Bouwen niet verboden
Een onderzoek naar onbenutte plancapaciteit voor woningbouw
Edwin Buitelaar, Maarten van Schie

Kijkend naar de hierboven aangehaalde definitie van stalled sites, is het cruciaal om te bepalen waar zich in het ontwikkelproces vertraging voor kan doen en vervolgens wat dan ‘abnormale’ vertraging is. Er zijn in het Nederlandse ontwikkelproces grofweg drie fasen met drie planologische beslismomenten waarna vertraging plaats zou kunnen vinden. Ten eerste is dat tussen informele goedkeuring via indicatieve (‘zachte’) plandocumenten zoals visies, programma’s van eisen, masterplannen, etc. en het juridisch-bindende plannen bestemmingsplan. Ten tweede is dat tussen het bestemmingsplan en de verlening van de bouwvergunning[1]. En ten derde tussen verlening van de bouwvergunning en de oplevering van de bouw. Alleen van de laatste twee momenten beschikken we over betrouwbare en grotendeels landsdekkende informatie. Daar zullen we ons dan ook op richten.

Om te kijken in hoeverre vertraging optreedt tussen het verlenen van de bouwvergunning en de oplevering van woningen maken we gebruik van de basisadministratie adressen en gebouwen (BAG)[3]. We beschouwen dit als een complete en betrouwbare bron mede omdat gemeenten bij wet verplicht zijn deze gegevens actueel te houden, en de accuratesse regelmatig wordt gecontroleerd door het Kadaster. De peildatum voor de door ons gebruikte gegevens is maart 2017. Voor het analyseren van de termijn tussen vaststelling van de woningbouwbestemming en het verlenen van de bouwvergunning maken we koppeling tussen de BAG en de bestemmingsplannen zoals ze geregistreerd staan op ruimtelijkeplannen.nl. Deze databron is nog niet compleet. Sinds 2010 dienen nieuwe bestemmingsplannen digitaal beschikbaar gemaakt te worden met inbegrip van de ruimtelijke informatie daarin, de geometrische vlakken. Op het moment van schrijven is van circa 55 procent van Nederland vastgestelde bestemmingsplaninformatie te herleiden[4]; via beheersverordeningen is nog eens 8 procent vastgelegd[5]. We gaan er evenwel vanuit dat vrijwel alle recente bestemmingsplannen (in ieder geval die van na 2010) die woningbouw mogelijk maken opgenomen zijn op www.ruimtelijkeplannen.nl. 

Tussen het verlenen van de vergunning en de bouw van woningen verstrijkt enige tijd: de woning moet worden gebouwd. Maar er kunnen ook kinken in de kabel komen die voor uit- of afstel van die bouw zorgen. In de periode 2012-2017 varieerde de gemiddelde doorlooptijd van een woning tussen vergunning en het formele moment van oplevering voor ingebruikname tussen 21 en 24 maanden (CBS). Dus als we maart 2017 als peilmoment nemen, dan kunnen we zeggen dat een locatie, waarvoor in 2015 en eerder een woningbouwvergunning is verleend maar waar die woning(en) nog niet is opgeleverd, stalled is. Als we nagaan welke panden tussen maart 2010 en maart 2015 zijn aangemeld met de status ‘vergunning verleend’ en die nog niet zijn afgemeld als gereedgekomen, dan komen we uit op circa 22.500 woningen. Dit is 7 procent van het totaal aantal vergunde woningen in de periode 2010-2015. Woningen vergund in de jaren 2013 en 2014 hebben het meest vertraging opgelopen, respectievelijk 14 procent en 12 procent van alle vergunningen van dat jaar heb nog niet tot opgeleverde woning geleid. We nemen aan dat records van vóór 2010 waarschijnlijk niet meer tot woningen zullen leiden. Dit betreft in totaal iets minder dan 3.000 woningen. Van de vertraagde woningen uit de periode maart 2010 – maart 2015 ligt 72 procent binnen bevolkingskernen (CBS bevolkingskernen 2011) en ongeveer 10 procent in stadsranden. De grootste aantallen bevinden zich in de grootste steden: zo’n 2.200 in de regio Groot-Rijnmond (Rotterdam), 1.500 in de regio Utrecht, en 1.400 in de zowel regio Arnhem-Nijmegen als Groot-Amsterdam.

