i (( iVis67^ jaargang, januari 1986DenkraamProvinciale Ruimtelijke OrdeningPhysical planning in EnglandPlanning and development:case study in OxfordDiverse leegstandsvormen:oorzaken en opiossingenIn PlanologenlandNIeuwe publikatiesNieuws van de Raad van Adviesstedebouwenifolkshuisvestings. mit%N,illI K mlt*>^, -samsominirovGllslllde bermveriagingsmachine van ijzerman is goed voor4000 a 5000 m. per dagBerrnverlaging beTekent? Betere waterafvoer? Geen plassen op de wegGrotere verkeersveiligheid? Verminderde achteruitgangvan het wegdek? Betere bermvegetatieUitvoenng van:bermyerlaginggeleiderailkonstruktiesgroenvoorzieningen"jj-^'WM^' Ai^ ', lU Z E R M A N B.V.POSTBUS 62 4190CB GELDERMALSEN TEL 03455 - 2327Schilder-, glas-, isolatie-,straal- en konstruktiewerk.Betonreparatie enafwerking.I IHI Eemskanaal NZ 239934 RD DelfzijITel. 05960-13882H. Westerstraat 299665 AM Oude PekelaTel. 05978-18818Bouw- en aannemingOostgeldersehandels- en exploitatiemaatschappij B.V.BOUW- EN SCHILDERWERKEN- nieuwbouw- verbouw- groot onderhoud- gevelrenovatie- levering en montage van kunststof/aluminium kozijnen, ramen en deuren- stukadoorwerkzaamheden- kleur-en interieuradviezen- ondeitioudsschilderwerk- schilderwerk utiliteitsbouw- schilderwerk woningbouw? dubbele beglazing dak- en spouwmuurisolatle- glasreparatie- spuitwerk- wandafwerkingPINKELSEWEG 12 ? 6991 GJ RHEDEN ? POSTBUS 45 6990 AA RHEDEN ? TELEFOON 08309-9020beton everdevoile breedteDe kracht van Betonson is hetveelzijdige programma vanprodukten en diensten voor zowelde Woningbouw als de Utiliteits-bouw en de sektor Grand- Weg-en Waterbouw/. Wie daarbij invoorgespannen beton konstrueert,weet zich bij Betonson verzekerdvan hoogw/aardige, industrieelgefabriceerde produkten.Een eigen ingenieursbureaumaakt in zowel het reken- als tiettekenvi^erk gebruik van geavan-ceerde computertechnieken.Betonson begeleidt haar produk-ten t.b.v. uw projekt met praktijkgerictite adviezen. Zovi^el con-structie techniscti, als op hetterrein van transport, montage enheien.Deze eigentijdse aanpak vanBetonson maakt een viotte leve-ring en een scherpe prijs mogelijk.Dat zai u blijken, zodra u nadereinformatie of een offerte vraagt.Dat geldt voor woningen maar ookvoor kantoren, bedrijfshallen,scholen, parkeergarages,bruggen en buizen. Betonson: datis beton over de voile breedte.betonsonde bctenbasisBetonson B.V, KanaaldijkZuid 8Postbus 5, 5690 AA Son (N B.) Telefoon 04990-7 4510 Telex 51531PERSONEELS-ADVERTENTIESkunt u rechtstreekszenden naar:Samsom Uitgeverij bvPostbus 42400 MA AlphenaandenRijnTelefoon 01720-62191Ook voor inlichtingen en reserveringen.de rijksoverheidvraagtDe rijksoverheid wil meer vrouwen indienst nemen. Daarom worden vooralook zij uitgenodigd te solliciteren.pIV. hOOfd (v/m)afdeling ruimtelijke ordeningvacnr. 5-3510/1520Ministerie van DefensleDienst Gebouwen, Werken en Terreinen, directieGelderlandDe Dienst Gebouwen, Werken en Terreinen Is eendienst die in zijn algemeenheid verantwoordelijk is voorde nieuwbouw en het onderhouden van onroerendgoed van Defensle.Functie-informatie: volgen en verzorgen van In-formatie omtrent de voor het defensiebeleid relevanteplanologische ontwikkellngen binnen het ambtsgebied;voeren van w/ettelljk voorgeschreven vooroverleg -zow/ei mondeling als schrlftelijk - met gemeentenbetreffende ontwerp-, structuur- en bestemmlngs-plannen en In voorkomende gevallen met de provinclebetreffende streekplannen; toetsen van streek- enbestemmlngsplannen, vooral t.a.v. het ruimtelljk c.q. hetonroerend goed beleid van Defensle en zo nodigvoorberelden van bezwaarschriften, pleitnota's e.d.;Informeren en adviseren - zowel mondeling als schrlfte-lijk - van de door de reglonale directie gesteundekrijgsmachtdelen omtrent planologische, jurldlsche enmilieuaspecten van binnen het ambtsgebied te reali-seren defensiebeleid; voeren van overleg met functlo-narlssen van de eigen dienst, m.n. op reglonaal endienstkringnlveau betreffende bovengenoemde aspec-ten; verzorgen en bewaken van een adequaat informa-tlebestand t.b.v. de afdeling; alle overige opgedragentaken binnen het functiegebied.Vereist: diploma HEAO-EJ of BE; zeer ruime ervaringIn het functiegebied; bereldheid tot het volgen van aan-vullende cursussen en opieidingen; ruime bekendheldmet procedures rond gemeentelljke bestemmlngs-plannen.Standplaats: Apeldoorn.Salaris: max. f 5221,- per maand.Tel. inlichtingen over de functie worden verstrekt doorde heer Ir. F.W. de Jong, onder nr. (055) 77 54 33,tst. 2620 en omtrent de selectleprocedure door de heerB. Doornik, tst. 2613.Bovengenoemd (bruto) salaris is in het algemeenafhankelijk van leeftijd, opieiding en ervaring enis exciusief 7,5/o vakantie-uitkering.Schriftelijke soiiicitaties onder vermelding vanhet vacaturenummer (in linkerbovenhoek vanbrief en enveioppe) en uw huisadres met post-code, inzenden voor 21 januari 1986 en richtenaan de Rijks Psychoiogische Dienst,Postbus 20013, 2500 EA 's-Gravenhage.Een mededeiing van ontvangst van uw soilicitatie-brief wordt u door het IVIinisterie toegezonden.ontwerp coordinatie realisatie kostenbewaking verbouwing interieurbouwmeubilering stoffering afwerking groenvoorzieningEen ervaren team van ontwerpers en medewerkers staatborg voor een goed ontwerp en een accurate opieveringvan totaal interieurs, van kantoorgebouw tot woonhuis, vanziekenhuistot. .. Een opsomming van Raicanprojektenzou een beperking zijn. Voor ieder interieur, klein of groot,projekt of partikulier heeft Raican de juiste opiossing.DVoor informatie en advies:IndustrieweglO, PostbusSO I 6560 AB Groesbeek inteheUr DrOJekten b.V.Tel. 08891 -1555 i Telex 48127 .hwz,meer danwegenbouwer' geluidsanering? bodemsanering? kunstgras sportvelden? daken en vioeren? leidingen' meetdiensten voorwegbeheerhwz 20 vestigingenhoofdkantoor:Lanckhorstlaan 82101 BD HeemstedeTel. 023-282550DE BESTE BOMENUIT HET BOSVINDT U BIJJONGEVOSWij leveren o.a.hardhout, zachthout,triplex, multiplex,boards, gipsplaten,deuren, plastics enisolatiematerialenJONGEVOSHOUTHANDELZeeburgerpad 23-25, "R V"1018 AH Amsterdam *tel. 020-650416*VANDER\^RMBOUWBVWONINGBOUW RENOVATIE EN UTILITEITSBOUWVEERWEG165, POSTBUS16, 3350 AA PAPENDRECHT, TELEFOON: 078-15 01 77,TELEX: 29400 VORM NL KAMERVAN KOOPHANDEL DORDRECHT NR 24782IIstedebouwenvolkshuisvesting67e laargang januari 1986Orgaan van hetNederlands InstituutRuimtelijke Ordeningvooren Volkshuisvesting IsJRedactie:Drs. H.J.M. van AlphenMr. R. BekkerDrs. L.G. GerrichhauzenDrs. H.J.M. GoverdeMr. ir. A.W. HartmanIr. J. HeelingMw. drs. I.T. KlaasenIr. K.R. de PoelProf. J. RothuizenMr. A.M. Schaap-DubbelboerRecensieredacteur:Drs. H.J.M. van AlphenTelefoon 070-602775Redactie, admmistratie enpublikaties ter recensie:Mauritskade 212514 HD Den HaagTelefoon 070-469652Po.stgironummer 29080Richtlijnen voor auteurs:Auteurs van artikelen enboekbesprekingen kunnendesgewenst op het redactie-.secretariaat een exemplaar van de'Richtlijnen voor auteurs'aanvragen.Uitgave van:Samsom Uitgeverij bvAlphen aan den RijnAdvertentie^acquisitie:voor personeelsadvertenties:Postbus 42400 MA Alphen aan den Rijntelefoon 01720-62191voor produkt-advertenties:Postbus 2282400 AE Alphen aan den Rijntelefoon 01720-62603Opdrachten en materiaal wordenvoor de lOe van de maand,voorafgaande aan de maand vanver.schijning, ingewacht.Losse nummers f 1 2,--ISSN 0039-0879InhoudDenkraamDe beleidslevenscyclus van Winseinius, drs. L. G. GerrichhauzenArtikelenDe Provinciale Ruimtelijke Ordening in beweging. drs. A.J.M. van VroenhovenProvinciale ruimtelijke ordening; welke kant zal het uitgaan? Een aantalwenselijkheden en mogelijkheden wordt op een rij gezet.Physical planning in England, J. MinettHet eerste artikel in de nieuwe serie over buitenlandse planningsystemendie in de jaargang 1986 zal verschijnen is gewijd aan Engeland. Dit artikelbevat een overzicht van het .systeem in grote lijnen.Planning and development in England. D. ThomasAan de hand van de beschrijving van een concreet project, i.e. het tot-standkomen van een kantorencomplex in Oxford wordt het engelse plan-ningsysteem nader geillustreerd.Oorzaken en opiossingen voor diverse leegstandsvormen, drs. ing. P.A. deVrijeLeegstand is geen eenduidig begrip. Het