DOOR CEES KAMMINGA, HABITASK"Bevordering van vol-doende woongelegen-heid is voorwerp vanzorg der overheid". Zostaat het letterlijk in deGrondwet. Goed daarom dat in 1901 deWoningwet tot stand kwam. Die wet regeldevoornamelijk de kwaliteit van de `woongele-genheden', maar gaf ook het particulier initia-tief de ruimte om woningbouw te plegen doorverenigingen en stichtingen toe te staangebruik te maken van rijksfinanciering ?n ?subsidi?ring om woningen te bouwen en tebeheren.De huidige woningcorporaties werden hon-derd jaar geleden geboren als `toegelateninstellingen'.De volkshuisvesting als geheel beoogt te voor-zien in de woonbehoefte van de bevolking.Ongeveer de helft van de bevolking is aan-gewezen op wat we nog maar even de soci-ale woningbouw zullen noemen. En weerongeveer de helft daarvan behoort tot dezogeheten primaire doelgroep van beleid.Dat zijn de mensen waarvoor de corporatiesoorspronkelijk zijn opgericht: de mensendie onvoldoende in staat zijn om zelf in hunwoonbehoefte te voorzien. En dat gaat goed.Woningcorporaties zorgen, als het aan hunligt, voor voldoende goede woningen vooreen, ook voor de minima betaalbare, redelij-ke prijs. En dat in een omgeving die schoon,heel en veilig is.Het rijk subsidieerde tot in de jaren negentig deexploitatietekorten in de sociale woningbouw.Logisch daarom dat de exploitatie en zaken alshuurprijsbeleid door de overheid gereguleerdwerden. Niet moesten bouwkosten door deoverheid worden goedgekeurd, ook de huur-prijzen en de kosten voor onderhoud en beheerwerden door de overheid vastgesteld. Wiebetaalt, bepaalt immers ook.De overheid had bijvoorbeeld een directbelang bij de jaarlijkse huurverhoging die totin de jaren tachtig hoger werden vastgestelddan nodig was om de exploitatiesubsidies tebeheersen.Vanuit de `zorg der overheid' waren woning-corporaties dus onderhevig aan strenge enuitgebreide regelgeving die al het doen en latenbepaalde.Het gevolg daarvan was dat corporaties zich inhun beleid feitelijk uitsluitend op de overheidrichtten. Daarvan was men immers afhankelijk.De `klant' bestond nog niet en kwam in hetspraakgebruik binnen corporaties dan ook nietvoor. Zoals de corporaties afhankelijk warenvan de overheid, waren huurders en woning-zoekenden op hun beurt weer afhankelijk vande corporatie.AFGEKOCHTDe rijksfinanciering ten behoeve van de soci-ale woningbouw werd al in de jaren tachtigbe?indigd en met de brutering werden de nogresterende subsidieverplichtingen van hetrijk afgekocht. Woningcorporaties kondendaarmee voortaan hun eigen broek ophoudenen blijvend voorzien in de woonbehoeften vanhun primaire doelgroep. Tenminste, zo wasde gedachte. Vreemd genoeg werd niet alleregelgeving voor corporaties `genormaliseerd'.Zo stelt de overheid ook nu nog de jaarlijksemaximale huurverhoging vast, terwijl die allang geen relatie meer heeft met de vroegereexploitatiesubsidies.Het huurbeleid kent weliswaar een indirectoverheidsbelang om de hoogte van de huur-toeslag in bedwang te houden, maar sinds defiscalisering van de huursubsidie zou tochgesteld mogen worden dat huurtoeslag nudefinitief een instrument van inkomensher-verdeling is geworden waar het vroeger eenhuisvestingsinstrument was . De overheidbemoeit zich bijvoorbeeld ook niet met deprijs van wasmachines om de uitgaven in debijzondere bijstand te beteugelen.De overheid heeft haar legitimatie om hetdoen en laten van corporaties te blijven bepa-len dus feitelijk verloren. Er is geen financie-ring meer, er is geen subsidie meer, er is alleennog de `zorg der overheid'.We zien dan ook dat de overheid langzamer-hand terrein verliest als richtinggevend kadervoor beleid en werkwijze van de corporaties.Veel van de voorschriften zijn inmiddels afge-schaft en je zou hebben mogen verwachtendat de grondslagen