In 2016 werd de passendheidsnorm geherintroduceerd om sociale huurwoningen weer betaalbaar te maken voor huishoudens met lage inkomens. Bij nieuwe verhuur kregen deze huishoudens steeds vaker een dure woning, een woning boven de 635 euro, toegewezen. De herintroductie moest ervoor zorgen dat sociale huurwoningen weer betaalbaar worden. Is dat gelukt?

De introductie van de passendheidsnorm maakte een discussie los over de mogelijke segregatie-effecten. De verwachting was dat door de passendheidsnorm concentraties van huishoudens met lage inkomens in wijken ontstaan. Dit wordt als onwenselijk gezien. Er heerste een grote angst dat de passendheidsnorm de tweedeling tussen ‘arm en rijk’ in de maatschappij verergerde. Corporaties stuurden in hun nieuwe huurbeleid op het voorkomen van dit effect, zo blijkt uit gesprekken met verschillende corporaties. Velen kozen ervoor om de goedkopere sociale woningen (woningen met een huurprijs onder de aftoppingsgrenzen) te spreiden over verschillende wijken.

Dit lijkt te werken, want in onze kwantitatieve analyse (uitgevoerd door RIGO) zijn geen aanwijzingen gevonden dat er sprake is van een grotere instroom huurtoeslaggerechtigden in slechte wijken dan voor de introductie van de passendheidsnorm. Een effect waar corporaties minder op stuurden, was de achteruitgang voor de niet-huurtoeslaggerechtigden (secundaire doelgroep). Hun gemiddelde maandelijkse huurlasten stegen aanzienlijk. Dit effect was minder voorzien en daardoor door minder corporaties meegenomen in hun beleidsafwegingen. Voordat ik beschrijf hoe sommige corporaties daarop stuurden, beschrijf ik de algemene maatregelen die corporaties troffen om te voldoen aan de passendheidsnorm.

Uit onderzoek van Aedes komt naar voren dat 82 procent van de corporaties hun toewijzingsbeleid veranderde. Zij legden restricties op de prijsklassen waarop de (niet-)huurtoeslaggerechtigden mochten reageren. Bijna alle corporaties laten de huurtoeslaggerechtigden niet meer op woningen boven de aftoppingsgrens reageren. Corporaties die kozen voor een tweehurenbeleid, vormen hierop een uitzondering. De niet-huurtoeslaggerechtigden mogen op alle woningen reageren, waarbij de huurtoeslaggerechtigden vaak voorrang krijgen op woningen onder de aftoppingsgrens. De helft van de corporaties laat de niet-huurtoeslaggerechtigden enkel op woningen boven de aftoppingsgrenzen reageren. Daardoor komen huurtoeslaggerechtigden veel meer dan voorheen terecht in de goedkopere sociale woningen (woningen onder de aftoppingsgrenzen). De niet-huurtoeslaggerechtigden komen vaker dan voorheen terecht in de duurdere sociale woningen (woningen tussen de aftoppingsgrenzen en de liberalisatiegrens).

Uit onze kwantitatieve analyse (uitgevoerd door RIGO) blijkt dat het aandeel van niet-huurtoeslaggerechtigden dat gehuisvest is in de goedkopere sociale woningen daalde met zo’n tien procent. In de ruimere woningmarkten Helmond (68%) en de Achterhoek (59%) worden zij nog steeds grotendeels in de goedkopere sociale woningen gehuisvest. In Utrecht (69%) en Haaglanden (63%) komen zij daarentegen grotendeels terecht in de duurdere sociale woningen, oftewel in woningen met een huurprijs boven de aftoppingsgrens.

Uit hetzelfde onderzoek van Aedes blijkt dat 80 procent van de corporaties hun huurbeleid wijzigde in het eerste jaar van de passendheidsnorm (2016). De meeste corporaties verlaagden daarvoor een groot deel van de huurprijzen, zodat meer woningen onder de aftoppingsgrens werden aangeboden dan voorheen. In 2017 steeg het aantal corporaties dat hun huurbeleid wijzigde verder naar 95 procent. De basisprincipes waarop corporaties dit deden verschilden. Sommigen kozen een streefhuurpercentage van de maximaalredelijke huurprijs. Anderen baseerden hun streefhuren op andere principes, zoals het creëren van een mix aan huurprijzen in wijken.

Corporaties die kozen voor een tweehurenbeleid hoefden geen streefhuren te verlagen om voldoende woningen onder de aftoppingsgrenzen in hun woningvoorraad te bezitten. Bij het tweehurenbeleid verlagen corporaties de huurprijs bij nieuwe verhuur, indien nodig, tot de aftoppingsgrens voor huurtoeslaggerechtigden. Naast de passendheidsnorm gaf ook de invoering van de huursombenadering (januari 2017) aanleiding voor wijzigingen in het huurbeleid. De huursombenadering wordt in dit artikel niet verder besproken.

