27TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 1 MAART 2015ACHTERGRONDDOOR HUGO PRIEMUS, TECHNISCHE UNIVERSITEIT DELFTOp 11 december 2014 vonden de stemmingen plaats over deHerzieningswet Toegelaten Instellingen: maar liefst 17amendementen werden aangenomen, mede door de soe-pele opstelling van minister Blok die op menig punt veelruimte aan de Tweede Kamer liet. De Tweede Kamer gingunaniem akkoord met de Herzieningswet, inclusief amendementen.Er zal zeker nog wat ambtelijk puzzelwerk nodig zijn om te bereikendat uiterlijk 1 juli 2015 een consistente wetstekst in het Staatsbladwordt gepubliceerd. Hoewel sinds 18 maart 2015 terdege rekeningmoet worden gehouden met kritisch gestemde leden van de EersteKamer, ligt het niet voor de hand dat het dossier Herzieningswet zalworden geteisterd door een veto van de Senaat. Er is dus alle aanlei-ding om een tussenbalans op te maken: wat is er bereikt en welkeopgaven staan ons in corporatieland te verwachten?AUTORITEIT WONINGCORPORATIESAllereerst is het amendement van Verhoeven, Van der Linde, Monasch,Knops, Karabulut, Schouten en Bisschop door de Tweede aanvaardmet alleen de Groep Bontes/Van Klaveren tegen. De Tweede Kamerkoos voor de instelling van een zelfstandige AutoriteitWoningcorporaties, niet als Zelfstandig Bestuursorgaan (ZBO), maarressorterend onder de minister. De Kamer had zich op het laatst gerea-liseerd dat een ZBO niet alleen op afstand van de minister staat, maarook op afstand van de Tweede Kamer. De nieuwe autoriteit, tebeschouwen als een samengaan van een deel van de InspectieLeefomgeving en Transport en het Centraal Fonds Volkshuisvesting,zal toezicht houden op rechtmatigheid, governance, integriteit, finan-ci?le continu?teit, bescherming van het maatschappelijk bestemd ver-mogen, solvabiliteit, liquiditeit, kwaliteit van financieel risicoma-nagement, beheer, aansturing, verantwoording en compensatie.Dit amendement week af van de strekking van de Novelle, maar minis-ter Blok liet het oordeel over dit amendement "graag" aan de TweedeKamer over. Het is nu van groot belang dat voldoende personeelsfor-matie beschikbaar komt voor het extern toezicht op woningcorpora-ties. En het is essentieel dat het extern toezicht werkelijk onafhanke-lijk is van het beleid van de minister, conform de wens van de TweedeKamer. Tenslotte zal de relatie tussen extern toezicht en de waarborg-functie (Waarborgfonds Sociale Woningbouw) moeten worden verbe-terd.KERNACTIVITEITEN, DOELGROEP, SCHEIDING DAEB/NIET-DAEBWoningcorporaties worden verplicht om hun bezit te waarderen tegenmarktwaarde in verhuurde staat. Dit is een verstandig uitgangspunt.Het dwingt woningcorporaties om hun sociaal gerichte activiteiten tespecificeren en duidelijk te maken welk prijskaartje hieraan is verbon-den.Woningcorporaties moeten zich richten op kernactiviteiten: tenmin-ste 90% van de vrijkomende woningen moet worden toegewezen aande doelgroep (tot 34.678 per jaar, 2014), en op beheer en bouw vanwoningen beneden de liberaliseringsgrens (tot 710 per maand in2015), die na 2015 drie jaar lang worden bevroren. Logisch zou overi-gens een hogere grens in de Randstad en de grote steden zijn, alsmedeeen lagere grens in krimpgebieden en op het platteland.De juridische/administratieve scheiding DAEB/niet-DAEB (Dienstenvan Algemeen Economisch Belang) is volgens een CFV-analyse zeerrisicovol en complex. Beide takken moeten zelfstandig levensvatbaaren financierbaar zijn. In dit verband is de visie Wonen 6.0 van zesDelftse hoogleraren van belang. Deze visie houdt in: sta een marge vanmaximaal 5% niet-DAEB-bezit toe en beschouw niet-DAEB dat nietmarktconform kan worden verkocht, als "pardon-DAEB". Zover gingde Tweede Kamer niet, maar de Kamer heeft de scheidingseisen welversoepeld: corporaties met een jaaromzet tot 30 miljoen en minderdan 5% niet-DAEB-bezit kunnen volstaan met een scheiding van batenHERZIENINGSWETAANVAARD:HOE NU VERDER?In december ging de Tweede Kamer akkoord