voor overheidsbemoeienisook zouden zijn aangepast.De praktijk is echter weerbarstig. Zowel vanoverheidswege, maar, opvallend genoeg, ookbij de corporaties. Structureel is er namelijkniet veel veranderd. De naoorlogse schaarsteaan woningen leidde tot begrijpelijke over-heidsbemoeienis in het verdelen van de toen44TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 3 JUNI 2011ANALYSECORPORATIE ZIT KLEM TUWoningcorporaties hebben zich decennialang klantonafhankelijk ontwikkeld.Niet de markt en de klant be?nvloedden hun doen en laten, maar de overheid.Sinds de `brutering' halverwege de jaren negentig zijn de rollen geleidelijk omgedraaid.Corporaties ontdekken hun huurders als klant.TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 3 JUNI 2011ANALYSE 45SSEN CLI?NT EN KLANTDat er in veel van de Vogelaarwijken iets moest gebeuren staat buiten kijf, maar opvallend is dat niemand criteria had om juist deze veertig wijken aan te wijzen.Op de foto de Arnhemse aandachtswijk Malburgen(Foto Marcel van den Bergh / Hollandse Hoogte)schaarse middelen en het bepalen van deregels. Schaarste moet immers eerlijk ver-deeld worden.Nu, ruim vijftien jaar na de brutering, sprekende corporaties zelf nog steeds over hun `verzelf-standiging' en richten ze zich in hun beleid nogsterk op de voor hen geldende regels.Er is wel beweging, want we kunnen ook vast-stellen dat de corporaties, op de voor hun rele-vante markt, en in hun doelgroep van beleid,een nieuwe legitimatie voor hun doen enlaten gezocht ?n gevonden hebben: de klant isontdekt. Woon- en woongerelateerde behoef-ten worden meer en meer uitgangspunt voorbeleid en organisatie. De visie verandert van`pand' naar `klant'.GOED BEDOELDEn dan gaat het fout. De overheid zou moetenmeeveranderen, maar doet dat in wezen niet.Alleen de overbodige voorschriften, zoalsbijvoorbeeld de regels voor de inrichting vande bedrijfsadministratie, zijn weliswaar ver-algemeniseerd naar regels zoals die voor `nor-male' bedrijven gelden, maar de structuren,processen en systemen in de volkshuisvestingzijn in hun kern nog dezelfde en lijken dedoelstellingen van corporaties eerder tegen tewerken dan te bevorderen.Een goed voorbeeld hiervan is de nieuwe,nota bene door Nederland zelf aangevraagde,Europese regel dat corporaties 90 procent vanhun sociale woningbestand moeten aanbie-den aan mensen met een inkomen tot 33.000euro. Op zich een goed bedoelde regeling,maar met als effect dat veel mensen die opzich prima in een corporatiewoning wonen,nu niet meer kunnen verhuizen. Jongerenhebben daardoor haast helemaal geen kansenmeer op de toch al krappe woningmarkt. Vancorporaties wordt echter wel verwacht dat ze?n scheefwoners tot doorstromen bewegen?n jongeren huisvesten. Zonder nieuwe regel-geving was hun dat beter gelukt dan nu hetgeval is.De structuren waarin de overheid denkten werkt om maatschappelijke doelen terealiseren zijn van oudsher gericht op `hetconditioneren van processen' en het eerlijkverdelen van de altijd schaarse middelen. Deoverheid als de verdelende rechtvaardigheid.We zien het terug in tal van maatschappelijkesectoren.De volkshuisvesting zelf is daar een mooivoorbeeld van. Mensen moeten immers wor-den gehuisvest. In de traditionele opvattingenzijn huurders van corporatiewoningen `objectvan maatschappelijke zorg'. In die zin zijn hetcli?nten. Het gaat niet om keuzevrijheid inhet wonen, het gaat primair om een dak bovenhun hoofd.Op zich is dat goed. Zo'n 20 tot 30% bewonersvan corporatiewoningen behoort namelijk totde echte doelgroep van beleid. Zonder corpo-raties zouden ze nergens fatsoenlijk kunnenwonen.Maar corporaties willen ook deze mensenals hun klanten zien en kunnen behandelen.Net als hun overige huurders die al langerveel meer `klant' dan `cli?nt' zijn. Klanten