26DOOR DRS. RICHARD KLEINEGRIS, GEMEENTE DEN HAAG,DR. REINOUT KLEINHANS, ONDERZOEKSINSTITUUT OTB TU DELFT,DRS. RICHARD VERMEULEN, GEMEENTE DEN HAAGTWITTER @RJKLEINHANS #TVDVIIn het april nummer van het Tijdschrift voor de Volkshuisvestingbeweren Ted Reininga en Sander Gerritsen (CPB) dat `GoedNederlands Onderzoek naar Buurteffecten Ontbreekt'. De auteursgeven daarmee blijk van een zeer beperkte opvatting van wat `goed'onderzoek is en wijzen al het onderzoek dat geen (quasi-)experi-mentele opzet heeft bij voorbaat af. Aangezien onderzoek met een derge-lijke opzet zeldzaam is (om goede redenen) verwijzen ze op deze manierhet merendeel van het bestaande economische en sociaalwetenschappelij-ke onderzoek naar de prullenbak. Wij laten in dit artikel zien dat op deargumentatie van Reininga en Gerritsen het nodige af te dingen valt.De auteurs hebben in hun reactie gelijk in die zin dat goed onderzoek`Scheefwonen' is al ruim 20 jaar een hot topic in de volkshuisvesting. Degeestelijk vader van deze term is wijlen staatssecretaris Heerma, die determ introduceerde in zijn nota `Volkshuisvesting in de jaren negentig'1.Daarmee bond hij de strijd aan met huurders die op grond van hunTIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 5 OKTOBER 2012ACHTERGRONDHerstructurering kan bijdragen aan scheefheidsbestrijding, ook al is dat geen op zichzelf staandbeleidsdoel. In Den Haag blijkt de aanpak van herstructureringswijken een doorstroming op gang tebrengen van de goedkope sociale huursector naar de middeldure huur- en koopsector.SCHEEFHEIDSREDUCTIEALS BIJVANGST VANHERSTRUCTURERINGHerstructurering in Den Haag heeft een doorstromingop gang gebracht van de goedkope sociale huursectornaar de middeldure huur- en koopsector.(Foto Roel Visser / Hollandse Hoogte)27TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 5 OKTOBER 2012ACHTERGRONDinkomen eigenlijk niet in een sociale huurwoning thuishoorden, omdathierdoor subsidiegeld verkeerd besteed werd (goedkope scheefheid).In de Nota `Mensen Wensen Wonen' uit 2000 keerde het begrip terug2.Rond 2005 zette toenmalig minister Dekker het begrip in om de huur-markt gedeeltelijk te liberaliseren, waarbij de niet te liberaliseren voor-raad werd bepaald op basis van omvang van de groep huishoudens meteen inkomen tot de toenmalige ziekenfondsgrens (circa 33 mille). Opzijn beurt nuanceerde toenmalig minister Van der Laan in 2009 het pro-bleem; het zou landelijk slechts om een klein percentage bewonersgaan3.Recent zijn er maatregelen genomen die (in)direct met bestrijding vanscheefheid te maken hebben. Mede naar aanleiding van de`Staatssteundiscussie' moeten woningcorporaties sinds 1 januari 2011hun vrijkomende sociale huurwoningen voor 90 procent toewijzen aanhuishoudens met een bruto-inkomen tot 33.6144. Van nog recenterdatum is de landelijk voorgestelde maatregel dat zittende huishoudensmet een bruto-inkomen boven 43.000 een extra huurstijging van 5procent bovenop de inflatievolgende huurstijging krijgen. Deze maatre-gel van het demissionaire kabinet-Rutte, is primair bedoeld om de door-stroming op de huurmarkt weer op gang te brengen. Implicieter is hetdoel om de goedkope scheefheid hiermee aan te pakken. Recent oordeel-de de rechter dat verhuurders onterecht inkomensinformatie aan deBelastingdienst hadden verstrekt, zonder de huurders hierover te infor-meren. Met deze gerechtelijke uitspraak en de val van het kabinet-Rutteis de oorspronkelijke invoeringsdatum van 1 juli 2012 naar achterengeschoven.Deze samenvatting laat twee dingen zien. Ten eerste dat er nu twee nor-men voor scheefheid in omloop zijn, namelijk de 90-procent norm( 33.614) voor (nieuwe) toewijzingen en de norm van 43.000 voor zit-tende