12TIJDSCHRIFT VOOR DE volkSHuISveSTIng nummER 4 auguSTuS 2013Vandaagdedagzijnertweemaalzoveelkoopwoningen(60procent)alssocialehuurwoningen(31procent),alsgevolgvanHeerma'sbeleid(Foto Merlin Daleman / Hollandse Hoogte)anaLysenever Waste ade corporatiesector kampt niet alleen met een financi?le crisis, maar ook met een vertrouwenscrisis eneen legitimiteitscrisis. de politiek zoekt de oplossing in meer toezicht, maar hoe zit het met de aansturingvanuit de samenleving? op de lange termijn is het van wezenlijk belang om corporaties weer teverankeren in de samenleving.13TIJDSCHRIFT VOOR DE volkSHuISveSTIng nummER 4 auguSTuS 2013anaLysedooR wouteR beekeRs, directeur WetenschappeLijk instituut van dechristenunie, tWitter @wouteRbeekeRs#tvdveen crisis geeft vaak aanleiding tot bezinning. De huidige finan-ci?le crisis doet ons nadenken over onze organisatie van de eco-nomie, omgang met schulden, rol van de overheid, kracht vande samenleving, enzovoorts. Iets soortgelijks is er gaande incorporatieland.De financi?le crisis heeft ook gevolgen voor de woningcorporaties. Datbleek nergens anders duidelijker bij het Rotterdamse Vestia, dat metderivaten speculeerde op hoge rente op de kapitaalmarkt, maar doorjarenlange lage rentes financieel in de problemen kwam. HetVestiadebacle was aanleiding voor een parlementaire enqu?te woning-corporaties, die begin 2014 met de openbare verhoren zal beginnen.Het is te hopen dat het parlementaire onderzoek een uitweg uit de crisisdichterbij zal brengen. Maar ik ben daarover op voorhand niet optimis-tisch.Bij de instelling van de parlementaire enqu?te moest ik denken aan dezomer van 1995. De inkt van de Wet balansverkorting geldelijke steunvolkshuisvesting, die de financi?le verzelfstandiging van de woningcor-poraties regelde, was nog niet droog. In de kranten werd de aandachtgevestigd op de stichting Woningbeheer Limburg (WBL), een woning-corporatie zoals vele in die jaren: door verschillende fusies gegroeid inomvang en werkgebied, in dit geval ruim zevenduizend woningen invijftig gemeenten.In juli 1995 berichtten de kranten dat de bestuursleden en de commissa-rissen waren opgestapt en zich in stilzwijgen hulden over de reden daar-van. Die reden werd natuurlijk evenwel snel bekend. WBL bleek diep inde rode cijfers te zijn weggezakt. En de corporatie liet het doodleuk aanDen Haag om een oplossing te zoeken voor het miljoenengat. De TweedeKamer was ziedend en jawel: stelde een parlementaire onderzoek in.l'Histoire se r?p?te.veRsCheRping toeziChtZoals op andere plekken in onze samenleving gaat onder de financi?lecrisis in de corporatiesector een vertrouwenscrisis schuil. Een legitimi-teitscrisis zelfs, die draait om de vraag waartoe corporaties eigenlijk opaarde zijn en van wie zij zijn. De politiek beantwoordt die crisis tot opheden steeds met verscherping van het toezicht. Maar dat lost de ver-trouwenscrisis niet op, integendeel. Wanneer we de fundamentele vra-gen rondom de kerntaak en het eigenaarschap van de corporaties nietbeantwoorden blijft het dweilen met de kraan open.Om de corporatiecrisis goed te begrijpen is het nodig terug te gaan naarhun verzelfstandiging. Daaraan is de naam van Enne?s Heerma verbon-den, de doortastende CDA-politicus die in 1986 aantrad als staatssecreta-good crisis14TIJDSCHRIFT VOOR DE volkSHuISveSTIng nummER 4 auguSTuS 2013anaLyseris voor de volkshuisvesting. In die jaren was iedereen het erover eensdat de tijd voorbij was van de grote bouwproductie, ooit begonnen omhet land weder op te bouwen na de Tweede Wereldoorlog. De