is te onderscheiden naar frictie-en discrepantieleegstand. De laatste weer onderverdeeld in aanbod- envraagleegstand. Deze leegstandsvormen worden getoetst aan de in een aantalgemeenten op grond van onderzoek geconstateerde leegstandscijfers. Tot slotenige aanbevelingen.In Planologenland, H. van der CammenDe uitreiking van de Erasmusprijs aan de Fransman Paul Delouvrier wasvoor Hans van der Cammen aanleiding om in te gaan op Delouvriers planvoor Parijs: het Schema Directeur d'Amenagement et d'Urbanisme de la Re-gion de Paris, een van de grootste stedebouwkundige projecten van dezeeeuwNieuwe publikatiesNieuws van de Raad van Advies voor deRuimtelijke OrdeningMededelingen NIROVMededelingen PROStedebouw enVolkshuisvesting, januari 19861222830333536DenkraamDe beleidslevenscyclus van WinsemiusDe manier waarop de spraakmakende elites het probleemvan de woningnood definieren verandert snel. Neem deleegstand van woningen. In de jaren zeventig en aan hetbegin van de tachtigerjaren werd de publieke opinie doormiddel van vaak spectaculaire kraakacties en ontruimin-gen wakker geschud. De diagnose was simpel. Leegstandwerd veroorzaakt door speculanten die misbruik maaktenvan de bestaande woningnood. De oplossing was ooksimpel: leegstaande woningen moesten door de gemeen-telijke overheid gevorderd worden. Na veel politiek gehar-rewar werd een leegstandswet aanvaard. De mogelijkhe-den van het vorderen van woningen werden verruimd.Maar dit instrumentarium is niet geschikt om de huidigeleegstand mee te bestrijden. Die leegstand wordt maar opbescheiden schaal door speculatie veroorzaakt. Vorderenvan niet door de consument gewilde woningen is zinloos.De huidige leegstand vloeit voort uit zowel vraaguitvalalsmede door aanbodoverschotten van bepaalde typenwoningen. Veel woningexploitanten worden met verhuur-baarheidsproblemen geconfronteerd. De belangenorgani-saties van die woningexploitanten hebben al alarm gesla-gen. Vooral de Nationale Woningraad (NWR) is buiten-gewoon actief. In woningraad Extra 33 worden de pro-blemen die vooral galerij flats betreffen op een rijtje gezet.Die problemen houden dan meestal verband met een ofmeer van de volgende factoren.- Veel van deze woningcomplexen hebben een relatiefgrote onderhoudsbehoefte, terwijl de benodigde financie-le middelen ontbreken.- Veel van deze complexen hebben relatief hoge woon-lasten, met name door hoge bijkomende kosten. Bijko-mende kosten die niet voor individuele huursubsidie inaanmerking komen.- De mutatiegraad in deze complexen is hoog. De meerkoopkrachtige bewoners verhuizen naar andere plaat-sen.Tot nu toe heeft volgens de NWR de rijksoverheid geenoog voor deze omslag in de marktverhoudingen. Het rijkvoert nog geen duidelijk beleid. Maar volgens de beleids-levenscyclus van Minister dr. P. Winsemius verkeert deproblematiek van de naoorlogse hoogbouw in de eerstefase. Volgens hem doorloopt elk beleidsvraagstuk eenlevenscyclus, die te verdelen is in vier fasen, te wetenerkenning, beleidsformulering, oplossing en ten slottebeheer. De politieke aandacht voor het probleem is aan-vankelijk laag, loopt op tot aan het begin van de oplos-singsfase en neemt daarna af tot de beleidsdoelstellingenin afdoende mate zijn gerealiseerd.De minister heeft een optimistische kijk op beleidspro-cessen. Hij gaat ervan uit dat tussen de relevante besUsserspolitieke overeenstemming te bereiken valt en dat proble-men effectief opgelost kunnen worden. Tegenover dezeoptimistische benaderingen staan twee pessimistischezienswijzen. De meest pessimistische zienswijze is datsommige problemen nooit op de politieke agenda komen,bijvoorbeeld in een extreem liberaal politiek klimaatwaarin politici stellen dat een probleem niet door tussen-komst van de staat opgelost kan worden. De problemenmet verpauperende flats in de Verenigde Staten zijn illus-tratief. Daar hanteren woningexploitanten een cynischemethode om hun probleem op te lessen. Zij huren brand-stichters en de verzekering dekt de schade. Gelukkig kentNederland niet zo'n extreem liberaal klimaat.Een iets minder pessimistische zienswijze is ontwikkelddoor Anthony Downs en gepubliceerd in zijn boek UrbanProblems and Prospects. Hij stelt dat sommige beleids-vraagstukken een cyclus van 5 fasen doorlopen. In deeerste fase bestaat het probleem maar bestaat er weinig'aandacht voor. Dan volgt vaak als gevolg van dramatische"gebeurtenissen de alarmerende ontdekking van het vraag-stuk. Er volgt dan een overmatig enthousiasme iets aan hetprobleem te doen. Maar in de derde fase begint men zichte realiseren dat met het volledig oplossen van het pro-bleem grote kosten gepaard gaan. Dan neemt de belang-stelling voor het vraagstuk geleidelijk af. En de aandachtvoor de zaak komt op het tweede plan. Er gebeurt wel watmaar de maatregelen zijn onvoldoende om effectieveoplossingen te realiseren.Volgens Downs doorlopen niet alle beleidsvraagstuk-ken deze cyclus. Die dat wel doen kenmerken zich dooreen drietal eigenschappen. Ten eerste heeft slechts eenminderheid van de bevolking last van het probleem. Tentweede wordt het probleem mede veroorzaakt door situa-ties waarvan de meerderheid of machtige groepen profijttrekken. Ten derde is het probleem niet dramatisch enopwindend genoeg; het leent zich niet voor politiek spek-takel. Wanneer deze zienswijze wordt toegepast op deexploitatieproblemen van naoorlogse hoogbouwcomple-xen dan is het aannemelijk dat dit beleidsvraagstuk dezedownsiaanse cyclus doorloopt. Immers, slechts een min-derheid van de bevolking en van de woningexploitantenwordt met het probleem geconfronteerd. Voorts zijn er talvan machtige belanghebbenden die willen dat een behoor-lijke nieuwbouwproductie op peil blijft. Een productie dieer mede voor zorg draagt dat de hoogbouwcomplexenworden leeg gezogen. En tot slot is het slopen of aftoppenvan hoogbouwcomplexen enkele malen spectaculair.Maar dit type activiteiten went snel. En alleen de woning-exploitanten en de overheid ondervinden de kosten. Voorhen valt te hopen dat de theorie van Downs niet opgaat enWinsemius toch gelijk heeft.Leo GerrichhauzenStedebouw enVolkshuisvesting, januari 1986drs. A.J.M. van VroenhovenDienst ROV, provincie Gelderland.Het arlikel is geschreven op persoonlijketilclDe invulling van de ruimtelijke ordeningstaak van de provincie is de afgelopen jaren aanveranderingen onderhevig. Maatsehappelijke processen en hiervan afgeleide bestuurlij-ke opvaftingen liggen hieraan ten grondslag.Het artikel poogt deze veranderingen in beeld te brengen en een globale toekomstvisie tegej^en. Het artikel heeft gediend oni de discussie binnen de Dienst Ruimtelijke Ordeningen Volkshuisvesting van de Provincie Gelderland op gang te brengen.De Provinciale RuimtelijkeOrdening in bewegingeen momentopnamein de ontwikkeling van het taakveld van een dienstDe provincialeruimtelijke ordeningVerleden en hedenNa de Tweede Wereldoorlog heeft hetheleidsveld ruimtelijke ordening eenwijde vlucht genomen. Er ontstaat alsgevolg van economische, demografischeen sociaal/maatschappelijke factoren eenexpansief ruimtegebruik. Dit gaat ge-paard met verschijnselen zoals overloopen congestie.De ruimte moet op grote schaal wordenherverdeeld. Het door de provincie toet-sen van gemeentelijke planologischemaatregelen neemt een grote vlucht; hetopsteilen van streekplannen wordt ge-meengoed.Bestuurlijk wordt de situatie, zeker opprovinciaal niveau, gekenmerkt door eenbijna-alleenheerschappij van de ruimtelij-ke ordening op het planningsfront. Deruimtelijke ordening wordt politick enmaatschappelijk gezien als een van debelangrijkste beleidsvelden t.a.v. het rege-iend overheidsingrijpen. Het krijgt trek-ken van integrale planning.De taken die de provincie krijgt in hetkader van de Wet R.O. hebben aanzien-lijk bijgedragen aan de emancipatie vandeze bestuurslaag van toezicht houdenden bemiddeiend orgaan naar een meerpolitiek functionerende overheid met ei-gen opvattingen en een eigen beleidster-rein.Eind jaren zeventig is de situatie die dejaren zestig en begin zeventig kenmerkteveranderd. Aan het expansieve ruimte-gebruik is een einde gekomen. Een stagne-rende economic, een daling van de bevol-kingsgroei, een veranderende