De gemengde wijk is terug op de beleidsagenda. Met het grotestedenbeleid zijn begin deze eeuw tientallen sociale huurwijken getransformeerd tot gebieden met een mix van betaalbare en middeldure huur- en koopwoningen. Met wisselend succes, want de wijken knapten wel op, maar de bewoners profiteerden daar nauwelijks van. Twintig jaar later zorgen de wooncrisis en het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid voor een revival van de gemengde wijk. Meer dan vroeger wordt daarbij ingezet op verdichting. Wat kunnen we leren van het verleden?

De nieuwe beleidsaandacht voor de gemengde wijk heeft te maken met de opstapeling van sociale problematieken in de meest kwetsbare delen van steden. Verschillende studies laten zien dat de leefbaarheid en veiligheid in de meest kwetsbare wijken de afgelopen tien jaar onder druk staat en dat de kloof tussen gewilde en niet-gewilde wijken groeiende is.[1] Verschillende ontwikkelingen in het fysieke domein spelen hierbij een rol. Zo zorgde de kredietcrisis vijftien jaar geleden voor langdurige stagnatie van de bouwproductie en de herziening van de woningwet in 2015 betekende een forse inperking van de mogelijkheden van woningcorporaties, waarbij stringente regelgeving rond passend toewijzen de afgelopen tien jaar residualisering in de hand werkte. Dit betekent dat hogere inkomens en middeninkomens steeds minder vaak in een sociale huurwoning wonen, én dat vrijgekomen woningen ingenomen worden door de meest kwetsbare huishoudens – waaronder statushouders en spoedzoekers uit de ggz en de maatschappelijke opvang. Hierdoor ontstaan concentraties van kwetsbaarheid in specifieke buurten. Dit komt de leefbaarheid en de sociale draagkracht niet ten goede en vergroot de ongelijkheid binnen onze steden.

De oplossing voor de geconstateerde leefbaarheidstekorten wordt – net als een kwart eeuw geleden – gezocht in het tegengaan van deze concentraties door meer gemengde wijken te realiseren. Ten tijde van het Grotestedenbeleid (1997-2012) werd het werken aan gemengde wijken gedaan via ‘absolute probleemverdunning’. Dit hield in dat in wijken met veel sociale huurwoningen een deel van deze woningen is gesloopt om plaats te maken voor koop- en duurdere huurwoningen. Hiermee verwachtten overheden en huisvesters een dubbelslag te slaan: zowel de wijk als geheel als de individuele bewoner moesten erop vooruitgaan. De instroom en het binden van sociale stijgers en financieel meer draagkrachtige inwoners zou niet alleen meer kansen, mogelijkheden en draagkracht in de wijk brengen, maar ook een verheffende werking uitoefenen op de zittende bewoners.
Door het huidige woningtekort – dat ook doorwerkt in een historisch hoge druk op de sociale huur – is absolute probleemverdunning lastiger geworden. Hierdoor schuift het beleid op naar wat ‘relatieve probleemverdunning’ kan worden genoemd, want meer dan voorheen krijgen plannen voor menging vorm door te verdichten. We kampen tenslotte met een gigantische woningbouwopgave, terwijl binnenstedelijke bouwlocaties schaars zijn. Het absolute aantal sociale huurwoningen blijft in deze plannen gelijk of neemt zelfs toe, maar het percentage sociale huurwoningen neemt af door een stevige toevoeging van koopwoningen en markthuurwoningen. Door verdichting groeit het aantal woningen; deels door compacter te bouwen (‘de hoogte in’) deels door het opofferen van groen en openbare ruimte. Naast probleemverdunning en verheffing moet mengen door te verdichten dus ook een bijdrage leveren aan het dempen van de wooncrisis.
Het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid (NPLV) en Samen werken aan goed wonen: Actieagenda Wonen 2022-2032 vormen het jongste hoofdstuk in de mengingstraditie. Zo is te lezen in het NPLV: “Investeren in de fysieke leefomgeving is nodig om een oorzaak van de negatieve spiraal in kwetsbare gebieden te doorbreken. […] Van een diverse woningvoorraad, naar huur/koop en prijsklasse, profiteren zowel nieuwe als bestaande bewoners. De leefbaarheid en veiligheid verbetert en het draagvlak voor voorzieningen neemt toe door de komst én het behoud van meer draagkrachtige groepen.” En in de Actieagenda Wonen schrijft het ministerie van VRO: “Draagkrachtige buurten beginnen bij een goede mix van bewoners en woningen. Gemeenten, marktpartijen en corporaties zorgen voor gemengde bouw- en herstructureringsprogramma’s.”?