kwantita-tieve woningnood was gelenigd en het was vooral de uitdagingwoningaanbod en ?vraag beter op elkaar af te stemmen. Voor de stren-ge sturing van de woningcorporaties door het rijk ? het ministeriesprak mee op het niveau van keukenkastjes ? was geen noodzaak meer.Heerma's beleid was gebaseerd op deze breed gedragen overtuiging enhij vervolmaakte de eerste kleine stapjes die zijn voorgangers haddengezet. De staatssecretaris zette in op een beperkte sociale woning-bouw, gericht op mensen die zelfstandig niet goed in hun huisvestingzouden kunnen voorzien. Hij wilde af van subsidi?ring van socialehuurwoningen, waar ook zelfredzame scheefhuurders van profiteer-den. Hij zette in op huurliberalisatie en individuele huursubsidie,meer doorstroming en bevordering van het eigen woningbezit, onderandere door verkoop van sociale huurwoningen.Heerma's beleid is niet zonder invloed gebleven. Je ziet de gevolgendaarvan bijvoorbeeld terug in de verhouding tussen de sociale huur-en koopwoningen. In 1989, het jaar van Heerma's volkshuisvestings-nota, was hun aandeel in de woningvoorraad ongeveer gelijk (respec-tievelijk 39 en 45 procent). Vandaag de dag zijn er tweemaal zoveelkoopwoningen (60 procent) als sociale huurwoningen (31 procent).Wie goed kijkt ziet ook de overeenkomsten in Heerma's beleid en hetbegin dit jaar afgesloten Woonakkoord. Sociale woningbouw is er voorkwetsbare groepen. Daarom worden de huren verder geliberaliseerd,de corporaties beperkt in hun investeringsruimte en gestimuleerdwoningen te verkopen.ondeRLinge soLidaRiteitDe verzelfstandiging van de woningcorporaties paste in de liberalise-ring van de woningmarkt. Heerma sneed de financi?le banden tussenrijk en corporaties door en cre?erde een systeem van onderlinge soli-dariteit voor het geval een instelling in de problemen zou komen. Deingrijpende bemoeienis van het rijk bij het beleid van afzonderlijkecorporaties maakte plaats voor prestatie-eisen, die pas achterafgetoetst zouden worden.De verzelfstandiging van de corporaties paste in de grootschalige pri-vatiseringsoperatie van de kabinetten-Lubbers. Aandelen van de staatin belangrijke industrie?n, zoals de Hoogovens, werden afgestoten enoverheidsorganisaties, zoals de PTT, omgezet in particuliere bedrijven.Deze privatisering is sindsdien tegen haar grenzen gestoten. Eindvorig jaar rondde de senaat een enqu?teonderzoek af naar het privati-seringbeleid. Een van de belangrijkste uitkomsten was dat regering enpolitiek veel te weinig stil hebben gestaan bij de vraag wat we inNederland als publieke taak zien en hoe de onderlinge verantwoorde-lijkheden daaromheen geregeld zijn.Daarnaast zijn veel verzelfstandigde organisaties verweesd geraakt.Vroeger verschaften betrokken burgers of de overheid hun democrati-sche draagvlak. Maar de betrokkenheid van burgers staat al lang onderdruk en verzelfstandiging brengt daar niet vanzelf verandering in.Bovendien werd de overheidssturing maar in beperkte mate vervangendoor de tucht van de markt. Marktwerking en concurrentie wordenniet onbeschermd toegelaten, daarvoor worden de publieke belangenover het algemeen te groot geacht.Ook de woningcorporaties kenden hun problemen. Bij WoningbeheerLimburg leidde bestuurlijk wanbeleid tot financi?le nood. In sommigegevallen was er sprake van evident misbruik van posities. Veel opzienbaarde de zaak rond de Stichting Wonen Zwolle. Rond 2000 liet haardirecteur bouwbedrijven opdraaien voor de kosten van de verbouwingvan zijn woning, vakanties en bezoekjes aan het bordeel. Recenterspeelde de