i^Tstedebouwolkshuis^k m. ^^"^^^\"^'-s^ufi K ?MIN7^)InhoudDenkraam414 Innovatie in de volkshuisvesting, drs. P. P. J. HoubenArtikelen415 Het nationaal ruimtelijk beleid: een Janushoofd? P. Glasbergenen J. B. D. Simonis421 De overgangszone tussen stad en landelijk gebied, ir. M. Teer429 Landinrichting en ruilverkaveling, een situatieschets inVlaanderen, R. J. V. Nys en D. Vermeulen437 Ontwerp-Landinrichtingswet: uitholling van de Wet op deRuimtelijke Ordening? drs. W. H. R. van den Wall Bake444 De woonsituatie van vrijgezellen, drs. M. M. L. Nieste448 Studiedag woonwagenproblematiek, dr. H. van der Cammen451 Werkgroep standaardisering bestemmingsplanvoorschriften,drs. P. Nijhof454 Nieuws van de Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening456 Nieuwe publikaties460 Berichten463 Mededelingen465 Jaarverslag NIROV 1979In dit nummerheeft het eerste artikel betrekking op de situatie van het ruim-telijk beleid in Nederland. Waar staat dit beleid op dit mo-ment? Staat het nog wel ergens?Vervolgens een drietal artikelen in relatie tot landelijk gebieden landinrichting. Wat doen we met de overgangszone tussenstad en landelijk gebied? Is geledingsgroen de oplossing omdeze overgang te markeren of zijn er andere mogelijkheden?Het volgende artikel geeft een overzicht van de wettelijke rege-ling van ruilverkaveling in Vlaanderen.Een kritisch commentaar op de ontwerp-Landinrichtingswetvormt het vierde artikel.Tenslotte verslag van een aantal NIROV-activiteiten: het ver-slag van de SPO-werkgroep over de woonwagenproblematiek;de stand van zaken bij de SPJ-werkgroep StandaardiseringBestemmingsplanvoorschriften en het jaarverslag van het NI-ROV over 1979.Stedebouw en Volkshuisvesting, September 1980 413DenkraamInnovatie in de volkshuisvestingEvenals andere beleidssectoren is ook de volkshuisvestingin een crisisachtige situatie verzeild geraakt. Een sterkdalende woningproduktie, toenemende woningnood, eenfalende rechtvaardige woningdistributie in de meeste gro-tere steden, onbetaalbare huren en leningen voor eigenwoningen zijn enige in het oog springende verschijnselen.Het is niet mijn bedoeling hier de problemen breed uit temeten. Er is op dit moment aan probleem-signalerende ofsoms zelfs doem-denken-achtige beschouwingen geen ge-brek. De vraag is echter of de tijd niet rijp is om de pro-blemen in de volkshuisvesting in samenhang te bekijkenmet die in de andere beleidssectoren. Vooral achterliggendemacro-economische, sociaal-culturele en bestuurlijke pro-cessen zouden in de beschouwing moeten worden betrok-ken.Met het uitgeven van een Innovatienota, de WRR-nota"Plaats en toekomst van de Nederlandse Industrie" enandere toekomstgerichte studies wordt op dit moment in deeconomische sector mede via debatten in de Tweede Kameren op andere plekken, een nogal wijd verbreid doem-den-ken enigermate bestreden.In de volkshuisvestingssector is het daarentegen nogal stil.Na het verschijnen in 1977 van het Structuurschema Volks-huisvesting - dat op zich ook nog niet meer dan een eersteaanzet voor een beleid van de komende 25 jaar was - is heterg stil geworden. Wei is als studierapport "Toekomstver-kenningen Volkshuisvestingsbeleid" gepubhceerd. Het lijkter wel op dat in feite een van de daarin beschreven scena-rio's, namelijk het economische of zuinigheidsscenario, inpraktijk gebracht wordt. Officieel is dat echter nooit zogesteld.Een voor de toekomst belangrijk beleidsonderdeel, name-lijk het streven naar decentralisatie, is blijkens de in 1979verschenen notitie niet meer dan een publieke erkenninggeworden dat men op centraal niveau het gevoel heeft datmen de planning niet meer in de hand heeft. Een echtoverhevelen van verantwoordelijkheden naar lagere be-stuurlijke niveaus is er echter niet bij. Diverse adviesorga-nen van de regering hebben onlangs op dit punt nogal watkritiek geuit. Op andere zaken zoals de wet op de stadsver-nieuwing, leegstandswetgeving, versterking van de positievan de huurder e.d. wordt er wel gestudeerd, maar medevanwege de^lange duur van e.e.a. moet afgewacht worden ofhier van echte vernieuwingen sprake zal zijn.Weer overstappend naar de economische sector blijkt datdaar de term structurele vernieuwing of innovatie op z'nminst meer in de mond genomen wordt. Opvallend is eenpublicatie uit de technische hoek, namelijk een reactie op deInnovatienota van de Stichting Toekomstbeeld der Tech-niek. Het is namelijk een van de weinige pubUkaties waarinde winst van de revolutionaire ("verbeelding aan demacht") zestiger jaren niet op de schroothoop gegooidwordt. Gewezen wordt op het belang van de vrouweneman-cipatie, toenemende participatie en inspraak, grotere waar-dering voor natuur en milieu, meer besef van problemen vanmensen in de Derde Wereld, grotere aandacht voor wat ,,ik"voel en belangrijk vind e.d. Juist de emancipatiestromingenworden als belangrijke bronnen van voor de toekomstbelangrijk geachte waarden als humanisering en individua-lisering gezien.Als we zien naar het vigerende volkshuisvestingsbeleid danzijn er zeker aspecten te bespeuren die op deze waardengericht zijn. Dit geldt bijvoorbeeld punten als woonrechtenvan niet-gezinshuishoudens, stimulansen tot energiebeper-king, grotere duidelijkheid van de huurbepahng en hetberoepsreCht in deze e.d. Toch is onduidelijk waar menprecies naar toe wil. Want - zoals gezegd - lijkt in het beleidhet streven naar zuinigheid