bevolkings-samenstelling en maatsehappelijke facto-ren (een bewuster omgaan met het be-staande, het meer de nadruk leggen opkwaliteit) liggen daaraan ten grondslag.Het accent is meer komen te liggen ophet beheer en het behoud van het bestaan-de. Grootschalige ontwikkelingen zijnminder aan de orde van de dag, zij wordeningepast binnen de in hoofdlijnen be-staande en reeds geplande ruimtelijkestructuur.Tevens gaan andere beleidsvelden intoenemende mate planmatig te werk. Ineen aantal gevallen krijgen ze een wette-lijk kader. Als gevolg hiervan wordt denadruk op het integrale karakter van hetruimtelijk ordeningsbeleid verminderd.De ruimtelijke ordening moet, meer danin het verleden, haar plaats bevechtenbinnen het rijkgeschakeerde palet vanplanningstelsels.Andere beleidssectoren, een oplossingzoekend voor maatsehappelijke vraag-stukken, betwisten of bei'nvloeden de ge-maakte afweging in ruimtelijk ordenings-kader.De procedures, ingericht als een waar-borg voor de rechtszekerheid van de bur-ger, beantwoorden niet meer aan de eisenvan een vlot en doelgericht overheidshan-delen. Opvattingen over de terugtredendeoverheid veroorzaken een krapper perso-neels- en onderzoeksbudget.De begrippen harmonic en consensusdie in de jaren zestig centraal stondenhebben plaatsgemaakt voor de belangen-tegenstelling en polarisatie van de jarentachtig.ToekomstDe contekst, zowel maatschappelijk alsbestuurlijk, waarbinnen de ruimtelijke or-dening moet opereren is veranderd. Ditmaakt het noodzakelijk dat de ruimtelijkeordening zich aanpast aan nieuwe maat-sehappelijke en bestuurlijke behoeften.Indien we ons verdiepen in de toekomstdient dit te geschieden vanuit het verledenen de ontwikkeling tot de huidige situatie.Het stelsel van de ruimtelijke ordening isgegrondvest op de gedachte dat in eenbetrekkelijk klein en dichtbevolkt land alshet onze de verdeling en de kwaliteit vanhet ruimtegebruik sterk gereguleerd moetworden middels overheidsingrijpen. Dezesituatie is niet principieel gewijzigd. Hetruimtelijke verdelingsvraagstuk, met zijnconflicterende claims, is nog steeds aan-wezig. Alleen de pretenties en de verwach-tingspatronen waarmee de ruimtelijke or-dening in het verleden is omgeven zijnverminderd. Ontdaan van alle pretentiesligt de kracht van de ruimtelijke ordeningin het feit dat zij geen specifiek eigenbelang vertegenwoordigt en aldus, als af-weger van tegengestelde belangen eencentrale rol kan spelen binnen het kracht-veld van maatsehappelijke claims en wen-sen. Het belang van de ruimtelijke orde-ning is gelegen in de meerwaarde die zebiedt t.a.v. een zo efficient en effectiefmogelijk gebruik van de ruimte in kwan-Stedebouw enVolkshuisvesting, januari 1986provinciale ruimtelijke ordeningtitatieve, maar zeker ook in kwalitatievezin.Deze meerwaarde stoelt op een eigenvisie op het ruimtelijk verdelingsvraag-stuk; een eigen visie die is opgebouwd uittheoretische kaders en enige tientallenjaren intensieve praktijkervaring.Teneinde de bedoelde meerwaarde zogroot mogelijk te doen zijn dient kritischnagedaciit te worden over het huidigefunctioneren van het beleidsveld en dewijze waarop dit functioneren kan wor-den verbeterd. Hiertoe kunnen de volgen-de elementen worden aangedragen:A. Essentieel voor de ruimtehjke orde-ning is het vooruitzien naar de middellan-ge termijn in de contekst van ontwikke-Hngen op lange termijn. Maatschappelij-ke ontwikkehngen moeten vertaald wor-den in toekomstige ruimteclaims. Het be-leidsveld moet signalerend optreden in derichting van politiek en maatschappij.Deze functie kan slechts worden vervuldmet goed en doeigericht onderzoek. Hetgaat hierbij niet slechts om onderzoeks-matige onderbouwing van de korte ter-mijn beleidsvraag, maar het vooruitzienop middellange termijn middels structu-rerend onderzoek is hierbij van groot be-lang.Het onderzoek en de informatievoor-ziening binnen de ruimtelijke ordening isde afgelopenjaren verwaarloosd. Aan pri-maire eisen zoals op tijd gereed, bestuur-lijk relevant, inzichtelijkheid voor derden,betrouwbaarheid, werd niet altijd vol-daan. Een andere dmgang met onderzoeken informatievoorziening is van groot be-lang.Elementen van die omgang zijn:- onderzoek moet zodanig worden uit-gevoerd dat op het goede moment debenodigde gegevens in de juiste vormbeschikbaar komen;- de informatievoorziening dient ak-tueel en betrouwbaar te zijn;- onderzoek en informatievoorzieningdienen projektmatig respectievelijk plan-matig te geschieden en in direkt verbandte staan met de lopende en te verwachtenbeleidsprocessen;- voor bestuurders, maar ook voor der-den. dient inzichtelijk te zijn op welkewijze de beleidsadvisering met gegevens,verkregen uit onderzoek en informatie-voorziening, is onderbouwd.Stedebouw enVolkshuisvesting, januari 1986B. In de ruimtelijke ordening dient deinhoudelijke visie voorop te staan. Deinhoudelijke visie dient ondersteund teworden door een adequate en doelgerich-te besluitvormingsprocedure. De ruimte-lijke ordening moet geen oplossingen bie-den voor de maatschappelijke behoeftenvan gisteren. Wei dient de procedure eenafspiegeling te zijn van de zwaarte van hetbeleid dat men middels de ruimtelijkeordening tracht te regelen. De meerwaar-de is, naast de visie, gelegen in de zorg-vuldigheid waarmee confhcterende be-langen tegen elkaar worden afgewogen.De belangenafweging dient besloten teworden met een duidelijke keuze.C. Het ruimtelijk beleid dient zodanigvan inhoud en opzet te zijn dat de moge-lijkheden tot uitvoering/realisering vanhet beleid optimaal zijn. Het moet devoorwaarden scheppen voor een optimaleverwezenlijking van sectorale wensen, zo-als die voor wat hun ruimtelijke aspectenbetreft, zijn afgewogen in ruimtelijke plan-nen. Optimahsatie kan worden bereiktdoor het beleid zo duidelijk mogelijk tebeschrijven, door het zoveel mogelijk telaten aansluiten bij het eigen planningsni-veau, door een reele planningstermijn aante houden en door uitvoeringsprogram-mering.Uit het bovenstaande kan worden gecon-cludeerd dat de ruimtelijke ordening-zelfvoor een keuzevraagstuk staat. Keuzent.a.v. de ontwikkeling van het eigen be-leidsveld op inhoudelijk gebied; de pre-tentie waarmee de ruimte wordt vormge-geven. Een keuze ook op het gebied van deafbakening van het beleids- en plannings-niveau; de ruimte die aan derden wordtgelaten om de ruimtelijke vormgevingmede gestalte te geven. In de volgendeparagrafen wordt gepoogd enige hulp tegeven bij dit keuzeprobleem.Bestuurlijke contekstDe provincie heeft een middenpositie inhet Nederlandse bestuurstelsel. Een mid-denpositie die de afgelopen 25 jaren uit-gebreid is bediscussieerd in bestuurlijkNederland; zowel wat betreft het taken-pakket als voor wat betreft de territorialeafbakening. Vast staat dat de provinciehaar takenpakket steeds heeft zien groei-en. Taken die vooral liggen op het coor-dinatieve en plannende terrein.De Wet R.O. is een van de eerste wettenwaarin deze coordinatieve en plannendetaak formed is vastgelegd.De provincie formuleert een eigen sa-menhangende visie op de ruimtelijke ont-wikkeling voor (een deel van) de provinciein het streekplan. Tevens wordt veronder-steld dat het rijks- en gemeentelijk beleidwordt geintegreerd. Dit is de intentie diein de Wet R.O. ook na de recente wijzi-ging besloten ligt.Deze coordinatie- en integratietaak iser de afgelopen jaren beslist niet gemak-kelijker op geworden.AUereerst is er het rijk; een veelkoppigeverschijning. In een sterk (binnen-) de-partementaal verkokerde sfeer probeertieder beleidsterrein zoveel mogelijk eigenwensen en ideeen overeind te houden.Gebrek aan een duidelijke beleidslijn,onduidelijke en telkens wisselende com-promissen en een steeds grotere neigingtot detaillering zijn hiervan het gevolg.Het topzware en met omvangrijke proce-dures omgeven stelsel van structuursche-ma's en -schetsen is de uitkomst van eendergelijk proces.Ook gemeenten blijken als bestuurs-laag niet de homogene gesprekspartner tezijn waarmee consensus kon worden be-reikt over de uiteindelijk te reahserenruimtelijke doelen. De onderlinge be-langen van de gemeenten lopen op eenaantal punten sterk uiteen; gezamenlijkvinden zij elkaar in hun streven naar eenzo groot mogelijke beleidsvrijheid en eenzo