met de Herzieningswet. Wat is er, mede door alleaangenomen amendementen, nu precies bereikt en welke opgaven staan de corporaties te wachten?28TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 1 MAART 2015en lasten. Het aandeel niet-DAEB-activiteiten is in 2013 toegenomenvan 3,1% naar 3,9% (in aantallen woongelegenheden). De marktwaardevan niet-DAEB-bezit steeg van 13,9 tot 16,9 miljard.Inzake de defini?ring en scheiding DAEB/niet-DAEB vastgoed is er nogveel onduidelijk. Zo zijn de implicaties voor het zorgvastgoed nog niethelder.Kritische kanttekeningen moeten wordengeplaatst bij het voornemen om grotewoningcorporaties die in meer dan ??n regio bezithebben, ertoe te brengen dat zij slechts in ??nwoningmarktregio actief zijnHet lijkt voor corporaties van belang dat zij hun niet-DAEB-bezitinventariseren en publiceren. Als er een marktconforme aanbiedingzou komen van een marktpartij, zou ernstig moeten worden overwo-gen om dit bezit te verkopen.Hoe meer de verhuurderheffing kan worden bekostigd uit de verkoopvan niet-DAEB-bezit, des te minder groot is de druk op de corporatie omde huren extra te verhogen. Het accent moet voluit op DAEB wordengelegd. Dat geldt ook voor nieuwe activiteiten. Slechts in stedelijke pro-bleembuurten en krimpgebieden, zou de plaatselijk opererende corpora-tie ook - in beperkte mate - actief kunnen zijn in de niet-DAEB-sfeer, juistomdat marktpartijen op dit gebied weinig initiatieven zullen nemen.De scheiding DAEB/niet-DAEB zal de gemoederen voorlopig nogbezighouden: voer voor externe consultants, juristen en economischeadviesbureaus. Aandachtspunt hierbij is: wat gebeurt er met wonin-gen met meer dan 142 punten? Voorstanders van een marktgerichtebenadering zien hier mogelijkheden om op termijn ongeveer de helftvan de sociale huurwoningen te liberaliseren. Voor anderen is dit eenACHTERGROND29TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 1 MAART 2015schrikbeeld: het zou een sterke aantasting van de sociale huursectorbetekenen en een overschatting van de belangstelling van commerci?-le vastgoedbeleggers voor Nederlandse huurwoningen.WOONVISIES EN PRESTATIE-AFSPRAKENDe Herzieningswet legt vast dat gemeenten periodiek een Woonvisiedienen op te stellen. Deze Woonvisie vormt de basis voor prestatieaf-spraken tussen gemeente, corporatie en huurdersorganisatie. Het inde Herzieningswet aangeboden kader voor de driehoek gemeente-cor-poratie-huurdersorganisatie met woonvisies en prestatieafsprakenlijkt werkbaar. Grote verschillen treden op tussen gemeenten. Blindevlek van de Parlementaire Enqu?tecommissie Woningcorporaties isdat menig gemeente steken heeft laten vallen in het ontwikkelen enhandhaven van beleidskaders. Er zal in vele gemeenten hard moetenworden gewerkt aan de professionele kwaliteit van lokale politici enambtenaren. In veel gemeenten zal ook de ambtelijke capaciteit moe-ten worden vergroot.Kritische kanttekeningen moeten worden geplaatst bij het voornemenom grote woningcorporaties die in meer dan ??n regio bezit hebben,ertoe te brengen dat zij slechts in ??n woningmarktregio actief zijn.Dat kan voor de regio's die dan afvallen, een bittere pil zijn: een moge-lijk belangrijke investeerder in nieuwe huurwoningen valt in dat gevalweg. De motie-Monasch die de minister de bevoegdheid wilde gevenom de desbetreffende woningcorporaties te verplichten om zich juri-disch te splitsen, haalde het gelukkig niet.Minister Blok had deze motie terecht ontraden omdat die een juridischonaanvaardbare inbreuk op het eigendomsrecht zou betekenen.Corporaties die in m??r regio's actief zijn, scoren - voor zover bekend -in visitaties niet lager dan woningcorporaties die zich in ??n regiomanifesteren. Het zou verstandig zijn dat in het geval van grote corpo-raties die actief zijn in meer regio's, er meer wordt overgelaten aan hetoordeel van de desbetreffende gemeenten. Om te beginnen zullengemeenten en woningcorporaties het eens moeten worden over de tehanteren