huurders. Ten tweede blijkt duidelijk dat het debat over scheefwo-nen nog altijd springlevend is. Over effecten van `anti-scheefheidsmaat-regelen' wordt eveneens veel gediscussieerd. Veel minder aandacht is erechter voor andere beleidsmaatregelen die zich niet zozeer richten opscheefheidbestrijding, maar dit als (on)verwacht bijeffect hebben.Een belangwekkend voorbeeld is herstructurering, die zich primairricht op het faciliteren van wooncarri?res voor sociale stijgers en hetvasthouden en aantrekken van midden- en hogere inkomens in de stad.Dit voorbeeld is belangrijk omdat voorheen een bepaalde scheefheid insociaal bezit werd gedoogd vanuit de veronderstelling dat qua inkomengedifferentieerde wijken belangrijk waren voor het leefklimaat. Op hetmoment dat via herstructurering die midden- en hogere inkomens eenalternatief in de wijk binnen de marktsector kregen aangeboden, waar-voor sociaal bezit werd gesloopt, was er veel minder rechtvaardigingvoor het accepteren van scheefheid binnen de sociale voorraad.In dit artikel beantwoorden wij met behulp van de casus Den Haag inhoeverre reductie van goedkope scheefheid een `bijvangst' van het her-structureringsbeleid is5. Voordat we op de specifieke Haagse situatie enonderzoeksgegevens ingaan, staan we eerst kort stil bij de argumentendie in de scheefheidsdiscussie gehanteerd worden, alsmede de definitie-kwestie.PROBLEEM OF VOORDEEL?Een van de redenen voor het verhitte debat is dat er behalve negatieveook positieve effecten van goedkope scheefheid in argumenten wordenvervat. Kort samengevat zijn de negatieve effecten6:? Oplopende wachttijden voor sociale huurwoningen, waardoor star-ters en huishoudens met lage inkomens benadeeld worden bij hetvinden van een woning;? Het vastlopen van de woningmarkt, door ontbreken van doorstro-ming van (goedkope) huur naar duurdere huur of koop;? Het via huurregulering en huurtoeslag financieel steunen van mid-den- en hoge inkomens waarvoor deze steun niet bedoeld is.Argumenten die de problematiek van scheefheid nuanceren of juistpositieve effecten aanduiden, zijn:? Huishoudens met hogere inkomens zorgen voor menging in buurtenmet overwegend goedkope huurwoningen; dit is ??n van de doelstel-lingen van de wijkaanpak;? Vooral lagere middeninkomens kunnen vaak niet anders dan blijvenzitten in een goedkope huurwoning, omdat een passende koopwo-ning of huurwoning in de vrije sector voor hen niet betaalbaar is;? Mensen moeten een bepaalde mate van keuzevrijheid hebben overwaar en hoe ze wonen. Dit argument is door opeenvolgende kabinet-ten benadrukt.Een ander terugkerend discussiepunt is de vraag naar de omvang van decategorie goedkope scheefwoners. Omdat diverse actoren er verschillen-de afbakeningscriteria op nahouden, liepen de schattingen de afgelopenjaren sterk uiteen. Een pregnant voorbeeld van het effect van afbake-ningscriteria stamt uit 2009. Toenmalig minister Van der Laan hanteer-de een landelijk percentage van 4 procent, terwijl de gemeente Utrechtin haar Woonvisie op 49 procent uitkwam6. Het voorbeeld maakt duide-lijk dat landelijk gehanteerde afbakeningscriteria afbreuk doen aan gro-te regionale verschillen. Alom wordt erkend dat goedkope scheefheidzich in Amsterdam en Utrecht veel meer voordoet dan elders.CASUS DEN HAAGIn Den Haag staan ruim 80.000 woningen van een toegelaten instellingmet een huur onder de liberalisatiegrens7. Uit analyse op basis van hetWoON2009 blijkt dat 12 procent van deze woningen bezet wordt doorscheefwoners conform de 43.000 norm, de inmiddels gehanteerdenorm voor zittende bewoners8. Bij de scheefwoners gaat het daarbijvooral om meerpersoonshuishoudens (80 procent) jonger dan 65 jaar.Van deze groep huishoudens heeft