zaak rond Hubert M?llenkamp, die zich volgens betrokke-nen als een `zonnekoning' verrijkte met het corporatiegeld en zichrond liet rijden in een Maserati van de zaak.oCeaanstomeRMaar in veel gevallen was er geen sprake van opzettelijk machtsmis-bruik. Het beste voorbeeld van een ge?ngageerde corporatiebestuur-der die discussie veroorzaakte is voor mij Martien Kromwijk van hetRotterdamse Woonbron. In 2005 kocht hij een voormalig oceaansto-mer aan van de Holland-Amerika Lijn. Na een opknapbeurt zou het alshoreca- en opleidingscentrum in de achterstandswijk Katendrecht die-nen. Van alle kanten, ook van gemeente en regering, oogstte Kromwijkwaardering voor de durf en creativiteit waarmee hij aan zijn maat-schappelijke opgave vorm gaf. Maar de renovatiekosten vielen tegen,er werd asbest gevonden aan boord, het project verslond miljoenen enbracht Woonbron aan de rand van de financi?le afgrond.Hoe werden deze problemen opgelost? De tucht van de markt ontbrakook hier. Een faillissement van een grote corporatie was en is zo goedals ondenkbaar. Wat zou er gebeuren met de talloze huurders dieafhankelijke zijn van een goedkope sociale huurwoning? Wat zou ergebeuren met de investeringsopgave in aandachtswijken?Regering en parlement voelden zich keer op keer gedwongen om in tegrijpen, maar de praktijk bleek bijzonder weerbarstig. Heerma had hettoezicht op de corporaties overgebracht van het rijk naar de gemeen-ten. Na het parlementaire onderzoek naar het echec bij WoningbeheerLimburg werd het toezicht op de woningcorporaties in 1998 overgehe-veld van de gemeenten naar het Centraal Fonds voor deVolkshuisvesting, een instelling die alle corporaties kan verplichtenfinancieel bij te springen bij lokale volkshuisvestingsproblemen. Maaral snel ontstond er discussie over de vraag of de saneringstaak van ditfonds wel gecombineerd kon worden met het toezicht. Na hetVestiadebacle van vorig jaar werd het fonds de kop van jut. Zijn direc-teur vertrok en de oprichting van een nieuwe zelfstandige financi?leautoriteit werd aangekondigd. Afgelopen maart herzag minister StefBlok de plannen weer. Hij kondigde aan geen zelfstandige financi?leautoriteit te zullen oprichten, maar het rijk weer volledig verantwoor-delijk te maken voor het toezicht. Daarmee is de cirkel weer rond. Intwintig jaar tijd ging het toezicht op de corporaties van rijk, via degemeenten, het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting, een mogelij-ke zelfstandige financi?le autoriteit, weer terug naar het rijk.Niet alleen over de positionering van het toezicht, maar ook over deinvulling daarvan bestonden zeer uiteenlopende inzichten. Dat bleekbijvoorbeeld bij de discussies over buitensporige salarissen van corpo-ratiedirecteuren. In 2005 riep de Tweede Kamer het tweede kabinetBalkenende daaraan een grens te stellen. Maar de verantwoordelijkeminister van Binnenlandse Zaken, VVD-er Johan Remkes, hield demotie af. Hij noemde direct ingrijpen `het allerlaatste paardenmiddel'en waarschuwde voor een `stalinistisch kader'. Zeven jaar later wordende salarissen in corporatieland alsnog aan banden gelegd, door'de tucht van de markt ontbreekt en daarom zoektden haag haar toevlucht tot nieuwetoezichtsmaatregelen. de uitoefening van dittoezicht is verre van consequent'15TIJDSCHRIFT VOOR DE volkSHuISveSTIng nummER 4 auguSTuS 2013anaLyseRemkes' partijgenoot Blok. Hij nam de grootte van de corporatie alsuitgangspunt en stelde de beloning van directeuren van een kleineinstellingen gelijk aan die van een wethouder in een kleine plaats.Zonder