een dominante plaats in tenemen, en dan zal er - als we het economisch scenariovolgen - minder ruimte voor ontplooiingsmogelijkhedenvoor bewoners zijn. Dat zou een stap terug zijn. De eerder-genoemde reactie van de Stichting Toekomstbeeld derTechniek laat zien dat dit niet per se hoeft.Het moment is dan ook rijp dat men zich in volkshuisves-tingskringen afvraagt of instituties, sturingsmiddelen enstructuren nog wel afgestemd zijn op de emancipatiepro-cessen in de samenleving en economische crisis-verschijn-selen, welke de verzorgingsstaat aan het wankelen brengen.Het is zinvol op dit punt naar duidelijkheid te streven,omdat het hier uiteindelijk gaat om primaire levensbehoef-ten van de bevolking. Mogelijk kan de term "innovatie"(ondanks de modische kant ervan) het denken op structu-red niveau stimuleren. Wel dient dan beseft te worden datinnovatie alleen in technisch of economisch opzicht altijdonvoldoende zal zijn. Een belangrijke plaats zal moetenworden ingeruimd voor sociale en sociaal-culturele waar-den als zelfbepaling, ontplooiing, samenspraak en samen-zelf-doen.Piet Houhen414 Stedebouw en Volkshuisvesting, September 1980Het nationaal ruimtelijk beleid:een Janushoofd?p. Glasbergcn*J. B. D. Simonis*Geloven de nationale ruimtelijke planners nog in de stuurbaarheid van de ruimtelijkeprocessen? Het lijkt erop dat sprake is van een identiteitscrisis bij de nationaleplanningsinstanties.In onderstaand artikel wordt getracht deze identiteitscrisis te karakteriseren. Deauteurs komen tot de conclusie dat het nationaal ruimtelijk beleid op dit momentheen en weer zwalkt tussen een tweetal opvattingen inzake de beheersbaarheid vande ruimtelijk-maatschappelijke processen: terug naar af of overgang naar een nieuweidentiteit?InleidingHet voeren van een ruimtelijk beleid isin ens land erkend als een politieke han-deling. Formeel is zij gemonopoliseerdbij een reeks van overheidsorganen. Devermaatschappelijking van ruimtelijkeordening als stuurmiddel, raakt de sa-menleving in vele aspecten').Wat dit betreft is het begrip ruimte-lijke ordening in zekere zin mislei-dend.Dit begrip suggereert dat de ruimte indriedimensionale zin object van orde-ning is.In feite is het object van ordeningechter een complex geheel van maat-schappclijke processen. De ruimtelijkeconsequenties van deze processen vra-gen daarbij specifieke aandacht. Waardeze ruimtelijke consequenties tot pro-porties leiden die naar vigerende optie-ken als minder gewenst ervaren worden,wordt getracht deze processen te regu-leren.Beleidsmatig gezien gaat het bij ruim-* Vakgroep Planning en Beleid, Sociolo-gisch Instituut RU Utrechttelijke ordening om een vorm van den-ken en handelen die- In hoge mate integratief is. Het typemaatschappelijke processen waarop deruimtelijke ordening zich richt is sterkonderling vervlochten.Uiteindelijk zal het er immers voor-namelijk om gaan de proporties van hetruimtebeslag voor wonen, recreeren,verzorging, werken en verplaatsen tebeinvloeden. Honorering van de eneaanspraak op de ruimte heeft onmiddel-lijke consequenties voor de mogelijkhe-den van de ander. Bovendien dient uitde veelheid van claims een zodanigekeuze gedaan te worden dat deze func-tioned is voor het doel dat voor ogenstaat. Dit vereist zowel een integratiefdenkproces, waarin de verschillendeclaims tegen elkaar afgewogen wordenen tot een functioned geheel gevormd,als een integratief proces van uitvoe-ring, waarin de verschillende maat-schappelijke processen simultaan bein-\loed worden.In hoge mate imperatiefis. Gebruiks-concurrentie, zowel in zuivere zin -elkaar uitsluitende gebruiksvormen -als in de zin van negatieve beinvloedin-gen tussen gebruiksvormen die elkaarsnabijheid moeilijk verdragen is - zonderdaarvan het monopolie te hebben - eenverschijnsd inherent aan maatschappe-lijke processen met een zeker ruimtebe-slag. Naarmate het aantal claims groteren de beschikbare ruimte kleiner is, zaldeze gebruiksconcurrentie zich in hevi-ger mate ontplooien. Naarmate de ge-bruiksconcurrentie zich in heviger mateontplooit, zal ook de machtsinzet van deoverheid groter moeten zijn, wil zij al-thans de door haar gewenste proportiesrealiseren. In een hoog-industriele sa-menleving als de onze, met een grootaantal concurrerende claims op een be-perkt beschikbare ruimte, impUceert diteen sterke imperatieve inzet.- In hoge mate toekomstgericht is. Veelvan wat zich aan toekomstige maat-schappelijke ontwikkding voltrekt iseen min of meer logische consequentievan het voorgaande. Zeker op korte ter-mijn zullen vergaande veranderingendan ook moeilijk realiseerbaar zijn^). Inhet bijzonder geldt dit voor de ruimte-lijke ordening gezien haar object vanordening. Processen van wonen,werken, recreeren, verplaatsen en ver-zorging zijn op korte termijn niet te ver-anderen.Ruimtelijke ordening zal zich dien-tengevolge vooral manifesteren als ge-Stedehouw en Volkshuisvesling, September 1980 415IKIIInlhUll nillll!i'lijk helciclleiding, eventueel afbuiging, van eenvoortgaand proces: het gaat om eenvorm van lange termijn, toekomstge-richt ontwikkelingsdenken. Het zaldientengevolge ook elementen dienen inte houden die flexibiliteit waarbor-gen3).De voorwaarden integrativiteit, im-perativiteit en toekomstgerichtheid wij-zen ons inziens op de noodzaak van eenversterkte nationale inzet op het be-leidsveld ruimtelijke ordening. Een ont-wikkeling die halfweg de jaren