bijna driekwart een belastbaar inko-men van meer dan 50.000. Bijna 18 procent heeft een belastbaar inko-men van meer dan 75.000 (zie figuur 1).Van de scheefwoners wil 40 procent verhuizen, waarbij de verhuisge-neigdheid groter is bij jongeren, grotere huishoudens, huishoudens metkind(eren) en huishoudens met een hoger inkomen. Ook het woningty-Figuur 1 Inkomensverdeling scheefwonende meerpersoonshuishoudensjonger dan 65 jaar in Den HaagBron: WoON2009, bewerking: Gemeente Den Haag, DSO/PSO 28TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 5 OKTOBER 2012ACHTERGRONDpe dat zij bewonen speelt een rol. Scheefwoners in een appartement wil-len vaker verhuizen dan scheefwoners in een eengezinswoning. Ookblijkt dat de verhuisgeneigdheid in de `eenzijdige wijken'9van Den Haaggroter is dan in de overige wijken van Den Haag. In vrijwel alle eenzijdi-ge wijken in Den Haag is in de afgelopen jaren ook geherstructureerd. In2007-2009 zijn er in de Haagse herstructureringsgebieden bijna 3.000nieuwbouwwoningen opgeleverd, waarvan 1.400 huur- en 1.600 koop-woningen.Zoals aangegeven is de verhuisgeneigdheid van scheefwoners in de her-structureringsgebieden het grootst. Het is dan ook interessant om na tegaan in hoeverre het herstructureringsbeleid, achteraf gezien, heeft bij-gedragen aan het verminderen van het goedkope scheefwonen in deHaagse herstructureringsgebieden. Dat doen we met de BarometerHerstructurering Den Haag, i.c. de module over bewoners van nieuwewoningen10.In totaal hebben op bijna 3.000 nieuwbouwadressen 728 huishoudens(dus een kwart) meegewerkt aan het onderzoek. Van huishoudensafkomstig uit Den Haag of de regio Haaglanden woonden voor verhui-zing 199 in een goedkope sociale huurwoning. Hiervan woonden er 80(40 procent) scheef volgens de nieuwe norm van 33.614. Maar omdatwe op dat punt in het proces (voor verhuizing) naar zittende huurderskijken, rekenen we met de 43.000 norm. Op basis van die norm zou-den 53 huishoudens, ofwel 27 procent, (mogelijk) scheef wonen11.Na verhuizing naar de Haagse herstructureringsgebieden wonen 170huishoudens in een goedkope sociale huurwoning. Omdat we kijkennaar huishoudens die een woning toegewezen hebben gekregen, hante-ren we de EU-norm van 33.614, die vereist dat 90 procent van de vrij-komende sociale huurwoningen met een huurprijs onder de liberalisa-tiegrens toegewezen worden aan huishoudens die voldoen aan genoem-de norm. Op basis van deze norm wonen 21 van de 170 huishoudensofwel 12 procent (mogelijk) scheef. Hierbij moet worden bedacht dat tij-dens het onderzoek in Haaglanden 70 procent toewijzing aan de "doel-groep van beleid" de enige geldende norm was, aangezien de EU-normnog niet ingevoerd was. Hogere inkomens waren dus niet uitgesloten12.De facto werd dus al bijna aan de EU-norm voldaan.De nieuwbouw in de Haagse herstructureringsgebieden heeft dus geleidtot een scheefheidsreductie van 15 procent (figuur 2). Let wel: het gaathierbij om twee verschillende groepen van scheefwoners, te weten:1. Huishoudens die voor verhuizing scheef wonen op basis van de 43.000 norm13.2. Huishoudens die na verhuizing scheefwonen op basis van deEU-norm van 33.61414.Van beide groepen is het interessant om na te gaan om wat voor soorthuishouden het gaat, in wat voor woning ze nu wonen, welk inkomendeze huishoudens hebben en wat hun motieven zijn om te verhuizennaar een nieuwbouwwoning in de herstructurering.SCHEEFHEID VOOR VERHUIZING OP BASIS VAN 43.000 GRENSAls we uitgaan van de inkomensgrens voor zittende bewoners, woondenvoor de verhuizing (mogelijk) 53 huishoudens scheef. Van deze groepwonen na verhuizing naar een nieuwbouwwoning nog slechts 2 huis-houdens scheef, een scheefheidsreductie van 96 