onkosten en sociale lasten voor de werkgever komt dat onge-veer neer op jaarlijks 48.000 euro, anderhalf keer zo hoog dan eenmodaal inkomen dus. Het tij kan keren.veRRe van ConsequentIk zie enkele hoofdlijnen in de reacties op de soms problematischegevolgen van de verzelfstandiging van de woningcorporaties. De tuchtvan de markt ontbreekt en daarom zoekt Den Haag haar toevlucht totnieuwe toezichtsmaatregelen. De uitoefening van dit toezicht is verrevan consequent. De regelgeving dijde ondertussen uit. In de oorspron-kelijke Woningwet van 1901 stonden slechts enkele zinsneden over cor-poraties opgenomen. Momenteel ligt er bij de senaat een voorstel voorherziening van die Woningwet (de zogenaamde "Herzieningswet")met regels voor de corporaties die wel veertig pagina's beslaan.Belangrijker, de inzet op overheidstoezicht is bijzonder weinig effectiefgebleken. Een kleine twintig jaar werken aan versterking van het toe-zicht heeft het aantal incidenten niet doen verminderen. Natuurlijk isen blijft toezicht van belang, maar het is geen wondermiddel. Naast hetinzetten op preventie of correctie van fout gedrag in de maatschappelij-ke sector is een bezinning op de stimulering van goed gedrag nodig.Net als in veel maatschappelijke organisaties werden corporatiebe-stuurders en -personeel in het verleden gedisciplineerd vanuit de over-heid en hun achterbannen. Ze vormden een middenveld tussen over-heid en zuil. Gaandeweg werd dat systeem verstoord. De overheidsbe-moeienis beknelde de ondernemersruimte van organisaties. En doorde ontzuiling viel ook een gezonde vorm van sociale controle weg.Hoe krijgen we die aansturing vanuit de samenleving weer terug? Datis volgens mij de kernvraag in het wel of niet succes functioneren vaneen instituut als de woningcorporaties. Maar ik merk in de politiekeen grote aarzeling om met dat onderwerp bezig te gaan. Men is bangop de stoel van bestuurders te gaan zitten.Ik was in dat kader verrast door deze zinsnede uit het regeerakkoord:`Corporaties komen onder directe aansturing van gemeenten.' Maarrecent is dit voornemen alweer afgezwakt. Dat gebeurde door eencommissie voor de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, onder lei-ding van oud-minister Sybilla Dekker, partijgenoot van Blok. In hetrapport blijkt van aansturing van beleid geen sprake meer. Dekkerspreekt over scherpere afspraken maken tussen corporatie en gemeen-te en, wederom, versterking van het toezicht achteraf.uitdagende zoektoChtHoe dan wel? Hoe verstevigen we de aansturing van de corporaties van-uit de samenleving? Hoe beantwoorden we de vraag waartoe corporatieseigenlijk op aarde zijn? De vraag van wie de corporaties zijn? Dat is eenuitdagende zoektocht, waarop het definitieve antwoord niet zomaargegeven kan worden, maar een zoektocht die we wel moeten aangaan.En de vragen kunnen niet beantwoord worden op dezelfde manier alsvroeger. Maar ik geloof wel dat er mogelijkheden bestaan om woning-corporaties nog veel sterker in te bedden in hun lokale omgeving dan nuhet geval is. Ik noem twee concrete manieren om dat te bereiken.In de eerste plaats: geef de lokale gemeenschap een plek in het bestuurof interne toezicht. In casu: bewoners, betrokkenen, vertegenwoordi-gers van de gemeente. Momenteel besluiten een of enkele directeurenover het corporatiebeleid. De toezichthoudende commissarissen wor-den benoemd op basis van hun expertise op het gebied van bijvoor-beeld organisatiemanagement, financi?n en bouwen. Bewoners mogener twee aanwijzen, volgens de overheidsregels `uit hun