zestigook daadwerkelijk ingezet is. Tegelij-kertijd kan evenwel geconstateerd wor-den dat een grootschalig lange-termijn-beleid een wijze van denken en han-delen introduceert die noch de overheidnoch de samenleving van nature op hetlijf geschreven is.Kenmerkend voor het nationaalruimtehjk beleid op dit moment is dathet functioneert in een spanningsrelatietussen twee extreme opvattingen. Dezeopvattingen zijn te beschrijven als mo-dellen betreffende de plaats en functievan het ruimtelijk beleid in de samenle-ving.Het eerste model zouden wij willentyperen als het bureaucratische-coordi-natiemodel. Het tweede als het politiek-maatschappelijk model.Het bureaucratische-coordinatiemodelDit model is als volgt te typeren:a. Ruimtelijke beleidsvoering is vooraleen intern bestuurlijke aangelegenheid.Het politieke moment, als richtingge-vend moment, ontbreekt nagenoeg ge-heel. De samenleving wordt niet na-drukkelijk uitgenodigd om op de be-leidsvoornemens te reageren.b. De vraag welke de wenselijke rich-ting is waarheen de samenleving zichzou moeten/kunnen ontwikkelen, endaaruit afgeleid de vraag waartoe hetruimtelijk beleid aangewend moet/kanworden, blijft buiten beschouwing. Dewerkelijkheid, zoals deze uit (weten-schappelijke) analyses naar voren komt,wordt aanvaard en als uitgangspunt ge-nomen. Het beleid is corrigerend, reac- .tief wat betreft de door extrapolatiezichtbaar geworden trends.c. Wat betreft de relatie tot andere ty-pen van beleid en de daaruit voortvloei-ende wedijverende aanspraken op deruimte, treedt het ruimtelijk beleid zo-veel mogelijk verzoenend op. Voorzover sprake is van coordinatie is dezevooral inductief van aard: de claims vande verschillende sectorale beleidsterrei-nen zijn voorwerp van coordinatie zon-der dat sprake is van een overstijgendprincipe of beginsel van waaruit de co-ordinatie plaatsvindt.d. Hierbij volgt het ruimtelijk beleidmet name de sociaal-economische ont-wikkeling. Het beleid is primair gerichtop de plaatsbepaling van het wonen,daarbij zich aanpassend aan de arbeids-plaatsontwikkeling.e. Aanleiding voor ruimtelijke beleids-voering is directe probleemdrak. Vanprobleemdruk is sprake waar finan-cieel-economische consequenties vancongestie-situaties als onaanvaardbaarervaren worden./. Overleg en overtuiging - met namebinnen en tussen de overheidsorganisa-ties zelf - staan als beleidsinstrumentencentraal. Dwangmatig optreden wordtgeacht zoveel mogelijk vermeden teworden.g. Eerst verantwoordelijke voor hetruimtelijk beleid is de gemeentelijkeoverheid. De hogere overheidsniveaushebben de intentie om ten aanzien vande lagere adviserend te zijn: men draagtsuggesties en ideeen aan. Dit wel in eensfeer van vrijblijvendheid.Vele aspecten van dit model zijn teonderkennen in de plaats die het natio-naal ruimtelijk beleid in de zestigerjaren in de Nederlandse samenlevinginnam.Wij volstaan hier met het geven vanenkele indicaties.ad a. Tot ver na de Tweede Wereldoor-log hebben de diverse inzichten in hetgewenste beleid - evenals overigens deportefeuille ruimtelijke ordening - inhet politieke leven nauwelijks een cen-trale rol gespeeld. Het parlement speel-de bovendien een ondergeschikte rol inde vorming van het beleid. Men konzich informeren over het beleid, dochniet veel meer dan dat. De nationalenota's werden weliswaar besprokendoch konden niet worden aangenomenof verworpen. Zij verkregen ook geenformele rechtskracht na behandeling inhet parlement. Eerst bij de parlementai-re behandeling van de Orienteringsnotaheeft de Kamer getracht meer greep teverkrijgen op het beleid. Daar was danwel een constitutionele noviteit, de zgn."amenderende motie" voor nodig.Met deze moties werd een tussenfasegeintroduceerd, die ligt tussen het ver-laten van het standpunt dat de nationalenota's bestuursbeslissingen zijn en datde Kamer maar met haar controle-bevoegdheden moet reageren, en deontwikkeling van een nieuwe situatie,waarin de Kamer doelbewust invloeduit kan oefenen op en medeverantwoor-delijkheid kan dragen voor het natio-naal ruimtelijk beleid'').Evenzo is de aanvang van de belangstel-ling voor het participatie-vraagstuk opnationaal niveau van betrekkelijk re-cente datum. De praktijk van de in-spraakverlening kent een duidelijkeontwikkelingslijn van aanvankelijkbijna uitsluitend het gemeentelijk ni-veau, daarna het provinciale en vervol-gens ook het rijksniveau. De start vaneen meer gerichte en samenhangendeaanpak van het vraagstuk van de bevol-kingsparticipatie is - na enkele voorbe-reidende nota's van de Raad van Adviesvoor de Ruimtelijke Ordening^) - tesitueren bij de "Regeringsnota over deopenbaarheid bij de voorbereiding vanhet ruimtelijk beleid" (1972). Hierinwerd de procedure van de PlanologischeKernbeslissingen geintroduceerd. In1974 zijn de eerste P.K.B.'s in proceduregebracht.416 Stedehouw en Volkshuisvesting, September 1980nationaal niimtelijk hcleiilad h. De schrik van de 20 miljoen Ne-derlandcrs, hoe deze te laten wonen enwerken zonder een "dichtgemetseld"Nederland te krijgen, vormt de groteinspiratiebron van het nationaal ruim-telijk beleid in de zestigerjaren. Op zichwordt deze bevolkingsgroei - evenalsoverigens het principe van de economi-sche groei - echter niet ter discussiegesteld. Het beleid is gericht op het cor-rigeren van onevenwichtigheden die inhet maatschappelijk stelsel zullen optre-den bij voortzetting van de trends.Bijzonder duidelijk