conclusies van NEV en Voortgangsrapportage echter allerminst rooskleurig. Ed Nijpels greep in. Het kernteam wind op land werd uitgebreid met gemeenten, waterschappen, ontwikkelaars en groene partijen. Overleg met de Nederlandse Vereniging van Omwonenden van Windenergieprojecten (NLVOW) kwam schoorvoetend op gang; wel moest er nog iets gebeuren aan de afwijkende gedragscode van de vereniging. Onder regie van Nijpels werden meer dan twintig aanvullende acties opgesteld. Het bleek lastig, soms vrijwel onmogelijk om de complexe fossiele regelgeving om te bouwen. Eind 2017 hadden provincies 8 van hun 10 acties uitgevoerd. Ministeries moesten vooral regelgeving aanpassen en bleven steken bij 7 van de 14 noodzakelijke ingrepen.
De borging van het SER-akkoord zette alle partijen in beweging. De urgentie vertaalde zich in een brede maatschappelijke beweging om de energie- en klimaatproblemen aan te pakken. Uit gesprekken met (voormalige) provinciale windcoördinatoren eind 2024 blijkt dat het ook leidde tot een betere samenwerking in de uitvoering. Meer samenwerken aan oplossingen, minder schermutselingen over standpunten en bevoegdheden en een toenemend aantal initiatieven van onderaf. Gaandeweg stelden provincies, netwerkbedrijven, ontwikkelaars en ministeries pragmatische werkwijzen op binnen de kaders van knellende regels. En de verhouding met bewoners verbeterde sterk door co-creatie en financiële participatie.
Ondanks een erfenis van verzet na het optreden van Economische Zaken in Oost-Groningen en Drenthe, liep de uitvoering steeds beter. De dreigende aanwijzing als concentratiegebied hielp provincies om in gesprek te gaan met gemeenten en bewoners. Die werden zich bewust van de noodzaak en zagen voordelen om bij windenergie betrokken te raken. West-Brabant lag in het vizier van EZ. Op advies van de provincie namen gemeenten het initiatief. In 2013 was ruimte gevonden voor 200 MW in West-Brabant. Vanaf 2016 maakten provincie, gemeenten, ontwikkelaars met grondposities en bewoners samen plannen langs de A16. Het project was groter dan 100 MW. Het departement droeg de rijkscoördinatiebevoegdheid over aan de provincie. In 2019 was het inpassingsplan rond. Het gebiedsproces was cruciaal voor dit snelle succes. Het team luisterde goed en werkte met omwonenden oplossingen uit in kleine bijeenkomsten, excursies of aan de keukentafel. Voor het eerst in Nederland werd 25% van de turbines in lokaal eigendom gebouwd. Niet in de vorm van obligaties of aandelen, maar daadwerkelijk als eigendom van de gemeenschap. Letterlijk elke inwoner in de betreffende gemeente kan profijt hebben van de opbrengsten van de windturbines. Het werkte. Er waren slechts 14 bezwaren, bijzonder weinig voor zo’n groot project. Het proces kreeg complimenten, ook van tegenstanders. Eind 2023 draaide 138 MW aan windturbines langs de A16.

De aanleg van elektriciteitsinfrastructuur kent een grote onbalans tussen fossiel en hernieuwbaar. Een fossiele centrale met veel vermogen krijgt een eigen aansluiting. Hernieuwbare energie produceert decentraal kleine vermogens in gebieden met een beperkt elektriciteitsnet. Windprojecten moeten grote afstanden overbruggen naar een aansluiting. De kosten hiervoor zijn niet gesocialiseerd, de ontwikkelaar moet alles financieren. Op zee liet Kamp stopcontacten aanleggen en aansluiten op het landelijk hoogspanningsnet. Dankzij deze besparing op kosten van de belastingbetaler werden daar windparken zonder subsidie aangelegd.
Op land was dit niet mogelijk. Het lukte om praktische oplossingen te ontwikkelen binnen bestaande regels. IPO en Netbeheer Nederland hadden begin 2014 al mogelijkheden op een rij gezet, maar daar was weinig mee gedaan. Het bleef improviseren. Op Neeltje Jans werden vier projecten gebundeld met instemming van de ACM (Autoriteit Consument en Markt). Ze legden daarna gezamenlijk één 150kV leiding aan naar Goes.