Van de bestemmingen die vóór maart 2017 zijn ingevoerd op ruimtelijkeplannen.nl, is circa 100.000 hectare voor wonen bestemd; dit betreft zowel conserverende als nieuwe bestemmingsplannen.[6] Zo’n 3 procent (3.550 hectare) van deze vlakken telt op dat moment geen enkele BAG-registratie in het kader van wonen [7]. Dit duidt erop dat de bestemming niet is gerealiseerd. Voor een gevoel voor de orde van grootte: dat komt bij een dichtheid van 25 woningen per hectare (de gemiddelde Vinex-dichtheid voor uitbreidingslocaties) op bijna 90.000 woningen. Circa 90 procent hiervan (3.290 hectare) is in de periode 2010 tot en met 2016 bestemd. Dat ten minste ruim een jaar na vaststelling van die bestemmingsplannen nog geen vergunning is verleend is opvallend omdat die twee vaak gelijktijdig plaatsvinden (met gebruikmaking van de coördinatieregeling op grond van artikel 3.30 Wro) of ten minste snel na elkaar. Bestemmingplannen voor woningbouw worden namelijk doorgaans pas vastgesteld wanneer er een concreet bouwplan ligt (PBL, 2012).

Van de bestemmingsplannen die tussen 2010 en 2016 zijn vastgesteld (en nog zonder BAG-woningregistratie zijn) ligt 60 procent buiten de bevolkingskernen (definitie CBS 2011). Binnenstedelijk springen de grote stedelijke regio’s eruit, met de provincie Utrecht als uitschieter (150 hectare). Dit betreft o.a. een deel van Amersfoort Vathorst en Bunschoten, maar ook aan de westzijde van Culemborg (plan Parijsch Zuid). Noord-Overijssel valt op vanwege landelijk gelegen uitbreidingsgebieden, met name door een gebied van 100 hectare onder Kampen (plan IJsseldelta-Zuid), die nog niet tot realisatie zijn gekomen.

De bestemmingsplanvlakken die op deze manier zijn gevonden, zijn een onderschatting van onbenutte plancapaciteit voor woningbouw. Er zijn ook bestemmingsplangebieden die al gedeeltelijk bebouwd zijn, maar waar nog niet de volledige plancapaciteit gebouwd is. Deze vlakken zijn echter moeilijker uit te filteren, omdat er ook woongebieden zijn die simpelweg voor lagere dichtheden bedoeld zijn. Een extreem voorbeeld hiervan zijn landgoederen, die wel bestemd zijn voor wonen en grote vlakken kunnen beslaan, maar in dichtheden van soms nog minder dan 1 woning per hectare (ten opzichte van het bestemmingsvlak). Om toch een inschatting van deze vlakken te geven (voor de periode sinds 2010), is gekeken naar bestemmingsplannen waar ná het moment van bestemmen nog is gebouwd; en waar toch minder dan 10 woningen per hectare zijn gerealiseerd. Op basis van de nabijheid tot bevolkingskernen is toch een inschatting te maken van de onderbenutting van deze vlakken. Een dergelijke analyse levert nog eens 300 hectare binnenstedelijk terrein op en 325 hectare onderbenut terrein in stadsranden, met in beide gevallen gemiddeld circa 5 woningen per hectare. In het landelijk gebied betreft dit nog eens 580 hectare, maar daar zijn dergelijke dichtheden waarschijnlijker.

Nu resteert de vraag hoe het kan dat deze beschikbare plancapaciteit niet of sterk vertraagd wordt benut. Er zijn verschillende verklaringen waarom bestemmingsplannen niet of vertraagd worden gevolgd door bouwvergunningen en waarom bouwvergunningen niet of vertraagd tot woningen leiden. Op basis van bestaande literatuur en verschillende provinciale planmonitoren onderscheiden we vier categorieën van factoren.