klein mogelijke provinciale inmen-ging-Tot slot is er het provinciaal bestuurzelf dat op vele terreinen activiteiten ont-plooit, plannen opstelt en taken vergaart.De coordinatie- en integratieproblema-tiek in eigen gelederen wordt groot; deverkokering komt om de hoek kijken.In dit spanningsveld heeft het provin-ciaal bestuur tot taak een eigen ruimtelijkordeningsbeleid te voeren dat op eenmaatschappelijk en bestuurlijk draagvlakkan rusten en waarvan het rijk en degemeenten de hoofdlijnen moeten kun-nen onderschrijven. Een spanningsvelddat bv. manifest wordt in een orgaan alsde Provinciale Planologische Commissie.De PPC, bij uitstek bedoeld als eoordina-provinciale ruimtelijke ordeningtie-orgaan tussen rijk, provincie en ge-meenten lijkt die rol steeds meer te verlie-zen. Discussies in de PPC beperken zichvaak tot het poneren van van tevoreningenomen standpunten zonder dat er eendiaioog ontstaat op basis waarvan eengewogen advies aan het College van GSkan worden gegeven.Tevens wordt de ruimtelijke ordeninggeconfronteerd met het streven naar "eenzich terugtrekkende overheid". De over-heid kijkt naar zichzelf en dereguleert,stoot taken af, decentraliseert en trachtdoelmatiger te werken.De vraag kan gesteld worden hoe metbovengeschetste bestuurlijk/maatschap-pelijke situatie moet worden omgegaan.Moet het conflict uit de weg wordengegaan? Moet het compromis te alientijde gekozen worden? Schaart de provin-cie zich in de rijen van de gemeenten inhun strijd tegen het rijk; of omgekeerd?Bij de beantwoording van deze vragenmoet er van worden uitgegaan dat, gezienhaar midden-positie, de provincie altijdeen coordinerende functie tussen rijk engemeenten zal hebben. Deze coordineren-de taak kan alleen maar worden ver-richt vanuit een eigen en zelfstandige po-sitie op basis van een zelf ontwikkeldevisie.Vast staat dat zeker in tijden van frag-mentering, versnippering en tegengestel-de meningen het provinciaal bestuur, bin-nen de haar toegewezen grenzen, de taakheeft een samenhangende en consistentevisie te formuleren ook op het gebied vande ruimtelijke ordening. De behoefte aaneen referentiekader, aan planning, tenbehoeve van in de toekomst te nemenbeslissingen, kan alleen maar toenemen.Dit maakt de noodzaak tot planmatigdenken, met name op het gebied van deruimtelijke ordening, groot.De streekplannenVeel van de in de voorgaande paragrafengeschetse ontwikkelingen vinden hunweerslag in het streekplan. De ruimtelijkevisie van het provinciaal bestuur wordtprimair in het streekplan beschreven. Hetstreekplan is een politieke wilsuiting enals zodanig een instrument van bestuur.Tevens komen in dit plan de zich op tal-rijke terreinen ontwikkelende lijnen oprijks-, provinciaal en gemeentelijk niveausamen. Het streekplan biedt het aan hetslot van de vorige paragraaf genoemderuimtelijk referentiekader voor in de toe-komst te nemen beslissingen.Dit referentiekader kan slechts danfunctioneren als aan een drietal voor-waarden is voldaan:Het streekplan dient duidelijk te zijn.De in het plan uitgezette beleidslijnen die-nen niet voor meerdere uitleg vatbaar tezijn. Dit betekent dat zoveel mogelijkpohtieke keuzen moeten worden gemaakten dat de voor de provincie essentiele ele-menten van het beleid moeten wordenaangegeven.Het streekplan dient zich te beperkentot haar eigen beleids- en planningsniveau.Voorkomen moet worden dat een te gede-tailleerd beleid de vrijheid van m.n. ge-meenten onnodig aantast. Het provincia-le beleid beperkt zich tot het regionaleniveau. In dit beleid is het rijksbeleid ver-werkt, mits dit door de provincie gedra-gen wordt. Beperking tot het eigen be-leids- en planningsniveau zal voor hetstreekplan een zekere mate van globaliteiten aandacht voor elementen als haalbaar-heid en flexibiliteit met zich meebren-gen.Als laatste voorwaarde geldt dat hetstreekplan, wellicht meer dan in het ver-leden, ruimtelijk van aard dient te zijn. Detijden dat, vaak tegen de opvattingen vande ruimtelijke ordenaars in, stukken be-leid van andere sectoren van beleid in destreekplannen werden "ondergebracht"zijn voorbij.Daarnaast zijn er. een aantal zaken diede komende jaren de nodige aandachtverdienen.A. De planopbouwZoals reeds eerder is opgemerkt zullenstreekplannen steeds minder worden op-gesteld in een sfeer van politiek/bestuur-lijke consensus tussen de drie bestuursla-gen. Wil het streekplan toch zijn waardebewijzen als bestuurlijk hulpmiddel bijhet nemen van beslissingen over conflik-terende belangen dan dienen aan de plan-opbouw de volgende eisen te worden ge-steld:- Een duidelijke visie is vereist over dat-gene wat het provinciaal bestuur ziet alsde essentie van de regionale ruimtelijkeontwikkeling. Meer nog dan in het verle-den zal het moeten aangeven wat het totde essentiele zaken van het beleid rekent(en waarvoor zij de bereidheid uitspreektde haar ter beschikking staande instru-menten maximaal in te zetten) en welketaken binnen bepaalde kaders op eenlager niveau kunnen worden ingevuld.- In het plan behoort aan het beschikba-re instrumentarium aandacht te wordenbesteed; nagegaan moet worden op welketerreinen eventueel aanvullend instru-mentarium wordt ontworpen. Er zal in-zicht moeten zijn op welke wijze hetbeleid geprogrammeerd wordt (om aldusde koppeling tussen beleid en instrumen-tarium te leggen).- Het beleid dient op de eerste plaats uitte gaan van een gebiedsgebonden, samen-hangende, ruimtelijke invalshoek en pasop de tweede plaats van een sectoralebenadering.- De planopbouw dient de nodige soe-pelheid te bezitten teneinde de resultatenvan het uitvoeringsoverleg middels al testarre procedures niet te frustreren.Hiermee is een aantal belangrijke voor-waarden vervuld waardoor een sterke po-sitie kan worden ingenomen binnen hetpolitiek/bestuurlijke krachtenveld.6. De lange termijn ontwikkelingHet streekplan dient, teneinde het reali-teitsgehalte zo groot mogelijk te maken,uit te gaan van de middellange termijn(max. 10 jaar). Hierdoor ontstaat het ge-vaar dat de lange termijn onvoldoendeaandacht krijgt. Toch dient er veel aan-dacht te zijn voor lange termijn ontwik-kelingen. Het lange termijn perspectief isvan belang om de ontwikkehng op demiddellange termijn te kunnen inkaderenen beter te kunnen beargumenteren. On-derzoek naar lange termijn ontwikkelingis van essentieel belang. Het instrumentvan de scenario's of achtergrondstudieskan hierbij behulpzaam zijn. Gezien deervaringen met lange termijn onderzoekdienen de resultaten met de nodige voor-zichtigheid te worden toegepast. De sig-nalerende functie dient voorop te staan.C. De relatie planvorming--planuitvoe-ringAls gevolg van een globalere planopzet enhet meer ruimte laten aan de ontwikke-lingen op lagere planniveaus wordt derelatie tussen planvorming en planuit-Stedebouw enVolkshuisvesting, januari 1 986provinciale ruimtelijke ordeningvoering anders.In de huidige generatie streekplannenworden programmatische elementen nogin de streekplannen zelf of in een bij hetstreekplan gevoegd programma opgeno-men. In de toekomst zal de programme-ring van het ruimtelijk beleid (mede) ge-stalte krijgen in andere, meer op concreteuitvoering gerichte beleidsvelden (voor-bereidingsschema landinrichting, TROP,volkshuisvestingsplan, meerjarenpro-gramma's stadsvernieuwing enz.). Ditlaat onverlet dat in het plan moet wordenaangegeven op welke wijze de knelpuntendie zich gaan voordoen bij uitvoering vanhet beleid zuUen worden opgelost.Wil er een niet te losse relatie ontstaantussen beleid en uitvoering dan zullenmeer nog dan in het verleden, goedewederzijdse relaties moeten worden opge-bouwd met sectoren van beleid. In ditkader zou veel vaker en veel slagvaardigergebruik gemaakt kunnen worden van deuitwerkingsmogelijkheid van streekplan-nen die de Wet R.O. biedt.Overigens biedt het als voortvloeisel uitde gewijzigde Wet R.O. verplichte jaar-lijkse verslag aan Provinciale Staten eenuitstekende mogelijkheid het beleid en deuitvoering (stand van zaken) aan elkaar tekoppelen.D De evaluatle en de bijstelling van hetbeleidWil het streekplan, zeker in een tijd vanfragmentatie en gebrek aan consensus,zijn waarde behouden dan moet het regel-matig getoetst worden op zijn maatschap-pelijk en bestuurlijk