TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 6 DECEMBER 2011ACHTERGROND16ENERGIEBESPARINGGEEN SINECUREIn 2008 maakte de sector afspraken om de bestaande en nieuwecorporatiewoningen fors ener-giezuiniger te maken. Inbedding van hetenergiebeleid is sindsdien vrij eenvoudig verlopen en toch blijkt defeitelijke uitvoering ervan heel wat moeizamer te gaan.DUURZAAM17TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 6 DECEMBER 2011ACHTERGRONDBLIJKT IN PRAKTIJK18DOOR FRITS MEIJER, AD STRAUB EN HENK VISSCHER M.M.V. ROBERTKROESE, LORRAINE MURPHY EN NICO NIEBOER, ONDERZOEKS-INSTITUUTOTB, TU DELFTVanaf 1 januari 2009 zijn het Onderzoeksinstituut OTB en defaculteit Bouwkunde van de TU Delft gestart met onder-zoeksprogramma Woningkwaliteit 2020 (WK2020). Hierinstaat de energiebesparing in de woningvoorraad centraal.Woning-corporaties staan voor een forse opgave om deenergetische prestatie van hun bestaande voorraad te verbeteren.Richtinggevend voor de gehele sector zijn daarbij de doelen die VROM,WWI, de Woonbond en Aedes met elkaar in 2008 hebben afgesprokenen hebben vastgelegd in het Convenant Energie-besparingCorporatiesector. Veel corporaties hebben hun ambities en beleid voorduurzaamheid en energiebesparing geformuleerd. De cruciale vraag ishoe dit beleid in de praktijk kan worden gebracht. Doel van hetWK2020 programma is de ontwikkeling van wetenschappelijk onder-bouwde en praktisch bruikbare kennis voor grootschalige verbeterin-gen in de energieprestaties van de woningvoorraad. In het WK2020programma wordt samengewerkt met 12 woningcorporaties en de koe-pelorganisatie Aedes. Aan WK2020 doen de volgende woningcorpora-ties mee: de Alliantie, Eigen Haard, Haagwonen, Oost FlevolandWoondiensten, Portaal, Rochdale, Vidomes, Vivare, Wonen Centraal,Woningstichting de Key, Woonbron en Ymere.Om de hiervoor genoemde vraag te kunnen beantwoorden, zijn con-crete onderzoeksprojecten geformuleerd. In dit artikel gaan we in opde (voorlopige) resultaten van 2 van die projecten. In die projecten zijnde volgende twee hoofdprobleemstellingen geformuleerd:? Hoe kunnen woningcorporaties sturing geven aan energiebespa-ring in hun vastgoedbeleid en technisch beheer?? Hoe kunnen de corporaties de resultaten van hun energiebespa-ringsbeleid het beste monitoren?Afgeleide onderzoeksvragen zijn onder meer:? Hoe zijn de doelen in het Convenant Energiebesparing Corporatie-sector convenant geformuleerd en zijn die eenduidig genoeg om devoortgang te kunnen meten?? Welke ontwikkelingen hebben zich sindsdien voorgedaan, bijvoor-beeld wat betreft het energielabel(en) in de praktijk en in de beleids-context?? Hoe wordt het beleid door corporaties ge?mplementeerd in hetstrategisch vastgoedbeleid en technisch beheer?? Wat zijn de resultaten van het energiebesparingsbeleid volgens delandelijke monitoring?? Welke conclusies zijn te trekken en welke aanbevelingen zijn er teformuleren op basis van de ervaringen in de afgelopen drie jaar?Op basis van kwalitatief onderzoek (interviews/dossieranalyses/deskre-search) onder de dertien corporaties die meedoen aan WK2020, wordtteruggeblikt op de gemaakte afspraken en de ontwikkelingen die zichdaarna hebben voorgedaan. Daarnaast zijn ook in bredere zin (buitende WK2020 corporaties om) gegevens geanalyseerd die van belang zijnrond dit onderwerp.ENERGIEBESPARINGSDOELENMet het ondertekenen van het convenant Energiebesparing corpora-tiesector hebben het ministerie van VROM, Aedes en de Woonbondmet elkaar afgesproken om bestaande en nieuwe corporatiewoningenfors