Pas in 2021 brachten de Regionale Energiestrategieën naast de productie ook de consequenties voor het elektriciteitsnet in kaart. Dat bood nog geen zekerheid voor de netbeheerders om anticiperend te investeren. Tegenwoordig vragen veel ontwikkelaars al in de voorbereidende fase een offerte aan voor een aansluiting. Na acceptatie en aanbetaling van 10%, wordt het vermogen gereserveerd op een transformatorstation. Maar de aanleg start pas als het project ook financieel is veiliggesteld.

Luchtvaart en windturbines vormden ook geen goed huwelijk. Knelpunten spelen al vanaf 2000: aanvliegroutes, laagvliegcorridors van de luchtmacht, radarverstoring en obstakelverlichting. Aanvankelijk gold voor radarverstoring een hoogtebeperking binnen 12 mijl. Vanaf 2012 werd een rekenmodel gehanteerd dat verstoring toetste in een zone van 75 km. Het model was staatsgeheim en de aanvrager hoorde alleen of het project wel of niet kon doorgaan. Bij een negatief besluit was niet duidelijk welke aanpassing nodig was. Een dure loterij met beperkte winstkans. In de kop van Noord-Holland/NW-Friesland en Zeeland/West-Brabant, gebieden met enkelvoudige radardekking, boden ondersteuningsradarposten uitkomst. Het grootste probleem daarbij was welk ministerie zou betalen. De afgelopen vijf jaar werken ontwikkelaars, provincies en de ministeries van IenM en Defensie goed samen aan oplossingen op maat.
Veel brede (deltanorm) zeedijken en bedrijventerreinen zijn geschikt om windturbines te bouwen. Landschapsarchitect Yttje Feddes pleitte in 2010 voor een “Choreografie van 1000 molens” langs landschapsstructuren. Een workshop van wetenschappers en bestuurders constateerde toen dat turbines bijdragen aan de fysieke stevigheid van deltadijken en aan financiering van hun onderhoud. Dit hielp om de turbines op Neeltje Jans te plaatsen. Maar de angst voor schade aan dijken regeerde lang bij Rijkswaterstaat. Het duurde nog 11 jaar voordat grootschalige windprojecten bij de Eemsdijk (2021) en Maasvlakte (2022) operationeel werden.
Ook bedrijventerreinen worstelen met veiligheidsrisico’s van windturbines. Een onderzoek van Antea sprak in 2016 van “een ‘wicked problem’ dat niet opgelost kan worden met bestaande gedefinieerde procedures”. Bij meer dan 80% van de plannen was er een oplosbare complicatie (72 MW), een complexe complicatie (216 MW) of was veiligheid een majeur knelpunt (257 MW). Ook hier is maatwerk de enige uitweg.
De energiesubsidies (SDE) sturen de opzet van windprojecten. Zo werd het pas mogelijk om rendabele projecten in het binnenland te ontwikkelen toen hiervoor een aparte subsidiecategorie was ingesteld. Subsidievoorwaarden bevoordelen projecten met hoge masten en grote vermogens. Maar boven 150 meter tiphoogte is het steeds moeilijker om turbines in te passen die acceptabel zijn voor omwonenden en luchtvaart.

Minister Eric Wiebes (VVD) initieerde in 2019 het Klimaatakkoord. Hij wilde de sturing dichter bij het ministerie plaatsen. Het akkoord stelde doelen naar 2030: 35 TWh (ongeveer 126 PJ) voor wind op land. Dit is een ruime verdubbeling van het SER doel (6.000 MW of 54 PJ in 2020). De onafhankelijke borging verdween. Tot 2022 zat Nijpels nog het voortgangsoverleg voor. Vanaf 2023 nam het ministerie de uitvoering in eigen hand en werd het Nationale Klimaatplatform opgericht met voorzitter Kees Vendrik als onafhankelijk adviseur en aanjager.