Beleid en regelgeving

In Nederland kunnen na vaststelling van het bestemmingsplan weinig beleidsfactoren nog voor vertraging zorgen. Het bestemmingsplan is het culminatiepunt van vele omgevingsrechtelijke bepalingen, zoals ten aanzien geluidhinder, parkeren, luchtkwaliteit, water, cultuurhistorie, etc. Vergunningaanvragen die worden getoetst aan dergelijke bestemmingsplannen en daarbinnen passen, dienen te worden gehonoreerd. Toch kunnen er nog enkele belemmeringen optreden na vaststelling. Zo kan er beroep worden aangetekend tegen het bestemmingsplan bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en later eventueel ook nog bij de rechtbank tegen de bouwvergunning. Ook is er nog een aantal omgevingsrechtelijke beperkingen dat buiten het bestemmingsplan om geldt. Zo kan het voorkomen dat er een vastgesteld en zelfs onherroepelijk bestemmingsplan ligt, waarvoor nog geen ontheffing in het kader van de Wet natuurbescherming (Wn) is verleend. Een voorbeeld daarvan is bestemmingsplangebied Oude Tempel in Soest. Daar bevindt zich een dassenfamilie. Dassen staan op de Rode Lijst van de Wn. Om ontheffing op grond van de Wn te krijgen moeten mitigerende maatregelen worden genomen door middel van de verplaatsing van de familie. Ook welstandseisen gelden vaak (deels) in aanvulling op bestemmingsplanvoorschriften. 
 

Haalbaarheid

Haalbaarheidsproblemen, met name van financiële aard, kunnen optreden waardoor de vastgestelde bestemming en/of de afgegeven bouwvergunning niet gerealiseerd kunnen worden. Dit kan verschillende oorzaken hebben aan zowel de opbrengstenals de kostenkant van grondexploitaties. Zo kan het zijn dat het gekozen woningprogramma niet aansluit op de lokale vraag, door een verkeerde inschatting, dan wel veranderende behoeften onder woningzoekenden. Ook kunnen ontwikkelkosten in verband met bouw- en woonrijp maken of resterende grondverwervingen hoger uitvallen dan verwacht. En ook later, gedurende de bouw, kunnen zich de nodige problemen voordoen zoals een tekort aan arbeidskrachten, te weinig bouwmaterialen en hoge bouwkosten. Onder het kopje haalbaarheid kan, gezien de onderzoeksperiode (2010-2016), het belang van de nasleep van de financiële crisis en de economische recessie niet ongenoemd blijven.
 

Locatieproblemen

Na planologische goedkeuring kunnen er specifieke problemen op de locatie spelen die voor vertraging zorgen. Zo kan de bodem onverwacht (meer) vervuild zijn, kunnen archeologische vondsten aandienen of kunnen er problemen zijn met de grondwaterstand. Ook kan vertraging optreden wanneer op een locatie bewoners en omwonenden zich tegen een plan keren.
 

Grondeigenaren en ontwikkelaars

Ook grondeigenaren en ontwikkelende partijen kunnen de belemmerende factor zijn. Zo kunnen er (passieve) grondeigenaren zijn die niet willen ontwikkelen maar ook niet willen verkopen aan partijen die dat wel willen (Buitelaar, Segeren & Kronberger, 2008). Daarnaast kunnen er ontwikkelende partijen zijn die wel willen maar niet (meer) kunnen. Zo hebben de financiële problemen bij ING ertoe geleid dat deze partij grondposities moest overdragen aan andere partijen. Dit gebeurde bijvoorbeeld met een deelgebied dat ING in Overhoeks in bezit had en heeft overdragen aan Amvest. In 2008 lag daar al een onherroepelijk bestemmingsplan dat (hierdoor) uiteindelijk niet is gerealiseerd. Het wachten is daar nog altijd op de oplevering van de eerste woningen.

Bij ontwikkelende partijen kan echter ook sprake zijn van vertragend strategisch grondbeleid en land banking. Land banking is gericht op het verwerven van een zodanige grondhoeveelheid dat de bouwproductie voor langere tijd wordt veiliggesteld. Het is daarmee dus niet gericht op het zo snel mogelijk tot ontwikkeling brengen van alle grond (Adams, Leishman & Moore, 2009; McAllister et al. 2016). Het kan zelfs vanuit een portefeuillestrategie meer rendement opleveren wanneer grondvoorraden geleidelijk tot ontwikkeling worden gebracht (Hughes, Ott & Read, 2012). Ook vanuit het perspectief van individuele grondposities kan wachten of vertragen een efficiënte strategie zijn. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer (verdere) prijsstijgingen van vastgoed worden voorzien of wordt gehoopt op een financieel aantrekkelijker politiek klimaat, zoals bijvoorbeeld sommige ontwikkelaars in Amsterdam lijken te doen[8]. 