komt dit tot uit-drukking in de keuze van het principevan de gebundelde deconcentratie alscentraal beleidsthema. Hierbij staanniet de oorzaken van de verstedelijkingter discussie, doch is de aandacht ge-richt op regulering van het verschijnseldoor middel van sterkere bundeling.ad c. Uitgangspunt van het nationaalruimtelijk beleid in de zestiger jaren isde zienswijze dat de beheersbaarheidvan ruimtelijk relevante maatschappe-lijke processen voor een belangrijk deelbepaald wordt door buiten de ruimtelij-ke ordening liggende beleidssferen. Indit verband wordt ook wel gesprokenvan toelatingsplanologie. Binnen deruimtelijke ordening als toelatingspla-nologie ligt het accent op de planvor-ming en niet zozeer op de planuitvoe-ring. Het gaat bovendien om het werenvan ongewenst geachte bestemmingen,terwijl de realisering van gewenste be-stemmingen niet als een aangelegenheidvan ruimtelijke ordening beschouwdwordt. Hiervoor zijn in eerste instantieandere beleidssectoren (de "vakdepar-tementen") verantwoordelijk.Indicatief is in dit verband ook debeperkte reikwijdte van de Wet op deRuimtelijke Ordening. Naast deW.R.O. is een veelheid van ruimtelijkrelevante wetgeving ontwikkeld, veelalechter ontbreekt een samenhang. In-middels is wat dit betreft de term"tweesporigheid" ingeburgerd. Hierme-de wordt bedoeld dat de besluitvormingten aanzien van ruimtelijke aangelegen-heden langs twee lijnen verloopt, name-lijk in het kader van de ruimtelijke orde-ning en in het kader van de desbetref-fende beleidssector. Beide lijnen gevenwaar zij samenkomen aanleiding totcoordinatieproblemen*).Een systematisch denken over dezecoordinatieproblematiek - mede naaraanleiding waarvan de zgn. structuur-schetsen en -schema's geintroduceerdwerden ~ is eerst in de zeventiger jarente situeren.ad d. De nationale nota's van de zesti-ger jaren zijn te typeren als nota's diegaan over de plaatsbepaling van hetwonen. Slechts zijdelings wordt aan-dacht besteed aan de plaatsbepalingvan het werken. Men acht de plaatsbe-paHng van het werken wel een belang-rijk element van het voorgestelde beleid,maar gezien de groeiende welvaart eenrelatief makkelijk op te lessen pro-bleem. De investeringsgeneigdheid is er,deze hoeft slechts afgeleid te wordennaar gebieden die de overheid vanuiteen oogpunt van werkloosheid proble-matisch acht. Dit blijkt ook uit het ont-wikkelde beleidsinstrumentarium. Ge-steld kan worden dat de mogelijkhedenvan de overheid ter beinvloeding vanhet vestigingsgedrag van huishoudensrelatief groot zijn, namelijk enerzijds viahet vaststellen van bindende bestem-mingsregelingen voor grondgebruik, enanderzijds via de greep op de woning-bouw en de verdeling van woonruimte.Geheel anders ligt het met de mogelijk-heid tot beinvloeding van het investe-rings- en vestigingsgedrag van werkge-vende organisaties. Hierbij beperken demogelijkheden van het ruimtelijk beleidzich voornamelijk tot het scheppen vangunstige voorwaarden; in essentie blijftde overheid echter afhankelijk van de"vrije" beslissingen van het particulierebedrijfsleven.ad e. Indicatief is in dit verband de aan-leiding tot de ontwikkeling van een na-tionaal ruimtelijk beleid, namelijk eentoenemend besef van congestie in hetWesten van het land. Als acute proble-men werden beschouwd de ontwikke-ling van de IJmond en de agglomeratie's-Gravenhage. Versterkt werd de wenstot ontwikkeling van een nationaalruimtelijk beleid door de problemen diezich voordeden bij de aanwijzing vanmilitaire oefenterreinen en de vestigingvan Shell te Moerdijk^).adf/g. Achtergrondidee van de Wet opde Ruimtelijke Ordening is het principevan de gedecentraliseerde eenheids-staat. Elk der overheidsniveaus heefteen eigen verantwoordelijkheid inzakeruimtelijke ordening, een eigen taak, dieafgeleid is van de totale overheidstaakinzake ruimtelijke ordening. Hieraan iseen systeem van overleg en controle vande lagere niveaus door de hogere gekop-peld, met als primaire doelstelling doorwilsovereenstemming te komen tot eenafstemming van het beleid op de ver-schillende overheidsniveaus. Dwang-matig optreden door de hogere niveauswordt geacht zoveel mogelijk vermedente worden.Men dient als gelijkwaardige part-ners, met ieder een eigen afgeleide taak-stelling, met elkaar om te gaan. De uit-werking van dit principe in de W.R.O.leidt ertoe dat het nationale niveauslechts over summiere mogelijkhedenbeschikt ter beinvloeding van de plan-vorming op de lagere bestuursni-veaus**).Uit het bovenstaande blijkt dat hetnationaal ruimtelijk beleid in de zestigerjaren nog in de kinderschoenen staat.De zgn. Tweede Nota is dan ook min ofmeer te beschouwen als een constitue-rende nota. Men kan stellen dat de notaeen tweetal functies moest gaan vervul-len:- Een externe functie: het brengen vande ruimtelijke ordening in de maat-schappelijke belangstelling. Het wijzenop de noodzaak van een nationaal be-leid inzake de ruimtelijke ordening;- Een interne functie: ook de verschil-lende ministeries en volksvertegen-woordigers moesten worden overtuigdStedehouw en Volkshuisvesting, September 1980 417nationaal niimtelijk heleidvan het belang van ruimtelijke ordeningen van de noodzaak om doelstellingenop dit terrain te formuleren.Het belangrijkste bezwaar tegen het bo-ven geformuleerde model is dat hetruimtehjk beleid reactief, passief vanaard is; het is inderdaad een "orde-nend" beleid. De maatschappelijke ont-wikkelingen