De grote overwinning van de BBB bij de Statenverkiezingen had minder impact op de uitvoering dan de antiwind-stemming in 2010. De nieuwe BBB-colleges waren geen voorstander van wind op land, maar lopende projecten werden wel afgerond. Ondanks misleidende berichten over gezondheidsschade van BBB- Kamerlid Henk Vermeer stemde de BBB fractie in Overijssel in met het windenergiebeleid, dat overigens wel grenzen aan de groei oplegde. Ook de landelijke politieke aardverschuiving in 2024 lijkt het tij niet te keren. Ondanks de sceptische houding van de PVV committeert het kabinet Schoof zich aan de duurzaamheidsdoelstellingen van 2030, waarvoor ook wind op land nodig blijft. Maar de stemming in het land is wel grimmiger. Net als bij asielzoekerscentra, leidt polarisatie vaker tot desinformatie en agressie tijdens de besluitvorming, ondanks de intensive betrokkenheid van bewoners. In een aantal gevallen hebben provincies de vergunningverlening overgenomen om gemeentebestuurders niet bloot te stellen aan deze intimidatie.
Het eindrapport van het Voortgangsoverleg Klimaatakkoord constateerde in november 2023 “De klimaattrein wordt een hoge snelheidstrein. In 2013 is met het sluiten van het Energieakkoord, ondertekend door 49 partijen, de nationale klimaattrein gaan rijden. In 2019 is dat met het sluiten van het Klimaatakkoord een sneltrein geworden met veel meer wagons”. De Kabinetten Rutte III en IV werkten consequent door aan het energiebeleid, ook voor windenergie op land. Eind 2020 was slechts 4.189 MW windvermogen operationeel. Maar de beoogde 7.000 MW in 2023 werd net niet gehaald: 6.757 MW. De groei van de productie van winenergie op land was in die drie jaar echter spectaculair: waar het opgesteld vermogen “slechts” met 61% toenam, verdubbelde de genormaliseerde productie van 8,9 naar 17,8 TWh. Dit geeft goede hoop dat de productiedoelstelling van 35 TWh windenergie op land in 2030 met de huidige aanpak van participatie, repowering en nicheprojecten toch nog binnen bereik ligt.
De complexiteit van regelgeving en de slechte onderlinge samenwerking binnen en tussen ministeries en van het rijk met andere overheden belemmerden lange tijd praktische oplossingen. Nadat de borging van afspraken in de SER vanaf 2015 sterker werd, trad een versnelling op in de uitvoering. Provincies en gemeenten waren slagvaardig door pragmatisch om te gaan en coördinatiebevoegdheden aan elkaar over te dragen als dat beter was voor het proces. Een open procesaanpak van luisteren en gezamenlijk ontwerpen met omwonenden werkte. Op basis van feiten nemen bestuurders een besluit dat niet iedereen tevredenstelt, maar maatschappelijk wel de meest gewenste oplossing is. Financiële participatie droeg na 2015 veel bij aan acceptatie.

Het SER akkoord was dé gamechanger. De borging ontzag geen enkele partij en leidde tot een verandering in de grondhouding van medewerkers bij ministeries. Samen met de redelijk stabiele politieke situatie tussen 2013 en 2023 ontstond een ondernemende sfeer waarin bedrijven en bewoners initiatieven ontwikkelden. Toen de onafhankelijke borging met het Klimaatakkoord verdween was de beweging al niet meer terug te draaien. De energiesituatie na de Russische inval in Oekraïne drukte iedereen nog sterker op de noodzaak om energie dicht bij huis te produceren.
Niet overal is nog ruimte voor nieuwe windparken. De regels worden ook stringenter, onder andere door het Nevele-arrest dat beperkingen oplegt vanaf 3 turbines. Maar voor de overleving van de Nederlandse industrie is goedkope energie cruciaal. En windenergie op zee is erg duur omdat dit miljardeninvestering vergt in hoogspanningsinfrastructuur waarvan de aanleg ook veel tijd kost. Goedkope energie kan alleen dichtbij worden geproduceerd en wind op land blijft een belangrijke duurzame pijler. Dit zorgt voor een trend bij bedrijven om hun eigen energie op te wekken “achter de meter” met kleinere turbines van 1 MW. Provincies waar al veel windturbines staan kiezen vaker voor “repowering”: nieuwe turbines met meer vermogen plaatsen op bestaande locaties.
Hoewel het voller is en lastiger om projecten te ontwikkelen lijkt de rol van wind op land niet uitgespeeld vanwege de lagere kosten en de economische noodzaak van decentrale energieproductie dichtbij afnemers. Reden genoeg voor VNG en IPO om begin dit jaar nog te pleiten om minder generieke regels in te voeren en meer ruimte te bieden voor lokaal maatwerk. Hopelijk wordt er deze keer wel geluisterd.