Log in
inloggen bij Ruimte en Wonen
Hulp bij wachtwoord
Geen account?
shop word lid
Home / Content / Artikelen

Bouwen niet verboden

Een onderzoek naar onbenutte plancapaciteit voor woningbouw Edwin Buitelaar, Maarten van Schie - 22 juni 2018

De ruimtelijke ordening wordt veelal als de boosdoener aangewezen voor de achterblijvende woningproductie. Planologische capaciteit is weliswaar een noodzakelijke voorwaarde voor (tijdige) woningbouw, het is niet voldoende. Dit artikel laat zien dat er voor vele duizenden woningen al enige tijd planologische goedkeuring bestaat die (nog) niet is benut. Dit worden in Engeland ook wel stalled sites genoemd. Er is een veelheid aan factoren, naast de ruimtelijke ordening, verantwoordelijk voor dat 'stallen'. Deze complexiteit moet in ogenschouw worden genomen bij het zoeken naar effectieve oplossingen.

De komende jaren moeten vele woningen worden gebouwd om het tekort eraan in te lopen. Het probleem is alleen dat de productie minder groot en trager is dan we zouden willen. Bij het zoeken naar verklaringen en oplossingen wordt vaak naar de ruimtelijke ordening gekeken (o.a. Besseling et al., 2008). Alhoewel planologische goedkeuring een noodzakelijke voorwaarde is om te kunnen bouwen, is het maar zeer de vraag of een exclusieve toedeling van de problemen aan de ruimtelijke ordening terecht is. Ten eerste zijn er regio’s – en niet alleen regio’s met een kleine woningbehoefte – waar meer planologische capaciteit gecreëerd is dan woningbehoefte (Provincie Noord-Holland, 2017; ABF, 2018). En ten tweede zijn er locaties waarvoor relatief lang geleden planologische goedkeuring is afgegeven, maar waar, om wat voor reden dan ook, nog geen woningen zijn opgeleverd. In Engeland worden dit stalled sites genoemd. Een stalled site is een plangebied dat shovel-ready is, oftewel klaar voor de bouw, met planologische goedkeuring, maar waar van de start van de bouw, laat staan de oplevering van woningen nog geen sprake is. Of meer precies: een gebied is stalled wanneer “an abnormal time period has lapsed since the grant of planning consent and the commencement of development activity on-site” (McAllister, Street & Wyatt, 2016, p. 134). Er wordt geschat dat er zich voor ongeveer 450.000 tot 600.000 woningen aan stalled sites in Engeland bevinden[1]. In voorliggend artikel vragen we ons in hoeverre het fenomeen van stalled sites ook in Nederland voorkomt en welke redenen daarvoor zouden kunnen zijn.

Aanpak van het onderzoek

Kijkend naar de hierboven aangehaalde definitie van stalled sites, is het cruciaal om te bepalen waar zich in het ontwikkelproces vertraging voor kan doen en vervolgens wat dan ‘abnormale’ vertraging is. Er zijn in het Nederlandse ontwikkelproces grofweg drie fasen met drie planologische beslismomenten waarna vertraging plaats zou kunnen vinden. Ten eerste is dat tussen informele goedkeuring via indicatieve (‘zachte’) plandocumenten zoals visies, programma’s van eisen, masterplannen, etc. en het juridisch-bindende plannen bestemmingsplan. Ten tweede is dat tussen het bestemmingsplan en de verlening van de bouwvergunning[1]. En ten derde tussen verlening van de bouwvergunning en de oplevering van de bouw. Alleen van de laatste twee momenten beschikken we over betrouwbare en grotendeels landsdekkende informatie. Daar zullen we ons dan ook op richten.