voltrekken zich aan dittype beleid, de beleidskeuzen wordenbeperkt tot de alternatieven die de ont-wikkelingen open laten. Als leidend be-ginsel geldt het onbelemmerd latenfunctioneren van het marktmechanis-me. Het ruimtelijk beleid richt zich pri-mair op de ruimtelijke consequentiesvan elders genomen beslissingen. Eentype beleid dat in toenemende mateonder druk is komen te staan. Intoenemende mate is de Nederlandseruimte een schaars goed geworden.Naarmate dat steeds duidelijker wordt,groeit de behoefte het gebruik ervan zoredelijk en rechtvaardig mogelijk te re-gelen. De gerechtvaardigde kritiek ophet bureaucratische-coordinatiemodelheeft de vraag doen opkomen naar nieu-we leidende beginselen. Deze worden inhet tweede model geexpliciteerd.Het politiek-maatschappelijke modelDit model is als volgt te typeren:a. Ruimtelijke beleidsvoering is vooraleen politiek-maatschappelijke aangele-genheid. De politieke wilsvorming fun-geert als richtinggevend moment;b. Het ruimtelijk beleid is gebaseerd opeen (samenvattende) visie op de wense-lijke en mogelijke ontwikkeling van demaatschappij op langere termijn. Hetvoluntaristische element treedt daarbijop de voorgrond;c. Vanuit een (omvattend) referentie-kader, vastgelegd in een plan of pro-gramma, worden prioriteiten gesteld enpreferenties geexpliciteerd. De sectora-le beleidsterreinen worden hieraan hier-archisch ondergeschikt gemaakt. Coor-dinatie-activiteiten worden er deductiefuit afgeleid;d. Het ruimtelijk beleid weegt de con-sequenties van toenemend ruimtebeslagvoor wonen, werken, recreeren, verzor-ging en verplaatsen tegen elkaar af. Hetbeleid richt zich op de plaatsbepalingvan al deze processen, zonder a priorivolgend op te treden ten aanzien vaneen van deze processen;e. Aanleiding voor ruimtelijke beleids-voering is (primair) de als wenselijk aan-vaarde maatschappelijke ontwikkeling.De kwalitatieve aspecten van het men-selijk bestaan, die niet altijd direct fi-nancieel-economisch te vertalen zijn,nemen een belangrijke plaats in;/. Overleg en overtuiging worden alsbeleidsinstrumenten nog steeds gehan-teerd. Adequate communicatiestructu-ren, zowel binnen de overheidsorgani-satie (horizontaal en verticaal), als tus-sen overheid en samenleving wordendaartoe ontwikkeld. Daarnaastschroomt het beleid niet om zonodigvan meer imperatieve beleidsinstru-menten gebruik te maken;g. De nationale, provinciale en ge-meentelijke overheden worden geza-menlijk verantwoordelijk geacht voorde ruimtelijke ontwikkeling. Het beleidop de lagere overheidsniveaus wordtdaarbij afgeleid - en is een operationa-lisatie - van het beleid op de hogereoverheidsniveaus. In deze zin worden derelaties tussen de verschillende over-heidsniveaus gehierarchiseerd.Verschillende aspecten van dit modelzijn te onderkennen in de jongste ont-wikkelingen rond het nationaal ruimte-lijk beleid. Welke veranderingen zijnopgetreden kan blijken bij een terugbliknaar het begin van de zestiger jaren.Toen verkeerden zowel samenleving alsnationale overheid voor wat betreft deruimtelijke ordening in een betrekkelij-ke "nulsitatie". Een "nulsituatie" om-dat aan het begin van de zestiger jarensprake was van enerzijds een snel ex-panderende samenleving gekenmerktdoor een relatief sterk toenemend ruim-tebeslag en tegelijkertijd een relatieflaag ruimtelijk probleembesef en ander-zijds van een (nationale) overheid, die,zo zij het al wilde, het ingrijpen in deruimtelijke ontwikkelingen in vele op-zichten nog gestalte moest geven. Nuverkeren wij in een maatschappelijkesituatie waarin het besef doorbreekt datin de relatie ruimte-samenleving de"ruimte" ook andere waarden vertegen-woordigt of andere waarden ook be-langrijk zijn naast de puur economische,m.a.w. er is sprake van het ontstaan vaneen ruimtelijk probleembesef in de sa-menleving.Voorts kan gewezen worden op degeleidelijk plaatsvindende politiseringvan de ruimtelijke ordening: vanuit eenintern ambtelijk-bestuurlijke sfeerwordt zij getild in de politieke sfeer,waarbij men gesteld wordt voor hetvraagstuk van de verwerking van deinspraakgolf.De beleidsintentie is bovendien nietlanger reactief, corrigerend van aard,maar slaat om in een benadering waarinook de maatschappelijke processen zelfter discussie worden gesteld. Zo wordtin de definitie die in de "Orienterings-nota" van ruimtelijke ordening gegevenwordt uitdrukkelijk gesproken van een"wederzijdse aanpassing van ruimte ensamenleving" en wordt de vraag aan deorde gesteld, of het accent van het beleidin de komende jaren niet wat verdermoet worden verschoven in de richtingvan een aanpassing van de samenlevingvan vandaag aan de mogelijkheden vanruimte en milieu, dit in elk geval uitzelfbehoud van de maatschappij van nuen morgen'). Met deze vraag sluit deOrienteringsnota aan bij een maat-schappelijke discussie die verre het be-lang van de ruimtelijke ordening te bo-ven gaat, namelijk de vraag of de maat-schappelijke processen nog langer ge-stuurd moeten of kunnen worden doorbeslissingen op basis van een ver-schraald, voornamelijk financieel-eco-nomisch, maatschappelijk model, of dater modellen aan te pas moeten komen418' Sledehouw en Volkshuisvesting, September 1980naJionaal ruimtelijk heleidwaarin ook andere criteria verdiscon-tcerd zijn i").Men pleit daarbij voor de noodzaakvan een verschuiving in het maatschap-pelijk waardenpatroon van een extreemutilistisch antropocentrisme in de