procent.Deze groep huishoudens bestaat vaak uit huishoudens met kinderen ensamenwonenden zonder kinderen, met een leeftijd tussen de 27 en 44jaar. Deze huishoudens zijn in meerderheid hoog opgeleid. Nagenoeg aldeze huishoudens hebben een hoger inkomen uit betaald werk14. Dezehuishoudens lijken dus gekozen te hebben voor positieverbetering ineen duurdere woning. Dit beeld wordt bevestigd door de veranderingenin eigendomsvorm (zie figuur 3).Met de stagnatie van de herstructurering is eenbelangrijke motor tot scheefheidsreductie vervallenVan de 53 aanvankelijk scheefwonende huishoudens zijn er 30 verhuisdnaar een eengezinswoning en 22 naar een appartement. Na verhuizingwonen er 35 in een koopwoning, een klein aantal (4) in een particulierehuurwoning en 14 wederom in een huurwoning van een corporatie,waarvan 12 met een huur boven de huurprijsgrens. Uit figuur 4 blijkt datde kopers vooral verhuisd zijn naar een middeldure koopwoning (23) ofnaar een dure koopwoning (9).Het merendeel van deze groep huishoudens is afkomstig uit Den Haag(43), de rest komt uit omliggende gemeenten. Van de Hagenaars woondevoor verhuizing een ruime meerderheid al in een van de Haagse her-structureringswijken.Als reden om te verhuizen geeft deze groep vooral aan dat de vorigewoning niet meer voldeed, met name omdat deze te klein werd gevon-den. Verder speelden persoonlijke omstandigheden, zoals samenwonenof de geboorte van een kind, een rol16.SCHEEFHEID NA VERHUIZING OP BASIS VAN 33.614 GRENSNa verhuizing wonen 21 huishoudens in de Haagse herstructureringsge-bieden (mogelijk) scheef. Hiervan hebben 15 huishoudens een inkomenhoger dan 43.000.Deze huishoudens bestaan vaak uit samenwonenden zonder kinderen,met een leeftijd tussen de 45 en 64 jaar. Meer dan gemiddeld is lageronderwijs de hoogst voltooide opleiding. Een kleine meerderheid van dehuishoudens uit deze groep heeft een inkomen uit betaald werk. Demeeste huishoudens (18) hebben een middeninkomen17. Nagenoeg allehuishoudens wonen nu in een appartement in de sociale huursector.Voor verhuizing woonden bijna de helft van de huishoudens in een soci-ale huurwoning. Iedereen komt uit Den Haag, waarbij de helft al woon-Figuur 2 Scheefheid voor en na verhuizing (onder 190 sociale huurders voorverhuizing en 170 sociale huurders na verhuizing)Bron: Gemeente Den Haag, DSO/PSO, nieuwbouwenqu?te 2007-20090% 5% 10% 15% 20% 25% 30%1voor verhuizing (43.000 grens)na verhuizing (33.614 grens)TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 5 OKTOBER 2012ACHTERGROND 29de in een van de Haagse herstructureringswijken. Als reden om te ver-huizen wordt genoemd dat de vorige woning niet meer voldeed.CONCLUSIESOnze analyses laten zien dat herstructurering in Den Haag een doorstro-ming op gang brengt van de goedkope sociale huursector naar de mid-deldure huur- en koopsector. En hoewel de aantallen niet heel grootzijn, en de resultaten dus indicatief, levert herstructurering en passanttoch een niet te verwaarlozen bijdrage aan de reductie van de goedkopescheefheid in de sociale huursector. Van de sociale huurders, die voorverhuizing scheef woonden, woont na verhuizing nog maar een enke-ling scheef. Het aandeel scheefwoners onder verhuisde sociale huurdersis afgenomen van 27 naar 12 procent. Voor 1 januari 2011, de datum vaninvoering van de nieuwe inkomensnorm, was er al een onbedoeldinstrument met een beduidende impact op scheefheid. Het lijkt aanne-melijk, maar dat zou moeten worden onderzocht, dat in andere stedenvergelijkbare effecten optreden.Met de stagnatie van de herstructurering is een belangrijke motor totscheefheidsreductie vervallen. Om het succes van herstructurering alsdoorstromingsmotor in het afgelopen decennium