Ten tijde van het grotestedenbeleid woedde zowel in de wetenschap, als in de media discussie over de sociale effecten van dit beleid. De gemengde wijk pakte gunstig uit voor de wijkstatistieken (het gemiddelde inkomen, de WOZ-waarde, de veiligheid en het draagvlak voor voorzieningen verbeterde, de reputatie van wijken kantelde en de (lagere) middenklasse nam er haar intrek.[1] Maar de problemen van zittende bewoners werden er niet mee opgelost. Armoede, werkloosheid, schooluitval en spanningen tussen groepen bleven aanwezig. En ook voor een verheffende werking van de gemengde wijk, waarbij negatieve buurteffecten worden omgezet in positieve, is volgens criticasters nauwelijks bewijslast gevonden.
Nog steeds is de gemengde wijk een controversieel vraagstuk. Net als begin deze eeuw zijn er uitgesproken voor- (believers) en tegenstanders (non-believers). Intussen is zowel de maatschappelijke als beleidsmatige context veranderd. Extramuralisering zorgde voor een forse instroom van heel kwetsbare mensen in de goedkope sociale huur. Woningcorporaties trokken zich tien jaar geleden terug uit de wijkaanpak en verminderden hun investeringen in leefbaarheid, terwijl de woningmarkt verder geliberaliseerd werd. Sloop en vervanging van goedkope huurwoningen werd zowel politiek als beleidsmatig lastiger. Woningcorporaties staan naast renovatie en verdichting nu ook voor een grote verduurzamingsopgave, maar politieke grillen (verhuurderheffing, huurbevriezing) trekken een wissel op hun investeringscapaciteit op de lange termijn.
Tegenstanders van de gemengde wijk waarschuwen voor gentrificering en verdringing – zorgen die ook tijdens het grotestedenbeleid al heersten maar die door de huidige wooncrisis (nog) meer gegrond zijn dan destijds. Nieuw mengingsbeleid zou verdringing verder in de hand werken, waardoor de meest kwetsbaren opnieuw in een kwetsbare omgeving terechtkomen. Pleitbezorgers stellen – verwijzend naar gesegregeerde steden in Frankrijk en Scandinavië – hier tegenover dat niet-mengen evenmin een wenselijke strategie is, omdat dit aanwezige achterstanden en problematieken bestendigt of zelfs kan verergeren. In de wetenschap is sprake van voortschrijdend inzicht over de vraag of het wonen in een eenzijdige buurt de sociale netwerken van mensen negatief beïnvloedt. Onderzoek van het Sociaal en Cultureel Planbureau wijst uit dat kinderen en jongeren die opgroeien in een kwetsbare wijk een grotere kans hebben op een lager schoolniveau, op voortijdig schoolverlaten en op normoverschrijdend gedrag.[2] De combinatie van persoonlijke kwetsbaarheid, economische achterstanden en beperkte sociale controle in deze buurten maakt dat jongeren relatief makkelijk en vaak al op jonge leeftijd geronseld kunnen worden voor de drugseconomie.