Deze grondstrategieën zijn niet uitsluitend voorbehouden aan private partijen, ze kunnen evenzogoed gelden voor gemeenten wanneer zij de grondontwikkeling en -uitgifte op zich nemen. Sterker nog, gemeenten zijn de grootste grondeigenaren op de door ons geïdentificeerde stalled sites. Ongeveer 50 procent van alle bestemde maar niet bebouwde grond is in handen van gemeenten[9], 20 procent van natuurlijke personen, 6 procent van bouwers en ontwikkelaars (zie voor definitie Van Schie, Breedijk en Buitelaar, 2018), 4 procent van woningcorporaties, en het restant van (circa) 20 procent is in handen van andere rechtspersonen zoals beleggers (situatie 31 december 2016)

We hebben laten zien dat planologische capaciteit een noodzakelijke voorwaarde is voor tijdige woningbouw, maar geen voldoende voorwaarde. Het bestaan van stalled sites en het complexe samenspel van factoren dat daarachter zit, geven hier blijk van. Ons doel is geweest om een eerste indicatie te geven van de orde van grootte van het fenomeen. In totaal gaat het om ruimte voor meer dan 100.000 woningen waarvoor al langer geleden een bestemmingsplan is vastgesteld dan wel een bouwvergunning is verleend (peildatum 1 maart 2017). Wanneer we dat afzetten tegen de bouwproductie van vorig jaar (62.500 woningen op grond van het CBS), dan is dat geen ‘klein bier’. Bovendien, het gaat zonder meer om een voorzichtige inschatting. Zo richten we ons alleen op data van de twee laatste, formele fasen; ook eerder kan vertraging optreden. Daarnaast kijken we alleen naar monofunctionele woonbestemmingen en niet naar plannen waarin wonen onderdeel uitmaakt van een gemengde bestemming. Ook onderschatten we onderbenutting omdat die moeilijk te bepalen is. Om die reden hebben we alleen extremen/evidente onderbenutting meegenomen. Tot slot gaan we bij de bepaling van de orde van grootte in termen van woningaantallen uit van relatief lage (Vinex-)dichtheden, terwijl werkelijke stedelijke dichtheden doorgaans (fors) hoger liggen (zie bijvoorbeeld Van Duinen, Rijken & Buitelaar, 2016, p. 47).
 

Beleidsimplicaties

Elke locatie, al dan niet stalled, heeft zijn eigen dynamiek en zijn eigen complexe samenspel tussen draagvlakverwerving, het programma, het ontwerp (tekenen), de exploitatie (rekenen) en de kaders van het omgevingsrecht (Sorel et al., 2011). Elk project zijn eigen pijplijn. Voor zover die individuele pijplijnen verkort kunnen worden, ligt de oplossing daartoe doorgaans op lokaal niveau, bij de directbetrokkenen zoals gemeenten, grondeigenaren, woningcorporaties, ontwikkelaars en omwonenden. Met name gemeenten, niet alleen in hun rol als ruimtelijke ordenaar maar ook als grootgrondbezitter van stalled sites spelen hierbij een sleutelrol. In die laatste rol kan spoedige gronduitgifte helpen bij de woningbouwversnelling.

De mogelijkheden voor de nationale overheid voor het versnellen van de vastgelopen woningproductie lijken beperkt. Extra versnelling kan nauwelijks worden bereikt door aanpassingen van wet- en regelgeving. De Wro (2008), de Wabo (2010), de Crisis- en herstelwet (2010), de aanstaande Omgevingswet (2016, inwerkingtreding 2021) en vele tussentijdse wetswijzigingen hebben dit al beoogd. Als die al tot tijdwinst hebben geleid – dat valt moeilijk te meten (zie o.a. PBL, 2012) - dan valt niet te verwachten dat daar bovenop nog eens extra tijdwinst te behalen is. Daarnaast kan nog gedacht worden aan extra financiële stimuleringsmiddelen in de vorm rijkssubsidies, maar ook die zijn niet zonder kanttekeningen en bijwerkingen (Buitelaar, 2018). Er is geen eenvoudige nationale kraan die a al de minute verder opengezet kan worden.