regionale woningmarktindeling.ACHTERGRONDWoningcorporatiesmoetenzichrichtenopkernactiviteiten:tenminste90%vandevrijkomendewoningentoewijzenaandedoelgroepenbeherenenbouwenvanwoningenbenedendeliberalise-ringsgrens.OpdefotohetisolerenenrenoverenvanhuizenindewijkDiezeinZwolle(FotoHermanEngbers/HollandseHoogte)30TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 1 MAART 2015GROEIENDE DOELGROEP VAN BELEIDIn 2013 worden woningen met een gereguleerde huur voor 71%bewoond door de EC-doelgroep, voor 12% door huishoudens in deinkomenscategorie 33.000 - 43.000, en voor 17% door huishou-dens met een inkomen hoger dan 43.000 (zie tabel 1). Toepassingvan het (meest plausibele) zogeheten Herstelscenario van hetSocrates woningmarktmodel door ABF Research leert dat in 203068% van de woningen met een gereguleerde huur door deEC-doelgroep wordt bewoond, 12% wordt bewoond door huishou-dens met een inkomen van 33.000 - 43.000, en 20% door huis-houdens met een inkomen hoger dan 43.000. Door de dynamiekvan de inkomens van bewoners van gereguleerde huurwoningenloopt ook op termijn het aandeel van huishoudens met midden- ofhoge inkomens in deze sector niet terug. Scheefheidsbestrijdingblijkt vooral symboolbeleid te zijn.Tabel 1 Percentage huishoudens in gereguleerde huurwoningen, 2013-2030EC-Doelgroep(%)Middeninkomens(33.000-43.000) (%)Hoge inkomens(> 43.000) (%)2013 71 12 172015 71 12 172020 70 12 182025 69 12 192030 68 12 20Bron: ABF, Socrates, 2014Tabel 2 Woonsituatie EC-Doelgroep, 2012-2030Huur < lib.grens (%)Huur > lib.grens (%)Koop (%) BAR (%) Aantal (%)2013 60 4 25 10 3.299.0002015 59 5 27 10 3.364.0002020 55 5 29 10 3.455.0002025 52 6 32 10 3.471.0002030 49 7 35 9 3.453.000Bron: ABF, Socrates, 2014De omvang van de EC-doelgroep zal volgens ABF Research stijgen vancirca 3.299.000 in 2013 tot 3.453.000 in 2030, een stijging met circa 5%.De EC-doelgroep woont niet uitsluitend in de gereguleerde huursec-tor. In 2013 woonde 60% van de doelgroep in de gereguleerde huursec-tor, 4% in de vrije huursector, 25% in de koopsector en 10% in eenBewoonde Andere Ruimte. Deze verdeling naar woonsituatie zal vol-gens ABF Research de komende jaren veranderen: in 2030 zal 49% vande doelgroep in de gereguleerde huursector wonen, 7% in de vrijehuursector, 35% in de koopsector en 9% in een Bewoonde AndereRuimte. De bijdrage die de gereguleerde huursector tot 2030 zal leve-ren aan de huisvesting van de EC-doelgroep loopt substantieel terug(van 59% naar 49%). Dat is vreemd, omdat juist de sociale huursectorsteeds meer wordt aangesproken op de taak de EC-doelgroep te huis-vesten. Deze cijfers leiden dan ook tot de conclusie dat in de komendejaren een geleidelijke stijging van het aantal sociale huurwoningen isge?ndiceerd. Dit perspectief wijkt sterk af van het idee van een krim-pende corporatiesector dat bijna alle politieke partijen (uitzondering:SP) in meer of mindere mate lijken te hebben.UITVOERINGSPERIKELENHet is de bedoeling dat de aangepaste Herzieningswet ToegelatenInstellingen v??r 1 juli 2015 in het Staatsblad staat. De implementatievan de definitieve Herzieningswet is vervolgens aan de beurt en ookdat zal nog de nodige hoofdbrekens kosten. Het centrale probleem ishoe en in welke mate de administratieve en juridische scheiding tus-sen DAEB en niet-DAEB zal worden vormgegeven. Mede op basis vande amendementen zal de nadruk voluit op DAEB-activiteiten wordengelegd en zal een substantieel deel van de woningcorporaties van eenformele scheiding worden vrijgesteld.Hiermee worden letter en geest van de visie Wonen 6.0 van zes Delftsehoogleraren op het gebied van de woningmarkt gevolgd die een derge-lijke marge over de hele linie bepleiten, zoals bij de toewijzing vanwoningen ook een marge tot 10% voor niet-doelgroephuishoudenswordt toegepast. Langs deze weg worden de uitvoeringskosten vooreen deel van de woningcorporaties naar verwachting ingedamd.Misschien kunnen de grenzen die bij de invoering van deHerzieningswet