4747Sinds de invoering van de staatssteunregeling voor woningcorporaties is er veel gespeculeerd overde gevolgen van de zogenaamde 90%-norm. Wat zeggen de cijfers uit de woonruimteverdeling overde veranderende positie van de verschillende inkomensgroepen in de sociale huursector? Deslaagkansen voor de inkomens tot 33.000 blijken in 2011 licht gestegen maar in 2012 weergedaald. Per saldo schiet de doelgroep dus niet zoveel mee op met de 90%-norm .MET DE 90%-NORM ISDE DOELGROEP NIETZOVEEL OPGESCHOTENDOOR STEVEN KROMHOUT, SENIOR ONDERZOEKER EN PARTNER RIGORESEARCH EN ADVIES, STEVEN DIEMEL, ONDERZOEKER WONINGNETSinds 1 januari 2011 zijn woningcorporaties in Nederland ver-plicht om ten minste 90% van de woningen die zij verhurenmet een huurprijs tot de huurtoeslaggrens toe te wijzen aanhuishoudens met een inkomen tot 33.000 (prijspeil 2010; 34.085 in 2012). Deze verplichting is vastgelegd in de Tijdelijkeregeling diensten van algemeen economisch belang toegelaten instellin-gen volkshuisvesting (DAEB-regeling). In deze regeling zijn de voorwaar-den vastgelegd waaronder woningcorporaties staatssteun mogen ontvan-gen. Hiermee voldoet Nederland aan de eisen die de Europese Commissieeind 2009 gesteld heeft.ARGUMENTENAan de invoering van de DAEB-regeling en de 90%-norm ging een langediscussie vooraf. Deze discussie spitste zich toe op de vraag in hoeverrehuishoudens met een inkomen van meer dan 33.000 voldoende alterna-tieven zouden hebben buiten de sociale huursector. In dit artikel laten wedeze discussie voor wat die is en concentreren we ons op de gevolgen van90%-norm binnen de sociale huursector.Een van de argumenten die de toenmalige minister aandroeg bij de invoe-ring van de DAEB-regeling was dat door de 90%-norm de slaagkansen vande doelgroep met een inkomen tot 33.000 (hierna: doelgroep) zoudenverbeteren. Huishoudens met een lager inkomen zouden immers minderconcurrentie ondervinden bij het zoeken naar een sociale huurwoning.Uit onderzoek zou blijken dat huishoudens met een inkomen boven de 33.000 binnen de corporatiesector een hogere slaagkans hadden dan huis-houdens uit de doelgroep. De minister vond "dat een vergroting van deslaagkansen van deze inkomens door een scherper toewijzingsbeleid omdie reden alleen al als positief kan worden beschouwd" .Het is de vraag of de kansen van de doelgroep inderdaad zijn verbeterdsinds de invoering van de Europese regeling. Critici uitten hier al voor deinvoering hun twijfels over. Zij verwachtten dat huurders met een hogerinkomen als gevolg van de 90%-norm minder snel zouden verhuizen,waardoor minder sociale huurwoningen zouden vrijkomen. Een lageraantal te verhuren woningen heeft een negatief effect op de kansen voorde doelgroep. Hiermee zou het positieve effect van de verminderde con-currentie teniet worden gedaan.Het doel van dit artikel is om op basis van cijfers uit de praktijk inzicht tebieden in de effecten die de invoering van de 90%-norm tot nu toe daad-werkelijk heeft gehad. Daarbij beperken we ons tot de effecten op dewoonruimteverdeling in het deel van de sociale huursector waarop deDAEB-regeling van toepassing is: corporatiewoningen tot de huurtoeslag-grens ( 664, prijspeil 2012).We richten ons specifiek op drie effecten. Ten eerste het effect op hetzoekgedrag van woningzoekenden. In hoeverre zijn woningzoekenden dieniet tot de doelgroep behoren nog op zoek naar sociale huurwoningen?Ten tweede het effect op het aantal verhuringen. Loopt dit aantal inder-daad terug, zoals vooraf werd gevreesd? En in hoeverre kunnen we dit toe-schrijven aan de 90%-norm? En ten derde het effect op de slaagkansen. Inhoeverre zijn de slaagkansen voor de doelgroep toegenomen, zoals deminister destijds beoogde?Om de gevolgen van de DAEB-regeling te onderzoeken hebben we de ont-wikkelingen