rich-ting van ecocentrisme. Deze meer fun-damentele bezinning op de ontwikke-ling van de samenleving als zodanigkomt ook tot uitdrukking in hetschetsen van een drietal alternatievetoekomstmodellen in de zogenaamdescenario's. Deze scenario's zou menkunnen zien als een aanzet tot een inno-vatief beleid, als een poging tot koppe-ling van een ruimtelijk concept aan eenmaatschappijconcept.Het streven naar integraliteit komt ooktot uitdrukking in de ontwikkeling vande ruimtelijke ordening als een vormvan facetplanning. Het rapport van deCommissie voorbereiding onderzoektoekomstige maatschappijstructuur(het z.g. rapport van de Commissie DeWolff, 1970) introduceert een denkenover de coordinatieproblematiek diegrote instemming verkrijgt uit de hoekvan de ruimtelijke planners. In navol-ging van de Commissie De Wolff wordtde relatie tussen facetplanning en secto-rale planning gezien als hierarchischvan aard. De facetplanning fungeert alshoger beginsel van waaruit de sectoraleplanningen voorwerp van coordinatiezijn (= deductieve coordinatie).Met name komt dit tot uitdrukking inde opvatting dat het sectorbeleid moetpassen binnen de ontwikkelingsrichtingwelke in het facetbeleid wordt nage-streefd.In deze opvatting is sprake van eenhierarchische relatie tussen structuur-schets en structuurschema, in die zin datstructuurschetsen het ruimtelijk kadergeven waarbinnen de structuurschema'sals instrument van sectorplanning moe-ten passen.Deze opvatting waarin de voortrek-kersfunctie van de ruimtelijke ordeningbenadrukt wordt, wordt echter (de laat-ste tijd) verdrongen door een opvattingwaarin uitgegaan wordt van een neven-schikkende verhouding tussen sector-en facetplanning"). In deze laatstge-noemde opvatting wordt dus uitgegaanvan het bestaan van de tweesporigebesluitvorming inzake ruimtelijke orde-ning.Voor wat betreft de verhouding tussende drie bestuurslagen binnen het poli-tiek-maatschappelijk model is te wijzenop ontwikkelingen die te zien zijn alseen zekere correctie op het (te) ver door-gevoerde decentralisatiebeginsel van deWet op de Ruimtelijke Ordening. Deprocedure van de planologische kern-beslissingen (de P.K.B.) is een vorm vancentralisatie in die zin dat nu duidelijksprake is van een hierarchisering vanbeslissingen met een daaraan gekoppel-de differentiering in bestuurlijke beslis-singsniveaus. In de P.K.B. komt tot uit-drukking dat er een type van beslissin-gen is van nationale reikwijdte die daar-om op nationaal niveau genomen moe-ten worden en waarvan duidelijk is datzij niet overgelaten kunnen worden aanlagere bestuursorganen en in principeniet doorkruist kunnen worden doorbeslissingen van lagere bestuursorga-nen.Het politiek-maatschappelijk modelgaat echter uit van een aantal vooron-derstellingen die niet in de samenlevingaan te treffen zijn.Veronderstelt men in een burgerlijkedemocratic een redelijk expliciet ge-maakt politick besef bij de bevolking,op basis waarvan een overheid in staat iseen verantwoord korte en lange termijnbeleid te voeren, dan staat dit model(nog) ver van de werkelijkheid. Ten aan-zien van de overheid bestaat er een cri-tische bonding, maar dit resulteert nietin een duidelijk beleidsalternatief, datbij gelegenheid weer als gids zou kun-nen dienen. Er is sprake van een weder-zijdse onduidelijkheid over wat in hetNederlandse volk leeft en over wat deoverheid van plan is. De overheid heefteen instrument ontwikkeld, dat haarmede verantwoordelijk maakt voor hetnationale welzijn. Het Nederlandsevolk laat echter in het onzekere hoe oplangere termijn dat welzijn zou moetenworden gedefinieerd. De overheid heeftechter ook niet het vermogen een eigenprogramma van enige magnitude zicht-baar te maken. Ze beschikt voor haarregentschap over niet onaanzienlijkemiddelen, maar (nog) niet over een sce-nario op basis waarvan zij een beleg-gingspolitiek voor de langere termijnkan voeren. Waar consensus noodzake-lijk is, blijkt pluriformiteit; waar eenconceptie van algemeen belang gefor-muleerd wordt, treden particle be-A B- Klassieke democratiemodel - Belangengroepen democratie- Algemeen belang idee - Partiele belangen- Consensus - Individuele preferentie structuren- Algemeen aanvaard cultuurpatroon - Pluralistisch patroon- Boven partijen staande staat - LegitimatieprobleemHierarchische verhouding van staat totsamenleving en lagere overhedcnHorizontalisering van de relaties metsamenleving en lagere overheden- Inhoudelijke regelgeving Procedurele regelgevingRationed beleidsmodel Probleemoplossend modelStedehouw en Volkshuisvesting, September 1980 419nalionaal niimtelijk heleidlangen pregnant naar voren; waar deoverheid taken aan zich trekt, wordt zijals een externe en bedreigende machtervaren.Men kan stellen dat de noodzaak vaneen integrale beleidsvoering in termenvan het politiek-maatschappelijk mo-del, gezien de problemen waarmee desamenleving geconfronteerd wordt,dwingender is dan ooit, maar dat hetgeloof in de mogelijkheid ervan meerdan ooit taant. Het lijkt erop dat eenaantal "voorwaarden" waarop integralebeleidsvoering (impliciet) berust nietlanger aanwezig zijn, of misschien wor-den wij ons bewust dat zij nooit aanwe-zig zijn geweest.In het bovenstaande is reeds het eenen ander gezegd over deze voorwaar-den, op biz. 419, onderaan, (zie A)wordt getracht deze voorwaarden opeen rijtje te zetten en in te schatten (zieB) hoe deze voorwaarden thans lig-gen.Binnen B