worden ge?ntroduceerd, werkendeweg worden ver-ruimd, met name als de grotere woningcorporaties hun niet-DAEB-bezit geheel of gedeeltelijk zouden afstoten. In elk geval is het vangroot belang dat de WSW-borging op instellingsniveau wordt gehand-haafd en niet afdaalt naar het complexniveau.Er zal een logische relatie moeten zijn tussen debetaalbaarheid van sociale huurwoningen en denoodzakelijke investeringen in nieuwbouw envoorraad sociale huurwoningenVERHUURDERHEFFINGErnstig zou moeten worden overwogen de verhuurderheffing af teschaffen en deels te vervangen door een bijdrage vanuit de corporatie-sector aan de huurtoeslag.Medefinanciering van de huurtoeslag verlicht het rijksbudget en pastbij de opdracht van de Woningwet aan woningcorporaties om over-schotten uitsluitend in te zetten voor de volkshuisvesting. De huur-toeslag wordt daartoe gerekend, de verhuurderheffing niet.De mate waarin de corporaties moeten bijdragen aan de bekostigingvan de huurtoeslag zal lager zijn dan de omvang van de verhuurder-heffing.De huurtoeslagheffing zal zodanig moeten worden bepaald dat erenerzijds voldoende middelen beschikbaar zijn voor investeringen innieuwbouw, renovatie en energetische kwaliteit en anderzijds om eenhuurbeleid mogelijk te maken dat in de sociale huursector de betaal-baarheid in redelijke mate veiligstelt. Er zal een logische relatie moe-ten zijn tussen de betaalbaarheid van sociale huurwoningen en denoodzakelijke investeringen in nieuwbouw en voorraad sociale huur-woningen. Die relatie is nu helemaal zoek.HUURTOESLAGDat laatste vergt ook een grondige aanpassing van de huurtoeslagta-bellen. De segmentatie binnen de corporatiesector in huurtrajectenonder en boven de kwaliteitskortingsgrens, onder en boven de aftop-pingsgrens, respectievelijk onder en boven de liberalisatiegrens leidttot een zodanig cumulatie van strategische gedragingen van verhuur-ders en huurders, dat een steeds discontinuer, kunstmatiger huurpa-ACHTERGROND31TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 1 MAART 2015troon ontstaat. Bovendien wordt de huurtoeslag nu gebaseerd opopgegeven schattingen van het inkomen in het eerstkomende jaar. Incirca 30% van de gevallen blijkt deze schatting te hoog te zijn en pro-beert de Belastingdienst het teveel betaalde terug te vorderen. Dit iseen acuut probleem.De hoogte van de huurtoeslag wordt nu bepaald door huishoudenin-komen, huishoudengrootte en leeftijd van het "hoofd" van het huis-houden (tot 65 jaar en 65+) en door de hoogte van de huur. Vooral derelatie tussen huurtoeslag en huurhoogte is aan herziening toe. Voorzover de huren liggen tussen aftoppingsgrens en liberalisatiegrens, isde betaalbaarheid van sociale huurwoningen nu zeker niet gewaar-borgd. Gegeven een passend toewijzingsbeleid zou de betaalbaarheidin de hele sociale huursector gegarandeerd moeten zijn. Voor zover debetaalbaarheid op het spel wordt gezet door een te laag inkomen, zijndiscussies over inkomensondersteuning, Bijstand, AOW en minimuminkomen op hun plaats. Voor zover de hoge huren tot onbetaalbaar-heid leiden, zijn de huurtoeslag en het huurbeleid in het geding. Opdeze punten is een hervorming van de Wet op de Huurtoeslag en deHuurprijzenwet Woonruimte ge?ndiceerd.STAATSSTEUNNu de Herzieningswet is vastgesteld wordt het tijd om nog eens kri-tisch te kijken naar de Europese dwangbuis die de Nederlandse volks-huisvesting is aangemeten. De onderliggende bedoelingen zijn goed:vermijd dat er kruissubsidi?ring plaatsvindt van DAEB naar niet-DAEBen vermijd dat er risico's van niet-DAEB op DAEB worden afgewenteld.De manier waarop Brussel en de Nederlandse regering dat in ons landhebben omgezet in concrete regels, is star en onlogisch:- ??n maximum grens voor de doelgroep is onlogisch als geen onder-scheid wordt gemaakt in alleenstaanden en meerpersoonshuishou-dens;- ??n liberalisatiegrens ( 710,- in 2015) voor het hele land, die DAEBvan niet-DAEB onderscheidt, is onlogisch zolang geen