midden', maarin de praktijk treden bewoners zelf niet tot de raden van commissaris-sen toe. Men is bang voor belangenbehartigers in het toezicht.Maar het is juist goed als belanghebbenden toezicht houden op deorganisatie: zij hebben immers iets te verliezen. Als die belangen maarevenwichtig gespreid zijn. Wees daarom niet bang voor bewoners inhet toezicht. Of voor afgevaardigden van de gemeenten. Zij hebbenbelang bij goede investeringen in de sociale woningbouw en leefbaar-heid op de lange termijn. Vroeger vond die aansturing vanuit bewo-ners en gemeenten vaak plaats via een raad van bestuur en waren com-missarissen voor het (financi?le) toezicht. Daarbij kan zelfs eenbestuursmodel met drie lagen heroverwogen worden: een uitvoerendedirectie, een maatschappelijk verankerd sturend bestuur, en deskundi-ge toezichthouders. Dat organisatiemodel is te gemakkelijk aan dekant geschoven en verdiend herwaardering.In de tweede plaats: zet in op sociale koop. Sinds de jaren tachtig wer-ken corporaties met beschermde koopconstructies. Bewoners of ande-ren krijgen de gelegenheid tegen een kleine korting een woning tekopen en bieden de woningen bij verhuizing weer aan de corporatieaan. De kopers vormen met de corporatie een Vereniging vanEigenaren. Daarin maken zij gezamenlijk beslissingen. Bewoners wor-den in die constructie daadwerkelijk eigenaar en verantwoordelijk.Naar analogie van deze VvE's hebben sommige corporaties ookVerenigingen van Wijkeigenaren opgericht. Zij gaven deze verenigin-gen zeggenschap over `leefbaarheidsbudgetten' en lieten hen zo mee-beslissen in het te voeren wijkbeleid. Zo krijgt de traditionele taak vancorporaties voor de leefbaarheid en emancipatie van buurten een goe-de vorm. Geef bewoners en buurtgemeenschappen het recht via derge-lijke constructies woningen van de corporaties over te nemen. Op ditmoment ontstaan er op verschillende plaatsen bewonerscollectieven,maar het overheidsbeleid stimuleert dat op geen enkele wijze.`big soCiety'Op deze manier geven we gestalte aan wat Philip Blond in Engelandaanduid als `big society'. Er bestaan succesvolle voorbeelden van deimplementatie van dergelijk beleid. Ge?nspireerd door zijn idee?nheeft de Engelse regering burgers het recht gegeven een bod uit tebrengen op maatschappelijke voorzieningen, een bod dat beleidsma-kers serieus moeten overwegen.Vooruitstrevende corporaties experimenteren volop met de implemen-tatie van dergelijke idee?n. En opvallend genoeg hebben ook vertegen-woordigers van alle politieke stromingen idee?n in bovenstaande rich-ting geuit. De christelijk-sociale traditie is altijd op zoek geweest naarmanieren om ruimte te geven aan de samenleving, aan maatschappe-lijke organisaties, aan burgerbetrokkenheid. Maar ook sociaal-libera-len, zoals oud-minister en D66-er Erwin Nypels in het verleden, heb-ben verschillende creatieve idee?n aangereikt voor de invulling ervan.En ook sociaal-democraten benadrukken het belang van sociale veer-kracht en een sterke civil society. Kamerlid Jacques Monasch opperdebijvoorbeeld onlangs om corporaties in publieke bijeenkomsten jaar-lijks verantwoording te laten afleggen aan hun bewoners.Lossen dergelijke maatregelen het crisisgevoel op korte termijn op?Waarschijnlijk niet, er zullen ook andere maatregelen genomen moe-ten worden. Maar op de lange termijn is het van wezenlijk belang omcorporaties weer te verankeren in de samenleving. Laat de crisis eenaanleiding zijn voor politici en bestuurders om over hun schroomheen te stappen en idee?n in de praktijk te brengen.