in de woonruimteverdeling geanalyseerd in zes regio's: deregio Amsterdam, Drechtsteden (onder meer Dordrecht), Groningen,Holland Rijnland (regio Leiden en de Duin- en Bollenstreek), de regioTIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 1 FEBRUARI 2013ACHTERGROND48Utrecht en de WERV-regio (Wageningen, Ede, Rhenen en Veenendaal).Voor we verder ingaan op het onderzoek en de resultaten van de analysesschetsen we eerst hoe in de onderzochte regio's wordt omgegaan met de90%-norm.UITWERKING IN DE PRAKTIJKHoewel de 90%-norm van toepassing is op alle toegelaten instellingen,gaan niet alle woningcorporaties er op eenzelfde manier mee om.Aanvankelijk leken veel woningcorporaties het zekere voor het onzekerete willen nemen. In sommige regio's werden helemaal geen woningen totde huurtoeslaggrens meer aan woningzoekenden met een inkomen bovende DAEB-grens verhuurd of alleen aan urgenten. Inmiddels wordt deschuifruimte van 10% in veel regio's beter benut. Hoe is dat in de regio'sdie we onderzocht hebben?Woningzoekenden in Holland Rijnland komen nauwelijks in aanmerkingvoor sociale huurwoningen als hun inkomen meer dan 34.085 bedraagt.Wie toch hoopt op een uitzondering wordt aangeraden om de inkomens-grenzen in de woningadvertenties in de gaten te houden. Voor woning-zoekenden in de WERV-regio geldt iets soortgelijks. Ook in de regioUtrecht komen in principe alleen huishoudens uit de doelgroep in aan-merking voor woningen tot de huurtoeslaggrens. Verhuurders mogen bijhuurwoningen vanaf 458 wel afwijken van de huurinkomenstabel. Dezewoningen worden dan gelabeld voor huishoudens met een inkomen tot 45.630.De corporaties in Groningen hebben besloten om de 10%-ruimte in te zet-ten voor twee groepen: stadsvernieuwingsurgenten en woningzoekendenmet een indicatie voor een rolstoel(toegankelijke) woningen. Overigewoningzoekenden moeten tot de doelgroep behoren om in aanmerking tekomen voor een sociale huurwoning. In de regio Amsterdam geldendezelfde regels en uitzonderingen als in Groningen. Daarnaast hebbenook gezinnen met een laag middeninkomen (tot 38.532) sinds april 2012de mogelijkheid om op een deel van de sociale huurwoningen te reageren.In Drechtsteden hanteren enkele corporaties sinds 1 april 2012 het sluizen-model. In principe worden woningen aangeboden zonder inkomenseis.Wanneer echter 8% van de woningen is toegewezen aan huishoudens dieniet tot de doelgroep behoren, gaat tijdelijk de `sluis' voor deze groepwoningzoekenden dicht. Ontstaat daarna weer ruimte om woningen toete wijzen aan de niet-doelgroep, dan gaat de sluis weer open en vervallenalle inkomenseisen.GEVOLGEN VOOR ZOEKGEDRAGOm de effecten van de 90%-norm op de woonruimteverdeling te onder-zoeken hebben we gebruikgemaakt van gegevens die tijdens het verde-lingsproces worden geregistreerd . Met behulp van deze gegevens hebbenwe de ontwikkelingen in de zes onderzochte regio's in de periode vanbegin 2010 tot medio 2012 geanalyseerd. Alle cijfers in dit artikel hebbenalleen betrekking op sociale huurwoningen, dus tot de huurtoeslaggrens.Allereerst kijken we naar het zoekgedrag van woningzoekenden in de zesregio's. In hoeverre hebben de nieuwe toewijzingsregels de mate waarinwoningzoekenden reageren op aangeboden woningen be?nvloed?In alle regio's is het aantal woningzoekenden dat actief op zoek is naar eenwoning gedaald. Actief woningzoekenden defini?ren we hier als woning-zoekenden die tenminste ??n keer per halfjaar reageren op een geadver-teerde woning. De grootste daling heeft plaatsgevonden in de regioAmsterdam en Holland Rijnland. Daar is het aantal actieven sinds 2010met ongeveer 20% gedaald. In de regio Amsterdam waren in de eerstehelft van 2012 bijna 13.700 woningzoekenden minder actief dan in de eer-ste helft van 2010. In de stad Groningen