regionale dif-ferentiatie wordt toegepast.Zoals bekend bestaat de staatssteun geheel uit het rentemitigerendeeffect van de achtervang van Rijk en gemeente voor de WSW-borging.Tijdens zijn verhoor door de Parlementaire Enqu?tecommissie op 19juni 2014 heeft ex-WSW-directeur Roland van der Post verklaard datde omvang van dit effect kan worden geschat op ongeveer 800 mil-joen per jaar. Het is mij niet duidelijk of dit puur om het effect van deachtervang gaat of deels ook om het consolideren van de risico's vooralle corporaties tezamen.De achtergrond van de staatssteun wordt voor de waarnemer tamelijkonbegrijpelijk als er tegelijkertijd een verhuurderheffing wordt toege-past die de corporaties per jaar aanzienlijk meer kost dan de staats-steun opbrengt.Als het om algemeen geldende belastingen gaat als BTW enVennootschapsbelasting is het begrijpelijk dat belasting en steun nietzonder meer tegen elkaar kunnen worden weggestreept. Maar de ver-huurderheffing is specifiek en treft alleen de woningcorporaties eneen beperkt deel van de particuliere verhuurders (voor zover deze meerdan tien woningen met een gereguleerde huur bezitten). In dit gevalligt het tegen elkaar wegstrepen van heffing en steun w?l voor dehand.Het zou de moeite waard zijn om na te gaan hoe deze regels in de ove-rige 27 EU-lidstaten zijn uitgewerkt. Equivalenten van de Nederlandsedoelgroep en de DAEB/niet-DAEB-afbakening komen, voor zover mijbekend, in andere EU-lidstaten niet voor. Hier ligt een uitdagendeopgave voor EU-commissaris Frans Timmermans, wiens taak het isom Europese regels op te schonen. Hij zou er verstandig aan doen omde onderliggende bedoelingen van het DAEB/niet-DAEB-onderscheiden de doelgroepdefinitie te handhaven, maar de uitwerking daarvanaan de nationale overheden over te laten. Dat zou de kramp inNederlandse beleidsdebatten aanzienlijk reduceren. Het argument`Het mag niet van Brussel' zal dan betekenisloos worden. Zolang inNederland de verhuurderheffing ( 1,7 miljard per jaar) groter is danhet kostenverlagende effect van de staatssteun ( 0,8 miljard per jaar)is er per saldo helemaal geen staatssteun.De achtergrond van de staatssteun wordt voorde waarnemer tamelijk onbegrijpelijk als ertegelijkertijd een verhuurderheffing wordttoegepast die de corporaties per jaar aanzienlijkmeer kost dan de staatssteun opbrengtHet is ook denkbaar dat de onderlinge solidariteit bij het dragen vanfinanci?le risico's (via het WSW) wordt versterkt en dat de achtervangvan Rijk en gemeenten wordt afgeschaft. Dit heeft ongetwijfeld nade-len. De symbolische verantwoordelijkheid voor de sociale volkshuis-vesting van Rijk en gemeente wordt daardoor gereduceerd. Bovendienmoet een (beperkt) renteverhogend effect worden verwacht. De positievan de BNG Bank en de Waterschapsbank wordt er wellicht enigszinsdoor verzwakt. Een afzwakking van de dominante positie van deze bei-de systeembanken wordt overigens door de ParlementaireEnqu?tecommissie bepleit. Gezien de missie van BNG Bank enWaterschapsbank mag worden verwacht dat na de afschaffing van destaatssteun de rente voor leningen aan woningcorporaties relatief laagzal blijven. Afschaffing van de staatssteun komt neer op een lichte ver-schuiving van risico's van Rijk + gemeenten naar de banken. Dezeafschaffing zou de Nederlandse volkshuisvesting Europa-vrij maken.ONVOLTOOIDE HERVORMINGDe hervorming van de huursector is nog lang niet voltooid. De hervor-ming van de eigenwoningsector moet goeddeels nog beginnen. Hetzeer geleidelijk reduceren van de hypotheekrenteaftrek mag dan eenpolitiek taboe hebben doorbroken, van een werkelijke hervorming vanhet fiscaal beleid in de eigenwoningsector, laat staan een eigendoms-neutraal beleid, is nog geen sprake. Ook na de vaststelling van deHerzieningswet is er inzake het woningmarktbeleid nog heel veel werkaan de winkel.Dit artikel is de bewerkte versie van de blogdie Hugo Priemus op 17 december2014 schreef voor Aedes CorporatieforumACHTERGROND