past moeilijk het beeld vaneen "leidende" overheid, maar veeleervan een "begeleidende". Niet langer eenvoor de totale samenleving plannendeoverheid, maar een overheid die staat temidden van een aantal maatschappelij-ke, in verregaande mate autonome be-slissingscentra.Wat aan sturing door de overheidmogelijk is lijkt weer te verwijzen naarhet eerste model, maar dan geplaatst inhet kader van de relatie overheid ensamenleving, dat wil zeggen een over-heidssturing waarin nadrukkelijk ge-tracht wordt overheidsplanning enplanning in de particuliere sector we-derzijds op elkaar af te stemmen.De door ons geformuleerde, aan hetnationaal ruimtelijk beleid inherentekarakteristieken als integrativiteit, im-perativiteit en toekomstgerichtheid wij-zen op de wenselijkheid van het poli-tiek-maatschappelijk model als leidendbeginsel. Tegelijkertijd kan op grondvan de voorgaande beschouwingen ech-ter geconcludeerd worden dat welis-waar ontwikkelingen in de richting vandit model waarneembaar zijn, doch datdeze ontwikkelingen nog vele belemme-ringen op hun pad ontmoeten.De problematiek waar het nationaalruimtelijk beleid voor staat ligt in deverwerping van het bureaucratische-co-ordinatiemodel, zonder dat de maat-schappelijke voorwaarden voor het po-litiek-maatschappelijk model (reeds)aanwezig zijn.Op dit moment vertoont het nationaalruimtelijk beleid duidelijk twee gezich-ten: het beleid is een mengsel van ele-menten uit beide beschreven min ofmeer onverenigbare opvattingen. Mo-gelijke uitwegen uit deze situatie zuUenin een later artikel aan de orde ko-men.NotenZie ook: G. J. van den Berg, Kritieke ruim-telijke ordening: kritischeplanologie, oratie,Groningen 1969.2Zie voor beperkingen van maakbaarheid: I.M. M. de Valk "Toeval en toeleg in desamenleving", in N. H. Douben e.a. Maak-baarheid van onze samenleving, Baarn,1978.Het begrip "geleiding van een proces" isontleend aan Th. Quene, Verstedelijking;de geleiding van een proces, R.P.D.-publika-tie, 1971-6.4W. Brussaard, "Nieuwe juridisch-bestuur-lijke ontwikkelingen in de ruimtelijke orde-ning, in het bijzonder in de relatie tussen deverschillende bestuursniveaus" in W.Brussaard en J. Rothuizen, Nieuwe juri-disch-hestuurlijke ontwikkelingen in deruimtelijke ordening, Groningen, 1976,pgn.53-54.5Zie R.A.R.O.-adviezen:no. 8 : Inspraak hij de hepaling van natio-nale hestemmingen, 's-Gravenhage 1970.no. 11: Het hetrekken van de hevolking bijde vorming van het ruimtelijk heleid, 's-Gra-venhage 1970.no. 12: De Openhaarheid bij de voorberei-ding van het regeringsbeleid inzake de ruim-telijke ordening, 's-Gravenhage, 1970.6Brussaard, 1976, pgn. 82-86.7Zie ook: J. Witsen, "Crucial physical plan-ning decisions", in Planning and Develop-ment in the Netherlands, vol. IV, nr. 2, "Phy-sical Planning in the Netherlands", Assen,1977.8Zie ook: "Het functioneren van de Inspec-ties van de Ruimtelijke Ordening". P. Glas-bergen en J. B. D. Simonis, Ruimtelijkbeleid in de Verzorgingsstaat, pgn. 148-154. ,9L. J. Giebels, "Orienteringsnota over deruimtelijke ordening", in Socialisme en De-mocratie, 3, 1974, p. 101.10G. Klein, "Het wetenschappelijk corps inde komende 25 jaar", in Universiteit enHogeschool, jrg. 25, nr. 2, oktober 1978, p.69.11A. M. J. Kreukels, "Toepassing van strate-gische planning in de ruimtelijke plan-ning", in Planning; methodiek en toepas-sing, no. 6, 1978, p. 27.420 Stedebouw en Volkshuisvesting, September 1980De overgangszone tussen staden landelijk gebiedinrichten als "geledingszone?"ir. M. Tecr* In diverse streek- en structuurplannen, wordt de aanleg van zgn. "geledingsgroen" inde overgangszone tussen stad en landelijk gebied gepropageerd.Het "waarom" daarvan is vaak onduidelijk, maar zo nu en dan wordt een poginggedaan achterliggende doelstellingen weer te geven. Dan blijkt het idee te leven, dathet onderscheid stad - landelijk gebied vervaagt. In onderstaand artikel wordt opbasis van een studie rond 17 plaatsen aangetoond dat een dergelijk onderscheid inmorfologisch opzicht nog wel degelijk aanwezig is. Het gaat er dan om, de juistemiddelen te vinden om dit onderscheid ook voor bewoners zichtbaar te maken. Of"geledingsgroen" dan het juiste middel is, mag betwijfeld worden.1. InleidingAngst voor een morfologisch totaal ver-stedelijkt Nederland komt op verschil-lende wijzen in beleidsnota's tot uiting.Deze angst komt enerzijds voort uit eenangst voor een vermindering van hetlandbouwareaal, verpaupering van hetboerenbedrijf, anderzijds bestaat devrees dat het "evenwicht" stedelijk tenopzichte van landelijk gebied verlorengaat I).Ook is die angst te begrijpen vanuiteen gevoel van onbehagen dat in de toe-komst wellicht nooit meer duidelijk deafwisseling bebouwd versus onbe-bouwd ervaren kan worden.Als instrument om met name de laatstgenoemde angst geen werkelijkheid telaten worden, komen planningscon-cepties als "bufferzone," "geledingszo-ne," "groene hart" en andere vormenvan groenvoorzieningen naar voren.