energiezuiniger te maken. Het convenant is op 11 oktober 2008 inwerking getreden en loopt door tot en met 31 december 2020. Het con-venant sluit aan bij het programma van het vorige kabinet "Schoon &Zuinig" (september 2007), dat stelt dat in 2020 een CO2 reductie van 6tot 11 Megaton in de gebouwde omgeving moet zijn gehaald.Er worden in het convenant verschillende besparingsdoelen genoemd.In de eerste plaats moet in de bestaande corporatievoorraad (conformhet convenant Meer met Minder) 24 PJ additionele besparing in 2020 zijngerealiseerd1. Het gaat bij deze besparing zowel om een verminderingvan het gas- als het elektraverbruik. Het besparingsdoel dat Aedes begin2007 stelt in het "Antwoord aan de Samenleving" - 20% besparing ophet totale gasverbruik in de bestaande corporatievoorraad in de periode2008 tot 2018 - wordt daarnaast in het convenant ook expliciet genoemd.Een besparingsdoel met niet alleen een andere "meeteenheid" maar ookeen andere looptijd/tijdshorizon. Naast de genoemde besparing in PJen het besparingspercentage van het gasverbruik wordt ook een doelgeformuleerd in termen van "verbeterstappen" in het energielabel. Hetconvenant bevat de zinsnede dat bij ingrijpende woningverbetering hetstreven erop is gericht energielabel B te halen of minimaal twee klassenin het energielabel op te schuiven. Het energielabel geeft het verbruikoverigens weer in KWh (elektriciteit), M3(gas) en/of GJ (warmte). Uitein-delijk is de verbetering van het energielabel het doel geworden waarnaarin de corporatiesector wordt gestreefd. In het convenant stelt Aedes datzij haar leden zal stimuleren de energieprestatie van hun bezit in beeld tebrengen door het bepalen van energielabels. Op basis van de verbeterin-gen van de labels kunnen vervolgens uitspraken worden gedaan over degerealiseerde KWh, M3en/of PJ besparingen.De eerste resultaten van lopend OTB onderzoek2wijzen er overigens opdat er grote verschillen zijn tussen het theoretisch berekende energie-gebruik waarop het energielabel is gebaseerd en het feitelijk energie-gebruik. Over het algemeen ligt dat laatste lager dan op grond van hetenergielabel verwacht zou mogen worden. Bij de interpretatie van deconclusies die op grond van de monitoringsresultaten kunnen wordengetrokken, moet hiermee terdege rekening worden gehouden.Het heeft enige tijd geduurd voordat op basis van het energielabel eenbetrouwbaar en representatief beeld van de corporatievoorraad konworden gegeven.In de eerste plaats heeft de labeling met enige vertraging plaatsgevonden.Op basis van de Energieprestatierichtlijn van de EU zouden de Neder-landse corporaties per 1-1-2009 al hun woningen gelabeld moeten hebben.Dat is lang niet in alle gevallen gehaald. Bovendien zijn er in de praktijkenige aanloopproblemen met (de betrouwbaarheid) van het label geweest.Al in de zomer van 2008 signaleert het tv-programma NOVA dat "tiendui-zenden appartementen een verkeerd energielabel krijgen". Onderzoek vande VROM-inspectie een klein jaar later (mei 2009) naar het gebruik en debetrouwbaarheid van energielabels bij woningen laat zien dat bij meer dan60% van de woningen de feitelijke energie-index afwijkt van de oorspron-kelijke energie-index in het afgegeven energielabel. Vervolgonderzoek vande VROM-inspectie laat zien dat de situatie weliswaar verbeterd is, maardat de afgegeven labels toch nog op behoorlijke schaal onnauwkeurighe-den bevatten. Bij acht van de dertig woningen die zijn herkeurd (= 27%),wijkt de (her)berekende energie-index meer dan 8% af van de index vanhet afgegeven