weer op gang te bren-gen, is niets minder dan een revolutie nodig: economische groei, herstelvan vertrouwen, het weer op gang brengen van de woningbouwproduc-tie, minder strenge normen voor hypotheekfinanciering en inzet van`nieuwe' instrumenten als doorstroompremies en collectief particulieropdrachtgeverschap. Als er heel weinig mensen verhuizen, verdwijnthet realiteitsgehalte van een doelstelling als scheefheidsreductie welheel erg achter de horizon.Noten1 Ministerie VROM (1989), Volkshuisvesting in de jaren negentig. Den Haag: Ministerievoor Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu.2 Ministerie VROM (2000), Nota Mensen Wensen Wonen. Den Haag: Ministerie voorVolkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu.3 Van der Laan (2009) Huurbeleid. Brief aan Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009,dossier 27926, nr. 136. Den Haag: Ministerie van Wonen, Wijken en Integratie.4 Europese Commissie (2009). Steunmaatregelen nr. E 2/2005 en N 642/2009 ?NederlandBestaande steun en bijzondere projectsteun voor woningcorporaties. Jaarlijks wordthet normbedrag ge?ndexeerd.5 In dit artikel is sprake van een analytische exercitie waarbij achteraf ingevoerde nor-men inzake scheefheid worden toegepast op een eerder gehouden onderzoek.6 Kenniscentrum KEI (2009): Goedkope scheefheid: 4 of 49?www.kei-centrum.nl/pages/9017/Nieuws/Goedkope-scheefheid-4-of-49.html(geraadpleegd op 04-06-2012).7 Goedkope sociale huurwoning is een woning met een huurprijs onder de huurprijs-grens of liberalisatiegrens. (in 2007 < d 622, in 2008 < d 632 en in 2009 < d 648.8 Gemeente Den Haag (2011), Ruimte voor wonen: Het SCHEEFWONEN in Den Haag inbeeld. Gemeente Den Haag, Dienst Stedelijke Ontwikkeling/Onderzoek.9 Gebieden waar de samenstelling van de woningvoorraad en bevolking in hoge mateeenzijdig is naar eigendomsvorm en inkomen. Eenzijdig Den Haag betreft een gebiedbestaande uit stadsdeel Escamp (m.u.v. Wateringse Veld), stadsdeel Centrum, stads-deel Laak en de wijk Duindorp.10 Gemeente Den Haag (2011) Bewoners van nieuwe woningen in Haagse herstructu-reringsgebieden en overig Den Haag, 2007-2009. Barometer Herstructurering, modu-le 3.11 Het onderzoek heeft plaatsgevonden in het voorjaar 2010. De nieuwbouwwoningenzijn opgeleverd tussen 2007 en 2009. Er is dus een mogelijkheid dat een aantal huis-houdens na verhuizing een inkomensontwikkeling heeft doorgemaakt.12 Inkomensgrenzen doelgroep van beleidEenpersoons Eenpersoons Meerpersoons Meerpersoonstot 65 jaar vanaf 65 jaar tot 65 jaar vanaf 65 jaar2007 (MG 2006-7) d 20.300 d 18.250 d 27.575 d 24.2752008 (MG 2007-6) d 20.600 d 18.525 d 27.950 d 24.6252009 (MG 2008-4) d 20.975 d 19.800 d 28.475 d 27.07513 43.000-doelgroep: inkomensnorm voor zittende bewoners, zie ook p7. onderzoeksrap-port Ruimte voor wonen; Het SCHEEFWONEN in Den Haag in beeld.14 De EU-norm: Huishoudens met een belastbaar jaarinkomen onder de 33.614. Deze(ge?ndexeerde) inkomensgrens moeten toegelaten instellingen voor 90% van dehuishoudens hanteren bij het toewijzen van huurwoningen onder de liberalisatie-grens.15 Hoger middeninkomen: d 2.500 - d 3.000 netto per maand. Hoog inkomen: meer dand 3.000 netto per maand.16 Respondent kon meerdere antwoorden geven.17 Middeninkomen: d 2.000 - d 3.000 netto per maand.Figuur 3 Verandering van eigendomssituatieBron: Gemeente Den Haag, DSO/PSO, nieuwbouwenqu?te 2007-2009Figuur 4 Koop en huurprijzen (n=53)Bron: Gemeente Den Haag, DSO/PSO, nieuwbouwenqu?te 2007-20090,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% 70,0% 80,0% 90,0% 100,0%sociale huurparticuliere huurkoopna verhuizing voor verhuizing43%26%17%4%4%4% 2% mid koopmid huurdure koopgdk huurdure huurgdk koopinwonend