* Rijksintituut voor onderzoek in de bos-cn landschapsbouw "De Dorschkamp" teWageningenMet name in de Randstad worden wemet dergelijke concepties geconfron-teerd.In dit artikel wordt ingegaan op de ach-tergronden van dergelijke abstracteplanningsconcepties: wat wordt nu be-oogd met groenvoorzieningen, naastbun recreatieve waarde voor de stede-ling. In hoeverre zijn de doelstellingenachter, met name, het "geledingsprinci-pe," reeel, empirisch getoetst, of zijn zelouter gebaseerd op een abstract beeld,van in dit geval de overgangszone.In de volgende paragrafen wordt daar-om ook ingegaan op een aantal, in deliteratuur veel genoemde, kenmerkenvan de overgangszone als toekomstigmilieu voor groenvoorzieningen.Een analyse van diverse overgangszo-nes, geeft aan op welke manier dezeovergangszone morfologisch verstede-lijkt kan zijn.Vervolgens wordt aangegeven in hoe-verre de situering van groenvoorzienin-gen in de overgangszone een noodzake-lijk instrument is om de angst voor eenverstedelijkt Nederland te doen ver-dwijnen.2. Concepties over groenvoorzieningenin de overgangszoneDiverse functiesConcepties over groenvoorzieningen inde overgangszone tussen stad en lande-lijk gebied of tussen twee stedelijke ker-nen, hebben veelal betrekking op ver-schillende functies, die deze groenvoor-zieningen voor bewoners (of planners?)kunnen vervullen.Uit een analyse van een veertigtalbeleidsnota's^) blijkt, dat deze veelalbovenwijkse, groenvoorzieningen opverschillende planningsniveaus een rolkunnen spelen.Ondanks het feit, dat de groenvoor-zieningen verschillende functies wordentoegedacht, wordt met name op stads-gewestelijk, provinciaal en nationaal ni-veau in eerste instantie een geledings-functie onderscheiden.De term geledingsgroen wordt in ditverband veel gebruikt, evenals stadsre-gionale geledingszone of groene schei-dingszone.Uit diverse nota's blijkt een onstuit-bare drang ook nog verschillende soor-Stedehouw en Volkshuisvesting, September 1980 421overgangszone stad - landelijk gebiedten geledingszones te onderscheiden. Inhet streekplan Midden- en Oost-Bra-bant (pag. 161-162) maakt men bijvoor-beeld een onderscheid tussen:1. geledingszones die de bovenregiona-le structuur versterken door aansluitingop het landelijk gebied,2. geledingszones binnen de stad alsstadsregionale groenstructuren en geba-seerd op landschappelijke, natuurlijkeen cultuur-historische waarden,3. geledingszones, gemotiveerd vanuitde stedelijke ontwikkeling zonder (!)speciale waarde.Het daadwerkelijke verschil in het uit-eindelijke ruimtelijke beeld zal de moei-te waard worden, als ook nog geformu-leerd wordt dat geledingszones in feiteintegratiezones zijn voor "stedelijke" en"landelijke" doeleinden.Daarnaast wordt ook wel geformu-leerd, dat een zekere ruimte tussen ste-delijke kernen gehandhaafd moet blij-ven, om de geleding van het "geheel" ende individualiteit van de afzonderlijkekernen te behouden (streekplan Rijn/IJssel en streekplan Twente).Het groen als geledingselement heeftdan zowel een scheidende als een ver-bindende functie; het scheidt en ver-bindt stedelijke elementen en hetscheidt een verbindt het stedelijk en lan-delijk gebied.Erg duidelijk is de doelstelling voor hetsitueren van geledingsgroen in de mees-te gevallen niet aangegeven. Toch wor-den wel pogingen ondernomen om ex-pliciet aan te geven waarom geledingtussen stedelijke concentraties met be-hulp van groenvoorzieningen noodza-kelijk is. Zo wordt het geledingsgroenals middel gehanteerd om stads(ge-west)delen een eigen identiteit te geven.Dit heeft het bezwaar dat de identiteitniet in eerste instantie gezocht wordt inde intrinsieke kwaliteiten van hetstads(gewest)deel zelf, maar dat daar-voor een extern criterium gebruiktwordt.De behoefte tot geleding lijkt tevensgeent op de wens om milieudifferentia-tie te bevorderen.Volgens velen ligt het begin van mi-lieudifferentiatie in een duidelijk onder-scheid tussen het stedelijk en het lande-lijk milieu.Zo stelt men in de structuurstudieOpen-Midden gebied bijvoorbeeld:"Men zou een duidelijk onderscheidtussen het stedelijk en het landelijk mi-lieu een voorwaarde kunnen noemenvoor de basisdifferentiatie van het mi-lieu".Het eigen karakter van beide moetbehouden of versterkt worden, daarbin-nen kan dan verder gedifferentieerdworden. Of het geledingsgroen, medeals integratiezone tussen stedelijk enlandelijk gebied in dit verband eenjuistinstrument is, kan betwijfeld worden.De doelstelling is in dit verband echterwel duidelijk geformuleerd.Tevens wordt in de beleidsnota's ookgesproken over een afschermfunctie, diehet ,,groen" zou kunnen vervullen. Degroenvoorzieningen worden dan gezienals middel om ,,storende" invloeden afte schermen van woon- en natuurgebie-den. De begrippen bufferzone enschermgordel proberen dit doel van af-schermen en beschermen te verwoor-den.Met name op een lager, lokaal plan-ningsniveau wordt het belang van dezegroenvoorzieningen gekoppeld aan demogelijkheden voor recreatie in de na-bijheid van woongebieden (stedelijkeuitloopgebieden). De diverse geledings-zones, bufferzones en dergelijke, krijgentevens een recreatieve functie voor debewoner van de stad, terwijl ze buitende stad zijn gelegen.In veel beleidsnota's wordt gesprokenover het "wervend woonmilieu" binnende stad en het terugdringen van demobiliteit. Men kan zich afvragen ofrecreatiegebieden buiten de stad niet instrijd zijn met dergelijke principes.Als we de verschillende nota's volgenzal een wervend woonmilieu in eersteinstantie niet zozeer bereikt wordendoor groenvoorzieningen buiten destad, maar door maatregelen in de di-recte omgeving van de woning.De concepties over de allocatie vanrecreatieve groenvoorzieningen in deovergangszone tussen stad en landelijkgebied, blijken dus met name gestoeldVerspreidstaande villabebouwing aan de rand van de stad, 4iA?k *'>