 

Om te kijken in hoeverre vertraging optreedt tussen het verlenen van de bouwvergunning en de oplevering van woningen maken we gebruik van de basisadministratie adressen en gebouwen (BAG)[3]. We beschouwen dit als een complete en betrouwbare bron mede omdat gemeenten bij wet verplicht zijn deze gegevens actueel te houden, en de accuratesse regelmatig wordt gecontroleerd door het Kadaster. De peildatum voor de door ons gebruikte gegevens is maart 2017. Voor het analyseren van de termijn tussen vaststelling van de woningbouwbestemming en het verlenen van de bouwvergunning maken we koppeling tussen de BAG en de bestemmingsplannen zoals ze geregistreerd staan op ruimtelijkeplannen.nl. Deze databron is nog niet compleet. Sinds 2010 dienen nieuwe bestemmingsplannen digitaal beschikbaar gemaakt te worden met inbegrip van de ruimtelijke informatie daarin, de geometrische vlakken. Op het moment van schrijven is van circa 55 procent van Nederland vastgestelde bestemmingsplaninformatie te herleiden[4]; via beheersverordeningen is nog eens 8 procent vastgelegd[5]. We gaan er evenwel vanuit dat vrijwel alle recente bestemmingsplannen (in ieder geval die van na 2010) die woningbouw mogelijk maken opgenomen zijn op www.ruimtelijkeplannen.nl

 

Vergund maar niet gebouwd

Tussen het verlenen van de vergunning en de bouw van woningen verstrijkt enige tijd: de woning moet worden gebouwd. Maar er kunnen ook kinken in de kabel komen die voor uit- of afstel van die bouw zorgen. In de periode 2012-2017 varieerde de gemiddelde doorlooptijd van een woning tussen vergunning en het formele moment van oplevering voor ingebruikname tussen 21 en 24 maanden (CBS). Dus als we maart 2017 als peilmoment nemen, dan kunnen we zeggen dat een locatie, waarvoor in 2015 en eerder een woningbouwvergunning is verleend maar waar die woning(en) nog niet is opgeleverd, stalled is. Als we nagaan welke panden tussen maart 2010 en maart 2015 zijn aangemeld met de status ‘vergunning verleend’ en die nog niet zijn afgemeld als gereedgekomen, dan komen we uit op circa 22.500 woningen. Dit is 7 procent van het totaal aantal vergunde woningen in de periode 2010-2015. Woningen vergund in de jaren 2013 en 2014 hebben het meest vertraging opgelopen, respectievelijk 14 procent en 12 procent van alle vergunningen van dat jaar heb nog niet tot opgeleverde woning geleid. We nemen aan dat records van vóór 2010 waarschijnlijk niet meer tot woningen zullen leiden. Dit betreft in totaal iets minder dan 3.000 woningen. Van de vertraagde woningen uit de periode maart 2010 – maart 2015 ligt 72 procent binnen bevolkingskernen (CBS bevolkingskernen 2011) en ongeveer 10 procent in stadsranden. De grootste aantallen bevinden zich in de grootste steden: zo’n 2.200 in de regio Groot-Rijnmond (Rotterdam), 1.500 in de regio Utrecht, en 1.400 in de zowel regio Arnhem-Nijmegen als Groot-Amsterdam.

Bestemd maar niet vergund

Van de bestemmingen die vóór maart 2017 zijn ingevoerd op ruimtelijkeplannen.nl, is circa 100.000 hectare voor wonen bestemd; dit betreft zowel conserverende als nieuwe bestemmingsplannen.[6] Zo’n 3 procent (3.550 hectare) van deze vlakken telt op dat moment geen enkele BAG-registratie in het kader van wonen [7]. Dit duidt erop dat de bestemming niet is gerealiseerd. Voor een gevoel voor de orde van grootte: dat komt bij een dichtheid van 25 woningen per hectare (de gemiddelde Vinex-dichtheid voor uitbreidingslocaties) op bijna 90.000 woningen. Circa 90 procent hiervan (3.290 hectare) is in de periode 2010 tot en met 2016 bestemd. Dat ten minste ruim een jaar na vaststelling van die bestemmingsplannen nog geen vergunning is verleend is opvallend omdat die twee vaak gelijktijdig plaatsvinden (met gebruikmaking van de coördinatieregeling op grond van artikel 3.30 Wro) of ten minste snel na elkaar. Bestemmingplannen voor woningbouw worden namelijk doorgaans pas vastgesteld wanneer er een concreet bouwplan ligt (PBL, 2012).