draagvlak. Het ver-dient daarom aanbeveling het ruimtelijkbeleid voor de provincie eens per 4 jaar,gedurende de zittingsperiode van Provin-ciale Staten, op hoofdlijnen te evalue-ren.Deze evaluatie wordt soms gevolgddoor zeer ingrijpende wijzigingen van hetbeleid per streekplangebied, soms ge-volgd door slechts marginale bijstellin-gen.De plantoetsingHet toetsingsbeleid is aan veranderingenonderhevig. Een viertal factoren is hier-van de oorzaak:? een provinciale ruimtelijke planvor-Stedebouw enVolkshuisvesting, januari 1986ming die zich beperkt tot haar eigenbeleids- en planningsniveau heeft tot ge-volg dat de plantoetsing zich hieraanmoet aanpassen;? de opkomst van nieuwe sectoren enplanstelsels incl. de daarbij behorendeprogrammering;? de "fragmentarisering" van de ge-meentelijke ruimtelijke planvorming;? de druk in de richting van snellere enmeer gerichte procedures.Achtereenvolgens zullen bovenge-noemde factoren worden besproken,waarna uit het totaal conclusies zullenworden getrokken.A. Een provinciale ruimtelijke planvor-ming die zich beperkt tot haar eigenbeleids- en planningsniveau heeft tot ge-volg dat de plantoetsing zich hieraanmoet aanpassen. De bewuste keus, ge-maakt in het kader van het streekplan, omlagere bestuursniveaus meer vrijheid tegeven bij de ruimtelijke planvorming,dient bij de plantoetsing gerespecteerd teworden. Gebeurt dit niet dan wordt deeenmaal gegeven ruimte in het streekplanin het kader van het goedkeuringsbeleidweer teruggenomen.Reeds is geconstateerd dat de beper-king tot het eigen beleids- en plannings-niveau de streekplannen een globaler ka-rakter zal geven. Het streekplan zal opgedetailleerd niveau minder harde uit-gangspunten en criteria bevatten. In som-mige gevallen zal er slechts sprake zijn vaneen kader waarbinnen op een lager plan-niveau een reeks van invullingen mogelijkis. Als gevolg hiervan zal er veel minderdan in het verleden sprake zijn van me-chanisch toetsen. Toetsing dient meer inde geest dan naar de letter van het streek-plan te geschieden. Dit stelt hoge eisenaan de kwaliteit van het toetsingswerk.(T.a.v. bezwaarschriften is er sprake vaneen eigen provinciale verantwoordelijk-heid. Het provinciaal bestuur treedt hierin de belangenafweging tussen gemeenteen burger hetgeen vaak een gedetailleerdebehandeling noodzakelijk maakt.)B. De opkomst van een groot aantal wet-telijke regelingen, planvormen en richtlij-nen op rijks-, provinciaal en (inter-) ge-meentelijk niveau heeft de complexiteitvan de toetsing ontegenzeggelijk vergroot.Nadere uitwerkingen en delen van pro-grammering van het streekplanbeleid zijnbuiten het streekplan in andere plannenen nota's van de diverse bestuurslagen tevinden. Naast de steeds groter wordendeopgave het overzicht te behouden komt deplantoetser steeds meer in de positie vande beslechter van tegengestelde belangenvan de diverse sectoren. Deze rol wordtbovendien bemoeilijkt door het feit datsectorplannen soms onvoldoende ruimte-lijk zijn vertaald, of dat deze sectoren zichniet wensen te houden aan de in de ruim-telijke kaders overeengekomen beleids-en planningsniveaus.C. De fragmentarisering van de gemeen-telijke ruimtelijke planvorming neemt eensteeds grotere omvang aan. Steeds meerdeelplannen (postzegel-plannen) diemoeilijk in een groter kader zijn te plaat-sen worden ter toetsing aangeboden. Denoodzaak binnen een redelijke termijn tekunnen voldoen aan maatschappelijkebehoeften en wensen is hiervan de voor-naamste oorzaak. Vaak een terechte wens,maar de aldus ontstane lappendeken vankleine plannen houdt het grote gevaar vanad-hoc beleid in zich.D. De noodzaak van snellere en gerichte-re procedures is zeer onlangs geformali-seerd in de gewijzigde Wet R.O. Een snel-lere en gerichtere procedure van bestem-mingsplantoetsing dient te worden toege-juicht. Wei kan worden geconstateerd dateen doelmatige werkwijze noodzakelijk isvan al diegenen die binnen en buiten hetprovinciale apparaat met plantoetsing temaken hebben.Deze ontwikkehngen overziende dringtsterk de conclusie op dat goed voorover-leg in de ontwerpfase van bestemmings-plannen nog meer dan vroeger noodzake-lijk is. (Onder vooroverleg wordt verstaande fase waarin er, in PPC-verband, over-leg plaatsvindt tussen de gemeenten en debetrokken provinciale en rijksvertegen-woordigers over een ontwerp-bestem-mingsplan. Dit ter onderscheiding van dewettelijk geregelde formele toetsingsfasewanneer er sprake is van een door degemeenteraad vastgesteld bestemmings-plan.) In deze fase is het immers veelgemakkelijker in overleg met alle betrok-kenen aan te geven binnen welke margesde gemeentelijke planvorming zich zalprovinciale ruimtelijke ordeningkunnen voltrekken en welke eisen bij detoetsing in de formele goedkeuringsfaseworden gesteld.In de goedkeuringsfase kan dan wor-den volstaan met een formelere toetsingop basis van het gevoerde vooroverlegover het ontwerp bestemmingsplan. Toet-sing moet dan geschieden op basis van devoigende elementen:strijd met de wet/jurisprudentie, strijdmet het streekplan, strijd met het rijksbe-leid, strijd met eventuele circulaires enstrijd met op het betreffende provincialenota's voor zover ze ruimtelijk vertaaldzijn en passen binnen het streekplan.Een zeer moeilijk te beheersen aan-dachtspunt is het detailleringsniveau vanhet toetsingswerk. De bestuurlijk gewen-ste terughoudendheid wordt lang niet al-tijd geeerbiedigd door vertegenwoordi-gers van andere provinciale beleidsveldenen vertegenwoordigers van rijksdiensten.Toch staat de ruimtelijke ordenaar voorde taak opvattingen op dit terrein tebewaken in de richting van het Collegevan GS en de gemeenten.Tevens dient zich het spanningsveldaan tussen een terughoudend toetsingsbe-leid en de gedetailleerdheid die vaak no-dig is bij het beoordelen van be-zwaarschriften door burgers ingediend te-gen een bestemmingsplan. Bedacht moetworden dat beide provinciale taken we-zenlijk van elkaar verschillen;: staat bijhet toetsen de eigen provinciale visievoorop en is daardoor de provincie be-langhebbende, bij het beoordelen van be-zwaarschriften is het provinciaal bestuurberoepsinstantie, de rechtsbeschermingvan de burger staat voorop. In de dage-lijkse praktijk is het onderscheid in pro-vinciale rol voor burgers en gemeentenniet altijd even duidelijk. Een sterkerescheiding van beide circuits zou aanbeve-ling verdienen.Tot slot is er het vraagstuk van de kwa-liteit van de ruimtelijke vormgeving zoalsdie ondermeer ook in bestemmingsplan-nen wordt geregeld. Indien de provinciezich beperkt tot haar eigen beleids- enplanningsniveau wordt op dit terreinmeer verantwoordelijkheid bij de ge-meenten gelegd. In de toekomst kan hetvoorkomen dat er plannen ter goedkeu-ring bij de provincie worden aangebodendie op het terrein van de ruimtelijke vorm-geving ver onder de maat zijn. Bedachtmoet worden dat met de goedkeuring vaneen dergelijk bestemmingsplan de ruimte-lijke vormgeving voor een reeks van jarenwordt vastgelegd. In uitzonderingsgeval-len zou door GS goedkeuring moetenworden onthouden zonder dat hiervooreen formed vastgelegde toetsingsgrondaanwezig is.Het onderzoek en deinformatievoorzieningOp dit terrein kan een drietal ontwikke-lingen voor de toekomst worden gesigna-leerd:1. Het belang om op het juiste tijdstipover de relevante informatie te beschik-ken, zowel met betrekking tot de beleids-vorming als de beleidsuitvoering, wordtin de toekomst steeds groter. Streekplan-nen (de toelichting) zullen moeten wor-den voorzien van een informatiepara-graaf waarin in algemene termen de rela-tie wordt uiteengezet tussen de belang-rijkste te verwezenlijken doelen en deinformatie die wordt verzameld teneindede uitvoering en evaluatie van deze doelente kunnen realiseren. Tevens zal aandachtnodig zijn t.a.v. onderzoek en informatie-verzameling om beleid te vormen. Ditstelt wel de eis dat het beleid in min ofmeerdere mate vertaald moet kunnenworden naar te verzamelen informatie(informatiseren van beleid). Slechts opdeze wijze is het mogelijk het beleid in eenfrequent tempo (eens in de vier jaar) ophoofdlijnen te evalueren of eens per jaareen verslag aan Provinciale Staten uit tebrengen omtrent de stand van zaken vanuitvoering van het