was de daling van het aantal actie-ven in deze periode veel kleiner: ruim 4%, oftewel 348 woningzoekenden.Figuur 1 Percentage actief woningzoekenden uit niet-doelgroep per regio.De afname van de groep actief woningzoekenden wordt voor een grootdeel veroorzaakt door een daling van het aantal woningzoekenden meteen inkomen boven de DAEB-grens (zie figuur 1). In alle regio's is dit aan-tal tussen de eerste helft van 2010 en de eerste helft van 2012 met meer dan50% geslonken. De regio Amsterdam spant daarbij opnieuw de kroon(-92%), op de voet gevolgd door Groningen (-88%). In de regio Utrecht(-66%) en vooral Drechtsteden (-52%) was de daling kleiner.Het lijkt er dus op dat een groot deel van de woningzoekenden die niet totde doelgroep behoren, het zoeken naar een sociale huurwoning heeftopgegeven. Zij reageren niet meer via WoningNet of soortgelijke aanbod-systemen. De woningzoekenden met een hoger inkomen die nog welactief zijn, reageren bovendien op minder woningen dan voorheen. Hetgemiddeld aantal reacties per woningzoekende uit deze groep is in deanalyseperiode in alle regio's gedaald (vari?rend van -17% tot -41%). Hettotale aantal reacties van woningzoekenden boven de DAEB-grens is daar-door nog extra gedaald.Ondertussen is het aantal reacties van woningzoekenden die wel tot dedoelgroep behoort in de meeste regio's redelijk stabiel gebleven. InGroningen en de regio Amsterdam daalde het aantal reacties van de doel-groep relatief fors, met bijna 20% ten opzichte van begin 2010. Alleen inDrechtsteden waren er aanzienlijk (11%) meer reacties van de doelgroepdan voorheen.De reacties van de doelgroep in de eerste helft van 2012 waren afkomstigvan ongeveer evenveel woningzoekenden als in de eerste helft van 2010.Alleen in de regio Amsterdam en Holland Rijnland is het aantal actievenuit de doelgroep met ongeveer 10% geslonken. Het gemiddelde aantalreacties per woningzoekende is bij de doelgroep in alle regio's ongeveergelijk gebleven. Woningzoekenden uit de doelgroep zijn dus niet vakergaan reageren, ondanks het feit dat ze door de 90%-norm minder concur-rentie hebben gekregen.MINDER WONINGEN TE VERHUREN?Tegenstanders van de 90%-norm vreesden in 2010 dat huishoudens dieniet tot de doelgroep behoren, minder zouden (kunnen) verhuizen, waar-door minder sociale huurwoningen zouden vrijkomen om te worden ver-huurd. In hoeverre zijn er aanwijzingen dat dit daadwerkelijk is gebeurd?Dit kunnen we inzichtelijk maken aan de hand van cijfers over de ontwik-keling van het aantal verhuringen.Bleek eerder dat het aantal actief woningzoekenden dalende is, het totaleaantal nieuwe toewijzingen van sociale huurwoningen is in veel regio's indezelfde periode juist vrij stabiel (zie figuur 2). Groningen en de regioUtrecht kennen zelfs bijna 10% meer toewijzingen in de periode van 2010-2012. Uitzondering vormt de regio Amsterdam, waar maar liefst 25% min-TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 1 FEBRUARI 2013ACHTERGROND%niet-doelgroep25%20%15%10%5%0%2010-1 2010-2 2011-1 2011-2 2012-1-- Amsterdam (regio) -- Groningen (stad) -- Utrecht (regio)-- Drechtsteden -- Holland Rijnland -- WERV49TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 1 FEBRUARI 2013ACHTERGRONDder verhuringen plaatsvonden. Vooral in de eerste helft van 2012 werdenminder sociale huurwoningen toegewezen. Dit geldt overigens niet alleenvoor de regio Amsterdam.In bijna alle regio's werden in het eerste halfjaar van 2012 minder socialehuurwoningen verhuurd. Het is onduidelijk of deze daling veroorzaaktwordt door de 90%-norm. Het is mogelijk dat de invoering van de normin 2011 pas in 2012 heeft geleid tot minder verhuringen, omdat een lageremutatiegraad met enige vertraging doorwerkt in het woningaanbod ennog later in de verhuringen. Andere mogelijke verklaringen