energielabel3. De meeste fouten ontstaan bij de opname vande woningen. Er worden echter ook fouten gemaakt bij het invoeren in derekensoftware en het volgen van beslisdiagrammen.ENERGIELABELING BIJ DE WK2020 WONINGCORPORATIESBij de deelnemende WK2020 corporaties hebben we op verschillendetijdstippen ge?nventariseerd (via de analyse van beleidsstukken enTIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 6 DECEMBER 2011ACHTERGROND19TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 6 DECEMBER 2011ACHTERGRONDinterviews) wat de stand van zaken en voortgang was van de energiela-beling, het besparingsbeleid en de monitoring en het gegevensbeheervan de uitwerking van het beleid.Gebleken is dat er zich redelijk wat problemen hebben voorgedaan metbetrekking tot de kwaliteit, kosten en het beheer van energielabels. Hetheeft de corporaties ook relatief veel tijd gekost voordat de labels eenbetrouwbaar en representatief beeld geven van de feitelijke situatie. Erblijken in de praktijk meer woningen feitelijk gelabeld te moeten wor-den dan vooraf gepland. Het labelen van ??n woning uit een complex isvaak niet maatgevend voor de andere woningen in het complex en dusmoeten er meer woningen in per complex gelabeld worden. Al met alis het ontwikkelingstraject een stuk langer geworden dan vooraf werdverwacht. Ten slotte is de systematiek van het label aangepast.Ons onderzoek laat zien dat ? onder impuls van het landelijke conve-nant - veel corporaties aan de gang zijn gegaan het energiebesparing-en duurzaamheidbeleid verder vorm te geven. De beleidsdoelstellingenvan de corporaties (voor zover al bekend) zijn uiteenlopend geformu-leerd. Er zijn grote variaties in de wijze waarop de ambities voor debestaande woningvoorraad concreet zijn geformuleerd. Soms wordende beleidsdoelen vertaald in het streven om een x aantal labelsprongenper jaar te halen. Andere corporaties streven er naar dat de woningenmet E, F en G labels in een bepaald jaar moeten zijn verbeterd. Ondanksde vele verschillen is er een overeenkomst tussen de corporaties: deenergielabels van het bezit zijn bekend en de voortgang van het beleidwordt in de toekomst in ieder geval gemeten aan de hand van verbete-ringen van het label.INBEDDING VAN HET ENERGIEBESPARINGSBELEID IN PROJECTENOp basis van kwalitatief onderzoek (interviews/dossieranalyses) onderde dertien corporaties die meedoen aan WK2020, is de inbedding vanhet energiebesparingsbeleid in het vastgoedbeleid en technisch beheervan de corporaties onderzocht.Gebleken is dat de inbedding van het energiebeleid in de regulierewerkzaamheden betrekkelijk eenvoudig plaats lijkt te kunnen vinden,namelijk door bepaalde energiebesparende maatregelen standaard opte nemen in het planmatig onderhoud en/of in renovatie- en nieuw-bouwprojecten. Het onderzoek heeft echter ook duidelijk gemaakt datde feitelijke uitvoering van het voorgenomen beleid en van de voorge-nomen maatregelen weerbarstig is: proefprojecten komen moeizaamvan de grond en lopen vertraging op, programma's van eisen wordenniet op alle punten nageleefd en soms wordt besloten om bepaaldeenergiebesparende maatregelen achterwege te laten hoewel zij deeluitmaken van het standaardpakket van eisen. Dit wijst erop dat deinbedding van het energiebeleid in de reguliere werkzaamheden tochniet zo eenvoudig is als op het eerste gezicht lijkt.In een vervolgonderzoek onder vijf corporaties die een duidelijk uit-gewerkt energiebesparingsbeleid hebben, stond daarom de vraag cen-traal in hoeverre de in het energiebesparingsbeleid van de