beleid.Daarnaast is het opstellen van scena-rio's als hulpmiddel voor het ontwikkelenvan beleidsalternatieven voor de langetermijn van belang.2. De afstemming van de informatiebe-hoeften tussen de beleidssectoren onder-ling noodzaakt tot het expliciteren vanbeleidsvragen en tot het afstemmen vande gehanteerde basisgegevens. Het isdaarom van het grootste belang dat op hetniveau van de informatievoorziening eengoede horizontale en verticale coordinatietot stand komt. Aldus kan de discussierond de afstemming van informatie enonderzoek indirect een belangrijke bijdra-ge leveren aan de onderlinge afstemmingvan de beleidsvraagstukken zelf.3. Het automatiseren van gegevens, aldan niet op kaart, gaat een grote vluchtnemen. Gemeenten, maar ook overigeinstanties, gaan zich, voor wat betreft hunbeleid, steeds meer baseren op geautoma-tiseerde gegevens waaronder die op kaar-ten. Ook voor de provincie is deze ontwik-keling van groot belang. Door middel vangeautomatiseerde kaarten is het mogelijkeen veel grotere stroom aan informatie teverwerken. Als gevolg hiervan kunnen inde toekomst veel meer dwarsverbandenworden gelegd dan tot op heden mogelijkis. Aandacht op korte termijn is noodza-kelijk teneinde een niet te grote achter-stand op te lopen.De relatie met anderebeleidsveldenReeds eerder is geconstateerd dat eenmeer globale planvorming meer ruimtelaat voor sectoren van beleid. Dit mag erniet toe leiden, dat deze beleidsvormingzich (te) los van de ruimtelijke ordeninggaat voltrekken. Een goede wederzijdsecoordinatie en afstemming blijft, meerdan ooit, noodzakelijk teneinde samen-hang van het provinciale beleid als totaalte bewaren.Ongetwijfeld zal deze samenhang dui-delijker tot uitdrukking komen als meerdan tot nu toe nota's vanuit andere be-leidssectoren stelselmatig worden voor-zien van een ruimtelijke ordeningspara-graaf. Op deze wijze wordt de tweesporig-heid van het beleid (om in enigszins "be-laden" termen te spreken: langs de facet-en langs de sectorlijn) tenminste op pro-vinciaal niveau bewaard.De relatie met financien en het milieu-beleid, beide met een sterk facet-matigkarakter, dient hier apart onder de loep teworden genomen. Financien omdat dediscussie over de realiteit en haalbaarheidvan het ruimtelijk ordeningsbeleid weervolop in de belangstelling staat. Het mi-lieubeleid omdat met de rijksnota "Meerdan de som der delen" het plannings-denken op milieugebied nieuwe impulsenheeft gekregen.Stedebouw enVolkshuisvesting, januari 1986provinciale ruimtelijke ordeningFinancier!Er zijn in het verleden pogingen onderno-men het provinciale ruimtelijk beleid, zo-als verwoord in de slreekplannen, in meerof mindere mate financieel te vertalen.Deze pogingen worden ondernomen van-uit de begrijpelijke stelling dat zonder eenfinanciele vertaling het risico gelopenwordt dat essentiele onderdelen van hetruimtehjk beleid bij een nadere concreti-sering niet uitgevoerd kunnen worden alsgevolg van te hoge kosten. Pogingen in hetverleden zijn altijd gestrand op het vrijhoge abstractieniveau van het streekplan-beleid en het zeer grote aantal factorenwaaruit uiteindelijk het totale kosten-plaatje wordt opgebouwd.Het vraagstuk begint steeds meer tenijpen omdat enerzijds de kosten steedsmeer bepalend gaan worden voor de rea-lisering van het beleid, anderzijds als ge-volg van de globale planvorming het ge-ven van een financiele vertahng steedsmoeilijker wordt. Gesteld kan worden datniet moet worden gepoogd het totaleruimtelijk beleid, zoals in het streekplan isneergelegd, financieel te vertalen. Wei ishet van groot belang essentiele en struc-turerende elementen van dit beleid finan-cieel te vertalen. Over dit financiele"plaatje" dient overeenstemming te be-staan tussen de diverse bestuurslagen ten-einde het realiteitsgehalte en de haalbaar-heid van het streekplan te vergroten.Overigens dient de financiele vertalingniet in het streekplan zelf plaats te vindenmaar in het bij het streekplan behorendeprogramma.MilieuSteeds meer stemmen gaan op om op pro-vinciaal niveau meer samenhang te bren-gen in het milieubeleid. Dit streven naareen samenhangend milieubeleid staat ophet punt op rijksniveau geformaliseerd teworden door het creeren van een wettelijkkader voor het door de provincie op testellen miheubeleidsplan. Onder dit mi-lieubeleid wordt dan verstaan het beleidt.a.v. de milieuhygiene, natuur en land-schap, delfstoffenwinning en energie.De afstemming tussen het milieubeleiden de ruimtelijke ordening is nogal ondui-delijk. Beide planningsstelsels houdenzich bezig met kwantitatieve en kwalita-tieve aspekten van ons leefmilieu. Desituatie wordt nog complexer als ook hetplanningsstelsel rond het waterbeheer inde discussie wordt betrokken.Voorkomen moet worden dat er eengrote overlap ontstaat tussen de plan-ningsstelsels onderling. Een samenhan-gend milieubeleid kan daar een grote rolspelen waar de ruimtelijke ordening, ge-zien haar instrumentarium, tekortschiet.Niet ontkend kan worden dat de ge-dachten aan een mileubeleidsplan zijnvoortgekomen uit een groter wordendemaatschappelijke zorg inzake de kwahteitvan ons milieu. Voor de ruimtelijke orde-ning is dit een signaal dat meer nog dan inhet verleden aandacht aan dit vraagstukmoet worden besteed bij de planvorming.Een miheubeleidsplan waarin het ver-brokkelde milieuhygienisch beleid in zijnsamenhang wordt gepresenteerd kandaarbij een aanzienlijke hulp bieden.Tot slotHet geheel overziende constateert mendat het beleidsveld ruimtelijke ordeningaan veranderingen onderhevig is. De ver-anderingen zijn noodzakelijk om het be-leidsveld aan te passen aan de nieuwebestuurlijke en maatschappelijke eisen.Deze ideeen over de veranderende rich-ting krijgen geleidelijk aan gestalte. Van-uit die optiek bezien is er sprake van eenfase van herorientatie, met alle onzeker-heden die een dergelijke fase nu eenmaalmet zich meebrengt.Bedacht moet worden dat in de afgelo-pen 25 jaar veel is geinvesteerd in de ruim-telijke ordening. Kennis en vaardighedenzijn opgebouwd. Het stelsel heeft zijnwaarde voor bestuur en maatschappij be-wezen. Het centrale vraagstuk in dezeperiode van herorientade is hoe de waar-de die de ruimtelijke ordening kan biedenbehouden blijft en daadwerkelijk gestaltegegeven kan worden in de richting van hetbestuur en de maatschappij.De waarde is gelegen in het feit dat deruimtelijke ordening alternatieven enkeuzen kan aanbieden voor een samen-hangende ontwikkeling. Deze waardedient te worden geoptimaliseerd. Dit kanslechts dan wanneer de in het verledenopgebouwde kennis en vaardigheden ver-der worden uitgebouwd, zowel op weten-schappelijk gebied als door de ervaringopgedaan in de praktijk.Deauteurdanktdrs. H.AJ. Janssen, mr. AW.Klaassen, drs. R.J. Kohutnlckl, drs. L.P.W. vander Meer en drs. E.J. ter Meulen voor hunbijdragen.Stedebouw enVolkshuisvesting, januari 1 9868John MinettPrincipal Lecturer Department of TownPlanning, Oxford Polytechnic.Hieronder is opgenomen de eerste bijdrage in een serie artikelen die de redactie wilpubliceren over ruinitelijke planning in een aantal landen in Europa en wellicht ookdaarbuiten.De artikelen bestaan uit een weergave van het in het betreffende land gehanteerdeplanningsysteem, gevolgd door de beschrijving van een casus. Het ligt in de bedoe-ling deze artikelen, met mime perioden tussen de verschillende afleveringen, op tenenien.Vanwege de onvertaalbaarheid van bepaalde in de artikelen gebruikte begrippen isafgezien van het doen omzetten van de tekst in het Nederlands. De redactie gaat ergaarne vanuit dat dit voor de geinteresseerde lezer geen onoverkomelijke moeilijk-heden met zich zal brengen.Red.Physical planning in England1. ContextThe Legal and Administrative SystemFor anyone used to the legal and admin-istrative systems in mainland Europe, andin many other parts of the world, thesystem in England may seem unusual.England has no written constitution.There is no Bill of Rights specifying acitizen's relationship with the State. Incontrast to the principles of the Rechts-staat which govern Dutch law and admin-istration, the English citizen does notknow specifically where he stands, exceptfor the presumption (so far upheld) that"civil liberties rest simply on the