zijn deinvloed van de crisis en aanpassingen in het huurbeleid, waardoor meerhuurwoningen worden aangeboden in de vrije sector, die hier niet wordtmeegerekend.Op basis van de verhuringen kunnen we concluderen dat het aantal vrij-komende sociale huurwoningen in de meeste regio's die we onderzochthebben, tot nu toe niet of nauwelijks is gedaald ten opzichte van 2010. Erzijn dus geen duidelijke aanwijzingen dat huurders met een hoger inko-men dan de DAEB-grens minder verhuizen dan voor de invoering van de90%-norm.Figuur 2 Indexcijfer aantal verhuringen per regio (eerste halfjaar 2010 = 100).Wat wel is veranderd als gevolg van de 90%-norm, is de verdeling van detoewijzingen (zie figuur 3). In 2010 werd in bijna alle regio's die we onder-zocht hebben, met uitzondering van de stad Groningen, meer dan 10%van de sociale huurwoningen verhuurd aan woningzoekenden die vanaf2011 niet meer tot de doelgroep behoren. In de regio Utrecht en HollandRijnland bedroeg dit percentage zelfs bijna 20%.Als gevolg van de maatregelen die genomen zijn om aan de 90%-norm tekunnen voldoen, zijn in alle regio's fors minder woningen toegewezen aanwoningzoekenden die niet tot de doelgroep behoren. Daarbij is het aan-deel toewijzingen aan de niet-doelgroep bij de meeste regio's ver onder degrens van 10% gedoken. Het meest spectaculair gebeurde dit bij HollandRijnland (van 19% in de eerste helft van 2010 naar 4% in eerste helft van2012), Amsterdam (van 14% naar 3%) en Utrecht (van 19% naar 7%). Zelfsin Groningen, waar nog v??r de invoering al ruimschoots werd voldaanaan de 90%-norm, wordt een veel groter deel van de sociale huurwonin-gen toegewezen aan de doelgroep dan voorheen.KANSEN VOOR DE DOELGROEPTen slotte willen we de vraag beantwoorden of de slaagkansen voor dedoelgroep zijn toegenomen sinds de invoering van de 90%-norm, zoals detoenmalige minister destijds verwachtte.De definitie van de slaagkans die in de woonruimteverdeling wordtgehanteerd, is de verhouding tussen de geslaagde woningzoekenden, dieeen (geadverteerde) woning hebben gevonden, en de actief woningzoe-kenden. De slaagkans geeft het percentage van de actief woningzoeken-den weer dat een woning toegewezen krijgt en niet zozeer de kans dat eenindividuele woningzoekende een woning krijgt wanneer die op adverten-ties reageert. Toch is de slaagkans wel een goede indicator voor de ontwik-keling van de positie van een bepaalde groep woningzoekenden.In 2011 zijn de slaagkansen voor de doelgroep in alle onderzochte regio'slicht gestegen ten opzichte van 2010 (zie figuur 4). De stijging van deslaagkans varieerde van 0,6%-punt in Groningen en de regio Amsterdamtot 1,8%-punt in Holland Rijnland. De hogere slaagkansen in 2011 wordenvooral verklaard door een groter aantal verhuringen aan de doelgroep. Destijging van de slaagkans was in Holland Rijnland groter dan in de andereregio's, omdat het aantal actief woningzoekenden uit de doelgroep daarrelatief sterk afnam.De invoering van de 90%-norm lijkt in 2011 dus een klein positief effect tehebben gehad op de slaagkansen van de doelgroep. In de eerste helft van2012 zijn de slaagkansen van de doelgroep echter gedaald. De belangrijk-ste oorzaak hiervoor is de daling van het aantal toegewezen sociale huur-woningen (zie figuur 2). Alleen in de regio Drechtsteden is de daling vande slaagkans voor de doelgroep het gevolg van een lager aandeel toewij-zingen aan de niet-doelgroep (zoals te zien in figuur 3).Figuur 4 Slaagkansen van de doelgroep per regio.De ontwikkeling van de slaagkansen van woningzoekenden met eenhoger inkomen dan de DAEB-grens verschilt per regio. De slaagkansenvan huishoudens van buiten de doelgroep zijn in de regio HollandRijnland, de WERV-regio en vooral de stad Groningen gedaald. Opvallendgenoeg is de slaagkans van de