 

Van de bestemmingsplannen die tussen 2010 en 2016 zijn vastgesteld (en nog zonder BAG-woningregistratie zijn) ligt 60 procent buiten de bevolkingskernen (definitie CBS 2011). Binnenstedelijk springen de grote stedelijke regio’s eruit, met de provincie Utrecht als uitschieter (150 hectare). Dit betreft o.a. een deel van Amersfoort Vathorst en Bunschoten, maar ook aan de westzijde van Culemborg (plan Parijsch Zuid). Noord-Overijssel valt op vanwege landelijk gelegen uitbreidingsgebieden, met name door een gebied van 100 hectare onder Kampen (plan IJsseldelta-Zuid), die nog niet tot realisatie zijn gekomen.

 
 

Partieel verleend en onderbenut

De bestemmingsplanvlakken die op deze manier zijn gevonden, zijn een onderschatting van onbenutte plancapaciteit voor woningbouw. Er zijn ook bestemmingsplangebieden die al gedeeltelijk bebouwd zijn, maar waar nog niet de volledige plancapaciteit gebouwd is. Deze vlakken zijn echter moeilijker uit te filteren, omdat er ook woongebieden zijn die simpelweg voor lagere dichtheden bedoeld zijn. Een extreem voorbeeld hiervan zijn landgoederen, die wel bestemd zijn voor wonen en grote vlakken kunnen beslaan, maar in dichtheden van soms nog minder dan 1 woning per hectare (ten opzichte van het bestemmingsvlak). Om toch een inschatting van deze vlakken te geven (voor de periode sinds 2010), is gekeken naar bestemmingsplannen waar ná het moment van bestemmen nog is gebouwd; en waar toch minder dan 10 woningen per hectare zijn gerealiseerd. Op basis van de nabijheid tot bevolkingskernen is toch een inschatting te maken van de onderbenutting van deze vlakken. Een dergelijke analyse levert nog eens 300 hectare binnenstedelijk terrein op en 325 hectare onderbenut terrein in stadsranden, met in beide gevallen gemiddeld circa 5 woningen per hectare. In het landelijk gebied betreft dit nog eens 580 hectare, maar daar zijn dergelijke dichtheden waarschijnlijker.

Verklaringen voor stalled sites

Nu resteert de vraag hoe het kan dat deze beschikbare plancapaciteit niet of sterk vertraagd wordt benut. Er zijn verschillende verklaringen waarom bestemmingsplannen niet of vertraagd worden gevolgd door bouwvergunningen en waarom bouwvergunningen niet of vertraagd tot woningen leiden. Op basis van bestaande literatuur en verschillende provinciale planmonitoren onderscheiden we vier categorieën van factoren.