zijnmensen met wensen die keuzes willen makenuit voor hun beschikbare mogelijkheden dieze afwegen rond prijs en kwaliteit.Van maatschappelijke sector schuift de volks-huisvesting steeds verder op naar een normaleconsumentenmarkt. Daarin zijn corporatiesgeen uitvoerders meer van overheidsbeleidmaar ondernemingen die met hun woonpro-ducten voorzien in de woonbehoeften vanhun klanten.De overheidssturing zou dan ook moetenveranderen van gedragssturing door pro-cesconditionering naar resultaatsturing,zoals op andere consumentenmarkten vanmaatschappelijk belang gebeurt. Denk maaraan de voedselvoorziening als voorbeeld.De huidige structuren dwingen de corporatiesals het ware om hun klanten, de woonconsu-menten, binnen een regime te bedienen datbedoeld is om een maatschappelijke nood telenigen.BUITEN KIJFDat wringt natuurlijk en de corporaties zittennu klem. Klem tussen cli?nt en klant. Klemtussen structuren, processen en systemen aande ene kant en de beoogde resultaten aan deandere kant.Een mooi voorbeeld is te vinden in de aanpakvan de bekende veertig probleemwijken. Deminister werd op pad gestuurd om geld bijde corporaties op te halen om dat eerlijk overde aangewezen wijken te verdelen. Dat er inveel van die wijken iets moest gebeuren staatbuiten kijf, maar opvallend is dat niemandcriteria had om juist deze veertig wijken aante wijzen, er geen eensluidende probleemana-lyses waren en bovenal geen duidelijk beeldwaar deze herschikking van middelen toe zoumoeten leiden. De minister zou al geslaagd46TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 3 JUNI 2011ANALYSELaat het maatschappelijk bestemd corporatiekapitaal zijn werk doen waar dat nodig is. Op de foto de aandachtswijk MaastrichtNoord-Oost, dat een buurtpark krijgt(Foto Marcel van den Bergh / Hollandse Hoogte)zijn als het geld binnen was en de regels voorherverdeling op orde waren.Terecht ook dat minister Donner deVogelaarheffing weer teniet doet, al weet hijzelf nauwelijks precies waarom. De echtereden zit namelijk in de legitimatie van deoverheid om zich met een markt te bemoeien.En die legitimaties zijn nog niet op de volks-huisvesting van toepassing verklaard.We kennen er drie: 1. kwaliteit, 2.beschikbaarheid en 3. bereikbaarheid:Consumentengoederen van algemeen belang,de in het Engels zo mooi genoemde `meritgoods', moeten van goede kwaliteit zijn en zemoeten voor een ieder beschikbaar ?n bereik-baar zijn.Denk opnieuw maar aan de voedselvoorzie-ning. De overheid kan ingrijpen als op ??n ofmeerdere van de genoemde facetten de markthaar werk niet doet of er schaarste ontstaat.Bij het ministerie van Economische Zakenliggen ook de bijbehorende beleidsinstru-menten op de plank. Naast kwaliteitscon-trole, zoals bijvoorbeeld door de Voedsel- enWarenautoriteit, heeft de minister ook hetinstrument van distributie en het instru-ment van prijsbeschikking. Die zet hij in alser sprake is van schaarste. Treedt er op deconsumentenmarkt schaarste op in een maat-schappelijk noodzakelijk goed, dan mag, neemoet, de minister ingrijpen. Het laatst werd`distributie' toegepast in 1973 bij de oliecrisis;benzine werd schaars en ging daarom op debon.Stel je deze visie en aanpak nu ook voor dewoningdistributie voor waarbij de overheidingrijpt als er schaarste ontstaat, zoals nu bijjongerenhuisvesting. Nu kan de overheid fei-telijk niets, maar in een nieuwe ordening zoude overheid, als de corporaties het probleemniet zelf adequaat oplossen, moeten kun-nen ingrijpen met bijvoorbeeld een gerichtdistributiestelsel en eventueel een huur- ofkoopprijsbeschikking.Klant- en marktgerichte corporaties hebbendus een andere overheid nodig. De vraag ishoe we dat voor elkaar krijgen.Ik doe een paar voorstellen.1. Definieer de schaarste"Schaarste" noopt dus tot ingrijpen en