corporatievoorgenomen ambities daadwerkelijk in individuele projecten vormkrijgen. Tevens is gezocht naar verklaringen voor het wel of niet uit-voeren van dit beleid. Bij elk project is ingegaan op de verdeling vanverantwoordelijkheden bij de uitvoering van de energiebesparendemaatregelen, het projectmanagement en uitvoeringsproces, de gereali-seerde maatregelen en in hoeverre deze maatregelen de beleidsvoorne-mens weerspiegelen.Over de richtinggevendheid en de navolging van het energiebespa-ringsbeleid van de onderzochte corporaties zijn geen eenduidigeconclusies te trekken. Bij de onderzochte corporaties is sprake van eenduidelijke intensivering van de activiteiten op energiegebied, maardit is niet altijd op hun energiebesparingsbeleid terug te voeren. Bijde onderzochte corporaties wordt in het beleid ruimte gelaten omop projectniveau van in beginsel voorgeschreven maatregelen af tewijken. Het besef dat de projecten sterk kunnen verschillen in zowelde technische mogelijkheden om een maatregel door te voeren als dekosten van een dergelijke maatregel is daarvan een veel voorkomendereden. Vooral de verhouding tussen kosten en opbrengsten speelt in ditverband een rol. Een bezwaar van de beleidsvrijheid op projectniveau isechter dat het al dan niet uitvoeren van een maatregel deels afhankelijkwordt van de persoonlijke inschattingen en voorkeuren van degenendie het op projectniveau voor het zeggen hebben, zodat het onzekerderwordt of de doelstellingen op portefeuilleniveau uiteindelijk wel wor-den gehaald.De onderzoeksuitkomsten laten op het punt van de instemming vande huurders met de investeringsplannen een gemengd beeld zien. Deuitkomsten voeden de indruk, dat energiebesparende maatregelendie met een huurverhoging gepaard gaan, eerder worden aanvaardals zij deel uitmaken van een groter renovatiepakket. In deze zin lijkthet raadzaam energiebesparende investeringen te laten meeliften metandere investeringen, vooral als deze toch al gedaan worden. Daarente-gen lijkt het er ook op dat als de maatregelen gelijktijdig worden geno-men met het planmatig onderhoud, waarvoor geen huurverhogingwordt gevraagd, de bereidheid tot het betalen van extra huur geringeris of dat veel extra moeite gedaan moet worden om de huurders metde plannen te laten instemmen. Met name voor corporaties die ernaarstreven dat zittende huurders aan de energiebesparende investeringenmeebetalen, kan dit leiden tot een bekostigingsprobleem.Het onderzoek geeft aanwijzingen dat in renovaties op relatief eenvou-dige wijze energiebesparende maatregelen meegenomen kunnen wor-den ? relatief eenvoudig omdat er immers toch al sprake is van projectmet ingrijpende maatregelen met een reeks aan begeleidende maatre-gelen wat betreft bijvoorbeeld de communicatie met bewoners. Wordtde uitvoering van het energiebesparingsbeleid echter gekoppeld aanplanmatig onderhoudsprojecten, dan kunnen deze projecten aanmer-kelijk groter worden, vooral als er investeringen in de tijd naar vorenworden gehaald en als van huurders instemming met een extra huur-verhoging wordt gevraagd. Het risico van capaciteits- en/of budget-problemen is met dit `opblazen' van projecten re?el. Tegelijk is er veelvoor te zeggen om het plegen van (energiebesparende) investeringente laten samenvallen met natuurlijke ingreepmomenten. Een renovatieis ook een zodanig ingreepmoment, maar als in alle gevallen daaropgewacht wordt is het waarschijnlijk dat de lange termijndoelen dielandelijk zijn overeengekomen niet worden gehaald, omdat het tempovan de verbetering van de