Conclusies en discussie

Literatuur

  • ABF (2018), Inventarisatie plancapaciteit. Delft: ABF Research.
  • Adams, D., C. Leishman & C. Moore (2009), ‘Why not build faster?: Explaining the speed at which British house-builders develop new homes for owner-occupation’, in Town Planning Review, 80(3), 291-314.
  • Besseling, P., L. Bovenberg, G. Romijn & W. Vermeulen (2008), ‘De Nederlandse woningmarkt en overheidsbeleid: over aanbodrestricties en vraagsubsidies’, in F. J. H. Don (red.), Agenda voor de Woningmarkt. Amsterdam: Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde, pp. 13-78.
  • Buitelaar, E. (2018), ‘5 misverstanden over binnen- en buitenstedelijk bouwen’, op www.stadszaken.nl, 11 april 2018.
  • Buitelaar, E., A. Segeren & P. Kronberger (2008), Stedelijke transformatie en grondeigendom. Den Haag / Rotterdam: RPB / Nai uitgevers.
  • Duinen, L. van, B. Rijken & E. Buitelaar (2016), Transformatiepotentie: woningbouwmogelijkheden in de bestaande stad. Den Haag: PBL.
  • EIB (2018), Verwachtingen bouwproductie en werkgelegenheid. Amsterdam: EIB.
  • Hughen, K., S. Ott & D. Read (2012), ‘Optimal phasing and inventory decisions for large-scale residential developments’, in Journal of Real Estate Finance and Economics, 45, pp. 888-918.
  • Jokovi, M, C. Boon & F. Filius (2006), Woningproductie ten tijde van de Vinex: een verkenning. Den Haag / Rotterdam: RPB / Nai uitgevers.
  • McAllister, P., Street, E., & Wyatt, P. (2016), ‘An empirical investigation of stalled residential sites in England’, in Planning Practice & Research, 31(2), pp. 132-153.
  • PBL (2012), Ex durante evaluatie Wet ruimtelijke ordening – twee rapportage. Den Haag: PBL.
  • Provincie Noord-Holland (2017), Monitor woningbouw 2017. Productie, plancapaciteit en woningbehoefte. Haarlem: Provincie Noord-Holland.
  • Rebel (2013), Vervolg MIRT-onderzoek / Uitvoering City Deal. Complexe transformatieopgaven Zuid-Hollandse steden. Rotterdam: Rebel.
  • Schie, M. van, M. Breedijk & E. Buitelaar (2018), ‘De grote bouwspagaat. Publieke binnenstedelijke doelen en private buitenstedelijke belangen’, in Ruimte & Wonen, nummer 1: 22-31.
  • Sorel, N., E. Buitelaar, L. van den Broek, M. Galle & F. Verwest (2011), Omgevingsrecht en het proces van gebiedsontwikkeling. Den Haag: PBL.
  • Stec (2018), Doorlooptijd van nieuwbouwprojecten. Arnhem: Stec.

[1] The Guardian: britain-land-housing-crisis-developers-not-building-land-banking en revealed-housebuilders-sitting-on-450000-plots-of-undeveloped-land.

[2] Formeel de omgevingsvergunning.

[3] De BAG bevat naast informatie over gerealiseerde panden ook informatie over panden met status “vergunning verleend” en “in aanbouw”.

[4] Dit betreft het oppervlak van Nederland met uitzondering van de grote wateren.

[5] Gegeven het feit dat een bestemmingsplan maximaal 10 jaar geldig is, is de verwachting dat in 2019 voor vrijwel heel Nederland het planologische regime in te zien is via digitale bestemmingsplannen of beheersverordeningen (en later omgevingsplannen).

[6] Hierbij is alleen gekeken naar de bestemmingen ‘wonen’ en ‘woongebied’; niet naar ‘centrum’ of ‘gemengd’.

[7] We hebben hier gekeken naar de aanwezigheid van actieve panden met woningen en een status van ‘bouwvergunning verleend’, ‘in aanbouw’, ‘in gebruik (niet ingemeten)’, ‘in gebruik’ en ‘sloopvergunning verleend’.

[9] Op een deel hiervan rust een bouwclaim van ontwikkelaars en bouwers.

[10]Met dank aan Lianne van Duinen, Martijn Eskinasi, Janet Askew, Raimond Mooij, Frans Schilder, Marc Hanou, Jan-Jaap Visser en Dorien Manting voor hun hulp bij de totstandkoming van dit artikel.

 

Volledige bericht lezen?

Het volledige item is gratis beschikbaar voor onze leden.
Nog geen lid? meld u aan bij ons netwerk.

Reacties

xMet het invullen van dit formulier geef je Ruimte en Wonen en relaties toestemming om je informatie toe te sturen over zijn producten, dienstverlening en gerelateerde zaken. Akkoord
Renda ©2021. All rights reserved.

Deze website maakt gebruik van cookies. Meer informatie AccepterenWeigeren