oldassumption that a citizen is free to do ashe likes so long as he does not commit anyspecified breach of the law." (Birch 1967p. 248). Thus in contrast to the Nether-lands and many other countries where thewritten constitution provides a governingframework for the interpretation of law,in England the ongoing and changingdecisions of parliament ar regarded assupreme.The differences in legal system affectadministration, for whereas in countrieslike the Netherlands the constitution de-fines the role and relationship betweendifferent levels of government, in Eng-land the powers and responsibilities ofthe different levels of administration aredecided and changed by parliament. Thedetailed application of these powers is inthe hands of central government who canissue directives in the form of Orders,Regulations and Circulars and influencelocal government through grants and re-strictions on borrowing. The wholesystem is ultimately controlled by thecourts whose role is to interpret the deci-sions of parliament.The idea of "interpretation" followsthrough into administration, because afundamental aspect of Enghsh practice isthe principle of "administrative discre-tion", where the administration is allowed' to interpret the spirit of the law, subject tochallenge in the courts.Local GovernmentThe structure of local government in Eng-land is broadly similar to that in theNetherlands, having two major tiers ofauthority- the Counties and the Districts.Local Government in the six largest con-urbations was modelled on that createdfor London in the 1960's with Metropol-itan Counties and Metropolitan Districtsbeing equivalent to the Greater LondonCouncil and the London Boroughs. Thereis a third level of local government whichonly applies (at present) in rural areas.This is the Parish Council.The Counties and Metropohtan Coun-ties are primarily responsible for strategicservices, such as public transport. TheDistrict Councils are responsible for localservices, such as housing and environ-mental health. The Parish Councils areresponsible for public open space. Aslocal authorities are statutory corpora-tions they are subject to the doctrine of"ultra vires". This declares that the natureand powers of authorities are conferredby statute, and any decision made bythem beyond the statute is unlawful be-cause if exceeds the powers which havebeen delegated to them by parliament.It is important to understand that thedifferent levels of authority are not hei-rarchically related. They all have a specif-ic relationship and responsibility to cen-tral government. Only in the case of plan-ning was a heirarchical relationshipcreated when, under the Local Govern-ment Act 1972, the Counties were maderesponsible for strategic planning and theDistricts were made responsible for localaction planning with Counties given thepower to direct District plans. This ar-rangement created problems, and waschanged under the Local Government,Planning and Land Act 1980 which putthe onus on Districts to co-ordinate theirplans with those of the County.Local Government FinanceThe principle source of local governmentfinance is a locally levied property taxknown as "the rates". This is supple-Stedebouw enVolkshuisvesting, januari 19869physical planning in Englandmerited by a "block grant" from centralgovernment which has two objectives:first to compensate for any significantfinancial responsibilities imposed on lo-cal authorities by central government,and secondly to help those authoritieswhose local income is insufficient to meettheir needs. In recent years the blockgrant has been reduced considerably -from an average of 66% of local govern-ment expenditure in 1976 to 46% in1985.The determination of the level of"rates" (local property tax) has normallybeen a prerogative of each local authority,but recently central government has de-cided to put a ceiling on "the rates" leviedby those local authorities which it consid-ered were spending excessively.2. Land use controlThe Evolution of the Planning SystemThe principle of public control overbuilding and land use in England origi-nates to a great extent, from local enact-ments and bye-laws made by the largercities which were adopted during the lat-ter half of the nineteenth century. InEngland, dating from the Public HealthAct 1875, local authorities were requiredto make bye-laws laying down minimumstandards for building which must beadhered to in order to safeguard the inha-bitants and the general public, but whichotherwise did not direct the developer inany positive way. Thereafter, until 1965direct control over building followed asimilar pattern to the Netherlands andlocal authorities in England made theirown bye-laws within the framework of anational model. These grew into a largeand complex set of regulations dealingwith such factors as water supply, sewer-age and refuse disposal, daylighting andventilation, space standards for livingrooms, structural stability and fire pre-cautions. Since 1965 a set of nationalbuilding regulations have appliedthroughout the country, and any amend-ments are made centrally.Town Planning was introduced formal-ly by the Housing and Town Planning Act1909. Its aim was to allow local authori-ties to prescribe the future expansion oftheir built up areas. Over the years, al-Stedebouw enVolkshuisvesting, januari 1 98610though methods and procedures havebeen changed and modified, the aimshave remained: for the state to providepositive and comprehensive guidance todevelopment, additional to the older,more negative and piecemeal means ofpublic control provided by nuisance actsand bye-laws and by private control bylandowners using restrictive covenants(McAuslan, 1975).Until 1943, the English planningsystem was similar to the Dutch, wherebyplanning control only applied to thoseareas for which a plan had been made, orwas intended to be made. However, theTown and Country Planning Act 1943changed this by making all land subject toplanning control. After the Second WorldWar, control powers over building andplanning were separated when the Gov-ernment adopted substantially the recom-mendations of the Uthwatt Commission(1942) and formally appropriated all de-velopment rights in land under the Townand Country Planning Act 1947. Sincethen all development has been subject to aseparate planning permission, whilst thetechnical aspects of building have contin-ued to be dealt with under the PublicHealth Act 1936.Although the Town and Country Plan-ning Act 1947 required all local planningauthorities to produce developmentplans, the development plan was not itselfmade legally binding on developers.Rather, it was regarded as one factor thatthe local planning authority should takeinto account in making a decision aboutan application to develop land or tochange the use of land or buildings.As the Act stated, the local planningauthority must take into account the de-velopment plan and "any other materialconsiderations". This resulted in an im-portant procedural separation betweenthe making of development plans and thecontrol of development which has beenretained in all subsequent English plan-ning legislation.The Present Planning SystemIn contrast to the concern of many plan-ning systems to rely on control by detailedlocal plans, the English system empha-sises planning as a guidance framework.The Town and Country Planning Act1971 divided the development plan intotwo main parts: a structure plan that isintended to provide a strategic frameworkof policies, and local plans to detail par-ticular aspects. The structure plan mustbe approved by the Minister, but localplans do not require ministerial approval.The local planning authority must pro-duce a structure plan but was given dis-cretion about when to make local plans.This arrangement was complicated bythe Local Government Act 1972 whichreorganised local government in Englandand Wales. From 1974, planning admin-istration was split between county anddistrict authorities as mentioned pre-viously. Each county and metropohtancounty was made responsible for prepar-ing a county structure plan, and, in con-sultation with its districts for producing adevelopment plan scheme