niet-doelgroep In de regio's Utrecht,indexcijferaantalverhuringen15014013012011010090807060502010-1 2010-2 2011-1 2011-2 2012-1-- Amsterdam (regio) -- Groningen (stad) -- Utrecht (regio)-- Drechtsteden -- Holland Rijnland -- WERV%niet-doelgroep25%20%15%10%5%0%2010-1 2010-2 2011-1 2011-2 2012-1-- Amsterdam (regio) -- Groningen (stad) -- Utrecht (regio)-- Drechtsteden -- Holland Rijnland -- WERVFiguur 3 Percentage verhuringen aan niet-doelgroep per regio.slaagkansdoelgroep18%16%14%12%10%8%6%4%2%0%2010-1 2010-2 2011-1 2011-2 2012-1-- Amsterdam (regio) -- Groningen (stad) -- Utrecht (regio)-- Drechtsteden -- Holland Rijnland -- WERV505050TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 1 FEBRUARI 2013ACHTERGRONDAmsterdam en Drechtsteden echter niet afgenomen, maar juist lichtgestegen vergeleken met twee jaar eerder. In deze regio's is het aantalactief woningzoekenden die niet tot de doelgroep behoren sneller gedaalddan het aantal verhuringen aan deze groep. Dat geeft dus vooral aan datdeze groep geen heil meer ziet in het reageren op woningen en betekentniet dat hun kans om een woning te vinden verbeterd is.TEN SLOTTEOp basis van cijfers uit de woonruimteverdeling in zes regio's hebben wegeprobeerd de feitelijke gevolgen van de 90%-norm voor de verdeling vansociale huurwoningen te achterhalen.De meest spectaculaire ontwikkeling die we hebben gezien, is de groteafname van het aantal actief woningzoekenden die niet tot de doelgroepbehoren. Een groot deel van de woningzoekenden met een hoger inkomendan de DAEB-grens heeft de zoektocht naar een sociale huurwoning ken-nelijk opgegeven. Het is de vraag of zij in hun huidige woning blijven ofkansen zien in de koopsector of de vrije sector.In de tweede plaats hebben we geconstateerd dat het aantal verhuringenvan sociale huurwoningen in de meeste regio's in de onderzochte periodeniet of nauwelijks is afgenomen. Hoewel vooraf gevreesd werd voor eendaling van de mutatiegraad als gevolg van de 90%-norm, blijkt dit tot nutoe niet uit de cijfers. Er zijn geen duidelijke signalen dat er minderwoningen vrijkomen doordat huishoudens met een middeninkomennoodgedwongen zouden blijven zitten in hun sociale huurwoning. Welzien we een daling van het aantal verhuringen in het eerste halfjaar van2012, maar het is onduidelijk of deze toegeschreven kan worden aan de90%-norm.Ten slotte hebben we gekeken naar de slaagkansen. De slaagkansen voorde doelgroep zijn in 2011 licht gestegen maar in 2012 weer gedaald, alsgevolg van het lagere aantal verhuringen. De 90%-norm heeft dan wel deconcurrentie voor sociale huurwoningen verminderd, maar de doelgroepheeft hier maar kort van kunnen profiteren. Per saldo schiet de doelgroeper dus niet zoveel mee op.Inmiddels heeft de Europese Commissie toegezegd dat Nederland onderbepaalde voorwaarden zelf een tijdelijke maatregel mag treffen om de90%-norm te verruimen. Oud-minister Spies deed een voorstel waarbijnog eens maximaal 10% van de sociale huurwoningen mag worden toege-wezen aan huishoudens met een inkomen tot 38.000 euro. In dat gevalzouden alle onderzochte regio's in 2010 al hebben voldaan aan de nieuwenorm. De beslissing om de verruimde norm in te voeren ligt nu bij denieuwe minister Blok. De minister lijkt dat vooralsnog niet van plan tezijn, maar mogelijk zal de Tweede Kamer hem nog op andere gedachtenbrengen. Als dit gebeurt en de inkomensgrens toch verruimd wordt, danis het interessant om te bezien of alle woningzoekenden die nu zijn afge-haakt, weer gaan reageren op sociale huurwoningen.Noten1 Brief aan Tweede Kamer, 31 augustus 2010, p. 10.2 De gegevens over Holland Rijnland zijn afkomstig van Woonzicht.nl, de gegevensover de overige gebieden zijn afkomstig van WoningNet.3 Deze cijfers betreffen zowel geadverteerde als bemiddelde woningen.