Maatschappelijke veranderingen en nieuwe wetenschappelijke inzichten maken het, kortom, nodig om met een frisse én scherpe blik te kijken naar de doelstelling van gemengde wijken en naar het bijbehorende instrumentarium. Nu er opnieuw honderden miljoenen worden geïnvesteerd in gemengde wijken, is het van belang om de lessen uit het verleden serieus te nemen – zeker in het licht van het actuele adagium van verdichting. Naast ‘oude’ vragen – zoals: wat is de juiste sociale en fysieke mix, welke korrelgrootte, welke woningtypen horen daarbij, wat zijn de sociale effecten van menging en hoe kunnen we daarop sturen? – doemen nieuwe vragen op. Hoe creëren we balans tussen dragers en (zorg)vragers? Hoe realiseren we menging zonder verdringing? En hoe kan menging bijdragen aan respectvol en inclusief samenleven?
Op veel potentiële verdichtingslocaties hebben bewoners te maken met een stapeling van problematiek, zoals armoede, schulden, gezondheidsachterstanden, stress en druk op de leefbaarheid en veiligheid. Deze problemen achter en voor de voordeur moeten in samenhang en langjarig opgepakt worden om mensen vooruit te helpen en verschillen tussen wijken te verkleinen. Wanneer dragen menging en verdichting hier écht aan bij, en wanneer niet? WijkWijzer bracht in 2024 de wetenschappelijke kennis rond gemengde wijken samen in het kennisfundament Inhoud geven aan de gemengde wijk. Ter uitwerking zijn verschillende stedelijke focusgebieden uit het NPLV onderzocht, waaronder Amsterdam Nieuw-West (zie kader) en Heerlen-Noord.

Het kennisfundament en de door ons onderzochte NPLV-focusgebieden maken duidelijk dat het werken aan gemengde wijken geen wondermiddel is om leefbaarheid, sociale cohesie en samenleven in een wijk te versterken, laat staan om ongelijkheid tegen te gaan en het leven van mensen te verbeteren in kwetsbare wijken. Er is meer onderzoek nodig om uitkomsten zoals in de casusstudie in Amsterdam Nieuw-West en de opbrengsten van de fysieke wijkaanpak tijdens en na het Grotestedenbeleid verder te duiden. Wat de bevindingen tot nu toe benadrukken, is dat de gemengde wijk een ingewikkeld vraagstuk is dat met uiterste precisie dient te worden uitgewerkt, op maat voor de lokale situatie. Want met alleen sturen op vastgoed worden cijfermatige verschillen gereduceerd zonder dat dit automatisch leidt tot betere leefbaarheid en veiligheid en minder sociale problematiek.

Werken aan gemengde wijken kan in kwetsbare wijken alleen van meerwaarde zijn als de fysieke ingrepen in dienst staan van een bredere, integrale gebiedsgerichte aanpak. Het is van cruciaal belang om in de uitwerking van de gemeenschappelijke sociaal-maatschappelijke ambities heldere doelstellingen te formuleren en om te werken aan begripsverheldering. Zo moet er tussen betrokken partijen – naast gemeente, woningcorporaties en ontwikkelaars ook onderwijs, welzijns- en zorgorganisaties – overeenstemming komen over de aannames en de invulling van de gemengde wijk. Ook is het belangrijk om oog te hebben voor de wensen en belangen van zittende bewoners. Hoe zien zij hun woontoekomst, wat is in hun ogen nodig op het gebied van voorzieningen, groen en klimaatadaptatie en de inrichting van openbare ruimte?
Fysieke interventies moeten actief verbindingen aangaan met de sociale doelen van een wijkaanpak. Anders is de kans te groot dat beloftes op het terrein van leefbaarheid, veiligheid, gezondheid en bestaanszekerheid niet worden ingelost. In het fysieke domein (woonbeleid, stedenbouw volkshuisvesting) is men gewend projectmatig te werken en vooral te denken in aantallen, woningtypen en prijzen. Vaak wordt vergeten verder te kijken naar de samenhang in de wijk en de verbinding van het project met omliggende buurten. Of men veronderstelt dat dit als vanzelf goed komt. Het is belangrijk om scherp te benoemen welke voordelen de fysieke aanpak en woningbouw heeft voor de sociale aanpak, en vice versa. Het vereist langjarig (en niet-vrijblijvend) commitment op bestuurlijk, strategisch, en operationeel niveau om de fysieke opgave goed te integreren in de sociale opgave in een gebied. Alleen dan kan het werken aan gemengde wijken een duurzaam sociaal-ruimtelijk resultaat krijgen.