De niet-huurtoeslaggerechtigden hebben een hoger inkomen dan huurtoeslaggerechtigden. Zij kunnen dus een duurdere sociale huurwoning beter betalen. Deze groep ontvangt echter geen huurtoeslag, waardoor hun netto huurlasten voor een woning met dezelfde huurprijs hoger zijn. De gemiddelde netto huurlasten voor de niet-huurtoeslaggerechtigden zijn daardoor dubbel zo hoog als die van de huurtoeslaggerechtigden. Na de invoering van de passendheidsnorm daalden de maandelijkse huurlasten voor de huurtoeslaggerechtigden met 23 tot 31 euro, terwijl deze met ongeveer dezelfde bedragen stegen voor de niet-huurtoeslaggerechtigden. Dit komt doordat zij nu in duurdere woningen terecht komen dan voorheen. De huurlasten stegen met name voor de eenpersoonshuishoudens, die voorheen in de kleinere en dus goedkopere woningen terecht kwamen. Nu komen zij veelal terecht in duurdere woningen boven de aftoppingsgrens. Kortom, door de passendheidsnorm is de betaalbaarheid gestegen voor de huurtoeslaggerechtigden en gedaald voor de niet-huurtoeslaggerechtigden.

Van de corporaties die Platform31 sprak als onderdeel van de Evaluatie passend toewijzen, gaf ongeveer de helft aan problemen te voorzien voor de niet-huurtoeslaggerechtigden. “Als die huurders niet meer op woningen onder de aftoppingsgrens mogen reageren, dan stijgen hun huurlasten, terwijl ze in tegenstelling tot de huurtoeslaggerechtigden geen huurtoeslag ontvangen. Ze worden dan dubbel geraakt”, aldus een geïnterviewde. Enkele corporaties nemen het voorkomen van een grote terugval voor de niet-huurtoeslaggerechtigden mee in hun beleid of overwegen aanpassingen van hun toewijzingsbeleid in de toekomst. Hieronder volgen enkele van de genoemde maatregelen.

Door de niet-huurtoeslaggerechtigden niet uit te sluiten van de goedkope sociale woningen kunnen zij theoretisch goedkopere woningen huren. Omdat de huurtoeslaggerechtigden voorrang krijgen, krijgen niet-huurtoeslaggerechtigden in de praktijk de woningen vaak niet toegewezen. Om hun kansen op deze woningen te vergroten, passen corporaties de voorrangsregels aan. Een voorbeeld daarvan is om de niet-huurtoeslaggerechtigden met een inkomen tot 30.000 euro ook voorrang te geven op woningen onder de aftoppingsgrens. Op deze manier krijgen de eenpersoonshuishoudens uit de ‘net-niet huurtoeslaggerechtigden’ weer toegang tot de goedkoopste woningen. Er zijn ook een aantal corporaties die enkel woningen aanbieden onder de aftoppingsgrens, waardoor ook de niet-huurtoeslaggerechtigden in deze woningen terechtkomen. In het tweehurenbeleid mogen alle huurders op alle woningen reageren, waardoor beide doelgroepen kans maken op de woning.

De passendheidsnorm veranderde veel in het huur- en toewijzingsbeleid van corporaties. Dat betekende ook grote veranderingen voor de huurprijzen van huurders (bij nieuwe verhuur). De huurtoeslaggerechtigden gingen er op jaarbasis zo’n 300 euro op vooruit, terwijl de secundaire doelgroep (niet-huurtoeslaggerechtigden) er ongeveer 300 euro op achteruit ging. Het verschil tussen de sociale groepen is groter geworden, terwijl de netto huurlasten van de niet-huurtoeslaggerechtigden al tweemaal hoger waren dan die van de huurtoeslaggerechtigden.

Enkele van de corporaties die wij spraken voor onze Platform31-evaluatie voorzagen deze tweedeling en stuurden in haar gekozen beleid op zo min mogelijk nadelige effecten voor de niet-huurtoeslaggerechtigden. Ondanks de maatregelen van sommige corporaties wordt de secundaire doelgroep hard geraakt. Leidt dit voor hen tot betalingsrisico’s of kunnen zij dit makkelijk betalen? Indien het tot betaalrisico’s leidt, is bijsturing voor deze huurders wenselijk. Om zicht te krijgen in mogelijke betaalrisico’s is onderzoek nodig naar de draagkracht van de secundaire doelgroep in relatie tot hun huur.

Dit artikel is gebaseerd op de onderzoeksresultaten van de Evaluatie passend toewijzen.