energieprestatie van de woningvoorraad dante traag is. Hier doet zich dus een dilemma in de vastgoedsturing voorGebleken is dat er zich redelijk wat problemenhebben voorgedaan met betrekking tot dekwaliteit, kosten en het beheer van energielabels.gemeenschap, de community, bestaan.20TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 6 DECEMBER 2011ACHTERGROND20? een dilemma waarvoor wellicht een oplossing is als qua tempo eencombinatie dan wel een middenweg tussen de onderhoudscyclus en de`renovatiecyclus' gevonden wordt.RESULTATEN VAN HET ENERGIEBESPARINGSBELEIDGezien de huidige energetische kwaliteit van de bestaande woningenin de corporatiesector zullen er forse investeringen nodig zijn om debesparingsdoelstellingen te kunnen halen. In het convenant wordtgesproken over een totale investering van 2,5 miljard euro, waarvan1,25 miljard euro onrendabel. Volgens de Bedrijfstakinformatie vanAedes hebben de corporaties in 2008 een bedrag van 200 miljoen inenergiebesparende maatregelen gestoken (vooral in isolatie, installa-ties en nieuwe groenere technieken). In 2009 heeft Agentschap NL eensteekproef onder woningcorporaties laten uitvoeren. Op basis daarvanis de volgende schatting gemaakt voor het aantal corporatiewoningenwaar twee of meer maatregelen worden toegepast:2008: 48.2002009: 56.0002010: 95.000 (prognose)2011: 95.000 (prognose)Volgens deze uitgevoerde evaluatie van het convenant komt, wanneerdeze trend zich doorzet en het hier additionele maatregelen betreft, dedoelstelling van 24PJ in 2012 binnen bereik.De landelijke voortgang wordt gemeten met behulp van VABI-soft-ware. De Aedes-leden die de energielabeling door VABI hebben latenuitvoeren, zijn gevraagd de bestanden aan Aedes ter beschikking testellen. Voor andere softwarepakketten is een conversie module ont-wikkeld, zodat die data ook kunnen worden gebruikt. In de zomer van2010 is in een pilot gecheckt hoe dat in de praktijk uitwerkt. De moni-toringsresultaten worden dus gebaseerd op de feitelijke energielabelsvan de aangesloten corporaties. Van belang daarbij is dat Aedes ookinformatie wil verzamelen over de genomen maatregelen, de effectendaarvan (in termen van labelstappen) en de financi?le consequenties(investeringen en huren) en dat allemaal in onderlinge samenhang.Uiteindelijk zal de monitor de gegevens bevatten van zo'n anderhalf tottwee miljoen corporatiewoningen.Uit de eerste resultaten die Aedes bekend heeft gemaakt, blijkt datcorporaties in de eerste helft van 2011 ruim 110.000 woningen energie-zuiniger gemaakt hebben4. De meest voorkomende maatregelen zijn deinstallatie van een HR-verwarmingsketel (in bijna 80.000 woningen).In 86.000 woningen is de isolatie van dak, vloer en/of gevel verbeterd ofis er HR++ glas geplaatst. Het aantal woningen met een A, B of C labelis gegroeid en het aantal woningen met een E, F, of G label is afgeno-men. Op basis van deze wijzingen in de labelverhouding heeft Aedesberekend dat zowel het gasverbruik als de CO2-uitstoot ieder met 2% isgedaald in de corporatiesector. Gezien deze afname verwacht men dedoelstelling om in tien jaar van 20 procent op het gasverbruik te bespa-ren ruim te gaan halen.CONCLUSIES EN DISCUSSIETijdens het afsluiten van het Convenant Energiebesparing Corporatie-sector waren er veel zaken onbekend, zoals de feitelijke energetischekwaliteit van de corporatiewoningen en de betrouwbaarheid en eisen dieaan labels worden gesteld. We zijn nu we drie jaar verder en is er meerinformatie beschikbaar. Corporatiewoningen zijn van een energielabelvoorzien. De