Mengen door te verdichten betekent in kwetsbare wijken het toevoegen van verschillende typen woningen. Dankzij de druk op de woningmarkt zal het relatief gemakkelijk zijn nieuwe groepen (‘sterke schouders’) naar deze wijken te trekken. Wat veel moelijker is: woonmilieus creëren waar nieuwe bewoners goed ‘landen’ in de wijk, én waar scheidslijnen tussen oude en nieuwe bewoners worden verkleind. Om een balans te creëren tussen draagkracht en draaglast in een kwetsbare wijk is alleen statistische verdunning ontoereikend. Het toevoegen van nieuwe woontorens, wat we veel zien in naoorlogse wijken, is daar een voorbeeld van. Met vaak kleine appartementen op toevallig beschikbare locaties, kunnen deze complexen doorvoerhavens worden van starters en spoedzoekers – groepen die niet uit zichzelf een verbinding aangaan met de wijk.
Dit soort ontwikkelingen kan, ondanks dat de wijk statistisch meer gemengd is, op den duur negatieve gevolgen hebben voor leefbaarheid en veiligheid in deze buurten. Daarom is het essentieel om tijdens de planvorming goed na te denken over de positie van het complex of project op de regionale woningmarkt. Is dit een opstap- of doorgangswijk en voorzien we dat bewoners binnen afzienbare tijd uitstromen naar een betere wijk, of streven ernaar dat jonge huishoudens hier een belangrijk hoofdstuk in hun wooncarrière doormaken? Welke eisen stelt dit aan de woonomgeving in termen van voorzieningen, speelplekken en openbare ruimten?
Juist op verdichtingslocaties is het belangrijk om gebruik te maken van de kennis van zittende bewoners en om de plannen vorm te geven op een manier die bij hen aansluit. Dat bewoners van kwetsbare wijken vaak de betaalbaarheid van de nieuwe woningen als zorgpunt opvoeren, is begrijpelijk. In deze wijken wonen – in toenemende mate – huishoudens met een hele smalle beurs. Als het doel is om doorstroming in de wijk op gang te brengen of om sociale structuren en netwerken in de wijk te behouden, mogen de gecombineerde huur- en energielasten maar zeer beperkt stijgen voor de bewoners die doorschuiven. En om verdringing te voorkomen moet bij aanbieding en toewijzing aandacht bestaan voor bewoners met sociale of economische binding.

Partijen die aan de slag gaan met menging en verdichting staan voor de uitdaging om betaalbare woningen te bouwen mét voldoende kwaliteit die bovendien aansluiten op behoeften van zittende bewoners. Lukt dit onvoldoende, dan worden scheidslijnen binnen wijken groter, zal de weerstand toenemen en de leefbaarheidsverbetering in deze wijken niet duurzaam zijn.
Om aantrekkelijke, leefbare, veilige en toekomstbestendige wijken te realiseren met een hoge dichtheid, zijn veel ingrediënten nodig. Het vereist een samenhangende aanpak waarin sociaal en fysiek domein en elkaar respecteren én versterken, regie over de ontwikkeling van deelgebieden (in plaats van postzegelgewijs ontwikkelen) en slim omgaan met voorrang en toewijzing. Het vraagt bovendien investeringen in passende voorzieningen en aantrekkelijke openbare ruimten en ondersteunend sociaal (op het terrein onderwijs, cultuur, welzijn en jongerenwerk) en economisch beleid (denk aan werkervaringsplekken, kleinschalige bedrijfsunits of  starterssubsidies).
Het moge duidelijk zijn: mengen door te verdichten is een uiterst complexe opgave. De beste route is noch de eenvoudigste, noch de snelste of de goedkoopste. Maar als we nu kortzichtig zijn, is de kans groot dat we de komende jaren miljarden spenderen aan de aandachtswijken van de toekomst.