which allo-cated duties for making agreed local plansas between county and districts.The district councils were made re-sponsible for planning control, but thecounties were left with reserve powers todirect decisions on strategic issues affect-ing the structure plan. The Minister at thetime recommended that county and dis-trict authorities should agree to a devel-opment control scheme as a method ofworking between authorities.Because of difficulties in operating thetwo-tier system, legislation was intro-duced in 1980 to simplify matters. Underthe Local Government, Planning andLand Act 1980, districts are made pri-marily responsible for local plans and allplanning control, except proposals formineral extraction and processing and theuse of land for waste disposal. The countycouncils remain responsible only forstructure planning and the control ofminerals and waste disposal. However,they must be consulted by District Coun-cils on applications for development ofstrategic importance and proposals whichmight affect the use of land for mineralworking, waste disposal or developmentproposed by the County Council itself.Overall responsibility for planning andlocal government rests with the Depart-ment of the Environment (see diagram 1).Since 1947 the Minister (now the Secre-tary of State for the Environment) hasbeen charged with "securing consistencyand continuity in the framing of a nation-al policy with respect to the use of land".physical planning in EnglandThe Minister is responsible for 'secunng consistency and continuity in the framing ofa national policy with respect to the use of land'The CabinetI--OO>:!- i^Structure FtansOcrh-coQDevelopmentPlan SchemePkinntng fbficyLand Use PolicyExamination in F\jbli(-^HPublic InquiryCounty CouncilCounty PlanningCommitteeCounty FtonningDepartnn?o*" TfiD^efopment Cwtro!Couiity rmflters/TTDistrict CouncilLocd Plans:District PlonAction Area PkmSubject RonDistrict PlanningCommittee?NDistrict PlanningDepariw?ntHM/DevelopmentControlSupervisory connection -XAdvisory connection ^Appeol >A^~^f^_^IhParish Council/Community Groups/NeighboursConsulteesApplication forRanning Permission(Based on J B Cullingworth 'Town 8 Country Planning in Britain'- updated to 1981)Diagram J. The planning system in EnglandHe is concerned primarily with strategicissues of policy and priority, includingpublic expenditure, which determine theoperations of the Department (Culling-worth, 1976). Any national and regionalpolicies produced by government are ex-pected to be incorporated in county struc-ture plans and implemented in the localplanning policies of the counties and dis-tricts. The Minister has default powers toact for the county, and, similarly, thecounty can act for the district, but thesepowers are rarely used.All structure plans must be submittedto the Minister for approval, and he hasthe power to modify them to bring theminto line with broader planning policy. Heis also responsible for receiving appealsboth regarding structure plans and alsofrom aggrieved applicants for planningpermission. He may call in for his owndecision proposals which are consideredto be of national interest or substantialdepartures from a structure plan. In allcases, he is empowered to hold a quasi-judicial inquiry, conducted by one of hisinspectors. The Minister's decision is fi-nal, and can only be challenged in thecourts on a point of law. The sum of deci-sions acts not only as case law, butbecause the decisions are invariably con-cerned with detailed aspects of policy.they serve to clarify and define broaderpolicies in an evolutionary manner (Cul-lingworth, 1976).From time to time, the Minister, orregional bodies commission strategicplans for an area covering a number ofcounties. Sometimes these relate to awhole region, sometimes part of a regionor even two regions. Thy are intended,amongst other things, to provide a frame-work for guiding counties preparingstructure plans, but they are not bindingon the counties.Making Local PlansThe form and content of local plans wasset out in 1970 in a Development PlanManual (MOHLG 1970). This requiredthat a local plan should consist of a writ-ten statement, maps and diagrams, illus-trations and other descriptive matter. Thewritten statement should describe thebackground of the plan, the decisions itcontained and an explanation of how theywere arrived at. It should also contain anaccount of the area at the time of the plan,an analysis of its problems and assets anda summary of the alternative prospects ofchange. The structure plan context shouldbe made explicit and also the relationshipwith other local plans. The phasing of theplan should be given, and the powers to beinvoked for plan implementation shouldbe listed (MOHLG, 1970). In contrast tostructure plans which were advised to bediagrammatic, most local plans were ex-pected to be presented on a scale base.These principles remain today, thoughare modified in the light of local circum-stances.There are three types of English localplan: district plans, action area plans andsubject plans. District plans can be madefor parts of large towns, towns in countiesand rural parts of counties. Their specificpurpose is "to set out the planning poli-cies for each area, to restate and amphfythe long-term intentions of the structureplan, to describe specific proposals and tolay down development control criteria"(MOHLG, 1970, p. 48). They are not nec-essarily tied to a fixed time scale.Action area plans may cover any areawhich is considered to require compre-hensive treatment within ten years. Theymay include parts of city centres, old resi-dential areas or other focal points in anStedebouw enVolkshuisvesting, januari 198611physical planning in Englandurban or rural area, and may range fromclosely detailed plans (especially wherethe local authority is the developer) to abroad brief (which will only establishguidelines for the private developer, leav-ing the details to be settled by the processof development control) (DOE, 1975,p. 29).Subject plans deal with particular plan-ning aspects in advance of the prepara-tion of a comprehensive plan or where acomprehensive plan is not needed. Theymay be concerned with issues that coverparts of a wide area, for example reclama-tion, or conservation or a series of specificsites.Procedures for making a Local PlanUntil the Local Government, Planning andLand Act 1980, a local plan could only befinally approved once the higher levelstructure plan had itself been approvedby the Minister. This is no longer re-quired, but close liaison is expected be-tween the structure plan authority and theauthority preparing the local plan. Wherea plan has imphcations for areas underthe control of adjoining planning bodiesconsultation is expected in order to en-sure that policies are co-ordinated in de-tail. Adjoining authorities may choose toact jointly in the preparation of localplans for areas which straddle their com-mon boundary.English planning law has been specificabout public participation since the Townand Country Planning Act 1968 includednew procedures for incorporating theviews of the general public into plan-making processes. These required the au-thority preparing a structure or local planto "publish a report of the relevant surveymaterial, publicise adequately the mattersthey propose to deal with in the plan, andprovide an opportunity for the making ofrepresentations before they finish draft-ing the plans" (DOE, 1975, p. 29).Prior to adopting a local plan, copies ofthe plan with a notice of the rights ofobjectors must be made available at theplanning authority's offices. A copy of theplan must also be sent to the Ministeraccompanied by a statement describingthe consultations held by the authoritywith other interested parties, and the pub-licity undertaken, during the preparationof the plan. If the Minister is not satisfiedStedebouw enVolkshuisvesting, januari 1 98612that there has been adequate opportunityfor participation, he can direct the au-thority not to take any further stepstowards the adoption of the plan until therequirements of the Act have been com-plied with.When objections are made to an En-glish local