meeste corporaties hebben energiebesparingsbeleid ont-wikkeld en voeren maatregelen in de praktijk uit. Met de monitoren vande voortgang van het landelijk convenant is een start gemaakt.Echter in de tussentijd is de context nogal veranderd. De noodzaak omfors in te zetten op energiebesparing is de afgelopen jaren zeker nietminder geworden. De omstandigheden waarbinnen de corporaties dedoelstellingen moeten realiseren, zitten echter niet mee. In het beginwaren er nogal wat onduidelijkheden rond betrouwbaarheid van hetenergielabel. Die zijn in de loop der tijd vrijwel volledig opgelost.Alleen doemt nu de vraag op in hoeverre het (theoretisch berekende)energielabel aansluit bij het werkelijk energiegebruik van de bewoners.Onderzoek wijst uit dat er grote verschillen zijn tussen het theoretischberekende energiegebruik (energielabel) en het feitelijk energiege-bruik. Dit moet in het oog worden gehouden bij de interpretatie van delandelijke monitoringsresultaten.Een andere belangrijke constatering is dat de economische crisis enhet vastlopen van de koopwoningmarkt de mogelijkheden voor corpo-raties om te investeren in energiebesparingsprojecten flink onder drukheeft gezet. De verrekenmogelijkheid om de investeringen deels in dehuur mee te nemen door een aanpassing van het WWS heeft forse ver-traging opgelopen en is pas per 1 juli 2011 in werking getreden. Ooklopen corporaties op tegen het feit dat de meeste huurders nietbepaald warm lopen voor energiebesparing en dus niet snel meewer-ken aan ingrepen waar ook een huurverhoging (en lagere energiereke-ning) aan vastzitten. Het formuleren van beleid is nog wat anders danhet uitgevoerd krijgen van beleid. In de loop van de jaren hebben veleonderzoeken uitgewezen dat de uitvoering van beleid op vele belem-meringen kan stuiten en daarmee geen sinecure is. Nieboer heeft eer-der vastgesteld dat de uitvoering van het portefeuillebeleid in concreteinvesteringen in complexen en woningen maar mager uit de verf komten al vlug ondergesneeuwd raakt in andere opvattingen en strategie-en.5Uit onderzoek in diverse sectoren komt ook naar voren dat eenvan bovenaf opgelegd beleid geringe kans van slagen heeft als geen ofweinig rekening gehouden wordt met processen die in dedoelgroep(en) plaats vinden die aan het beleid uitvoering moetengeven, omdat deze processen een eigen, onafhankelijke dynamiek heb-ben. Er zijn weinig redenen te veronderstellen dat dit bij de realiseringvan energiebesparingsbeleid anders is. Daarbij komt nog dat uit decorporatiesector regelmatig geluiden komen die beweren dat het uit-eindelijk niet de beleidsmakers, maar de mensen die direct voor hetbeheer en de ontwikkeling van het vastgoed verantwoordelijk zijn diehet energiebeleid uiteindelijk gestalte moeten geven. De inbeddingvan het beleid in hun werkprocessen lijkt daarmee een belangrijk puntom het energiebesparingsbeleid te verwezenlijken.Noten1 Voor nieuwbouw komen de doelstellingen overeen met het Lente-akkoordEnergiebesparing in de nieuwbouw: nl. 25% lager gestandaardiseerd energiege-bruik in 2011 en 50% lager gestandaardiseerd energieverbruik in 2015 ten opzichtevan het gebouwgebonden energiegebruik conform de EPC eis van 2007.2 Onderzoek voor Agentschap NL en WK2020 (nog te verschijnen).3 VROM-inspectie, 2010, Betrouwbaarheid van energielabels bij woningen;Herhalingsonderzoek 2010, 24 juni.4 Aedes magazine, 19/2011, 2 procent minder gasverbruik.5 Nieboer, N. , 2009, Het lange koord tussen portefeuillebeleid en investeringen vanwoningcorporaties, Amsterdam: IOS Press.