regu-lering, maar waar hebben we het over? Zowelop lokaal, regionaal als landelijk niveau zijndeugdelijke marktanalyses nauwelijks aanwe-zig en bruikbaar, is de bouwprogrammeringniet afgestemd op woonbehoeften, werkendoorstoomprogramma's niet echt en wetenwe niet hoe we met `scheefwonen' moetenomgaan. Aan de andere kant is er schreeu-wende behoefte aan jongerenhuisvesting, iser een overschot aan seniorenwoningen enstaat ruim 6 miljoen m2 aan kantoorruimteleeg, waarvan 1 miljoen structureel. De regieontbreekt. Wat is nu `schaars'?2. Maak geen onderscheid tussen cli?ntenen klanten...Zoals ik stelde wordt de primaire doelgroepgevormd door huurders als object van maat-schappelijke zorg. Zij verdienen een sociaal,rechtvaardig en ook maatschappelijk geborgdstelsel. Een goede en betaalbare woning alsvoorwaarde voor verdere ontwikkeling enontplooiing. Woonconsumenten vragen ommarktwerking en regulering van die markt.Maar besef dat je ook `cli?nten' als klant kuntbehandelen. Allerwegen wordt ervoor gepleitcli?nten meer zelf de regie te geven. Dat kanook in de volkshuisvesting door ze als klant tebehandelen. Ze zijn niet zielig meer.3. ...maar stem het beleid en de beleidsin-strumenten af op tebehalen resultaten en...Het overheidsbeleid van de laatste decenniaheeft zich vertaald in het conditioneren vanprocessen en de re-allocatie van middelen.Ik adviseer het beleid en de regelgeving af testemmen op te behalen resultaten: we levenin een rijk land. Iedereen kan goed wonen.De corporaties zijn altijd loyaal geweest aanhun doel, het huisvesten van mensen. Rekenze niet langer af op het volgen van regels,maar op feitelijk behaalde resultaten. Stemook daar de beleidsinstrumenten op af.Grijp in als schaarste dreigt te ontstaan metinstrumenten als woningdistributie en/ofhuurprijsbeschikkingen.4. ...laat de corporaties hun werk doen,Woningcorporaties zijn er om in huisvestingte voorzien. Dat doen ze al honderd jaar. Desector is sterk en professioneel genoeg omook de laagst betaalden fatsoenlijk te huisves-ten. Laat ze.Corporaties moeten niet terug in het hokmaar aan het werk. Dat willen ze en dat doenze ook. Laat het maatschappelijk bestemd cor-poratiekapitaal zijn werk doen waar dat nodigis. Lokaal ?n regionaal zijn legio voorbeeldenvan innovatief maatschappelijk onderne-merschap te vinden. Kijk daar eens naar enconstateer dat het werk van corporaties beterbreed kan worden gefaciliteerd dan uitvoeriggecontroleerd zoals we nu doen.5. maar houdt ze wel in de gaten.Corporaties zijn gewend om zich publiekte verantwoorden. Geen enkele sector is zotransparant.Toezicht is zowel in- als extern nu al zwaaraangezet. Ook het rijk heeft tal van mogelijk-heden om te corrigeren. Dat wordt met devoorgestane Woonautoriteit alleen nog maarmeer. Toezicht is goed, verantwoording ook.Alleen zijn de kaders achterhaald. De vraag isniet alleen of de corporaties zich netjes gedra-gen, maar ook of des te meer welke resultatenbehaald worden. Om het toezicht daarop af testemmen is een breed gedragen analyse nodigvan de staat van de volkshuisvesting. Latenwe daaraan werken en ontdekken dat we eenunieke sector hebben waar we trots ?n zuinigop mogen zijn."Wonen" mag van mij als een privaat belanggezien worden. Er is geen echte schaarste, weleen duidelijke behoefte. Ook de laagstbetaal-den en hulpbehoevenden behandelen cor-poraties als volwaardige klant, niet meer alscli?nt, ook al weten we dat ze van hun aanbodafhankelijk zijn.Voor wat betreft de woonbehoefte betekenthet dus dat we er van rijkswege op moetentoezien dat er voldoende goede ?n betaalbarewoningen moeten zijn voor wie dat nodigheeft.En dat is toevallig exact de missie ?n de pro-fessie van de corporaties..TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 3 JUNI 2011ANALYSE 47