DenkraamBestemmingsplannen nieuwe stijiGroeikernen en groeisteden: HoutenProvinciaal ruimtelijke beleidter discussieTypologie van woningmarktenBestuurlijk-juridische trendsIn PlanologenlandNieuwe publikatiesNieuws van de RAROtedebIkshuiouwen m^^^,svesling"'- * "^ i'" '-i ' /ill' J tw?r , ^'*w'?-?--- ? *? ''' in.'I.mam^mwfmMmik-WWrsm So. iSi^^lnPffllPOST-HTOCURSUSSENHOGER PLANOLOGISCH ONDERWIJSInhoud:geografie, demografie, statistiek, methoden vanruimtelijke planning en onderzoek, financieel-econo-mische aspecten van planvorming, bestuurlijk-juridi-sche aspecten van planvorming, informatica, stede-bouw en volkshuisvesting, verkeer en vervoer, land-inrichting en milieukunde.AANNEMERSSTAFOPLEIDINGInhoud:ondernemingsstrategie, bedrijfsorganisatie, financie-ring, personeelsbeleid, materieei, projektontwikke-ling, marketing, aanbesteding, juridische aspecten enkommunikatieve vaardigheid.De cursussen warden gegeven door leidinggevendefunktionarissen werkzaam in de beroepspraktijk.De cursussen starten op 2 September 1986.Cursusduur 2 jaar. Per jaar 33 cursusavonden opdinsdag.Cursusgeld fl. 1.150,--- per jaar.Vooropleiding diploma libo of gelijkwaardig.Cursusplaats en inlic/itingen: /-/TS, Vondellaan 2,3521 GD te Utrecht. Tel.nr. 030 - 89 05 14.Aanmelding tot 4 juli 1986.De ASO wordt sinds 1965 door de HTS georgani-seerd. De cursus HPO sinds 1980 in samenwerkingmet het NIROV.HTS VONDELLAAN UTRECHT'imr.s??:i?,,!,,'> ,^'L, ,X,/'L*?!U'S/t:DE HTS UTRECHT met Afdelingen Bouwkunde,VVcg- en Waterbouwkunde, Landmeetkunde/Karto-cjtdfie en Ruimtelijke Ordening en Planologie heeftni I v. het kursusjaar 86/87 vakatures voor DOCEN--TEN LANDINRICHTING EN LANDSCHAPSBE-HEER.Twdalf lesuren per week in de Afdeling ROP.Gedacht wordt aan een PLANOLOOG of LAND-BOUWKUNDIG INGENIEUR.FINANCIEEL ECONOMISCHE ASPECTEN VANPLANVORMING.Elf lesuren per week in de Afdeling ROP.Gedacht wordt aan een PLANOLOOG, ECONOOM,of GEOGRAAF met ervaring op dit gebied.STEDEBOUW EN VOLKSHUISVESTING.Acht lesuren per week in de Afdeling ROP.Gedacht wordt aan een STEDEBOUWKUNDIGEvan een TH of een Academie van Bouwkunst.PLANNING EN BELEID.Zeven lesuren per week in de Afdeling ROP.Gedacht wordt aan een PLANOLOOG of JURISTmet ervaring op dit gebied.BESTUURLIJK JURIDISCHE ASPECTEN VANPLANVORMING.Vijf lesuren per week in de Afdeling ROP.Gedacht wordt aan een PLANOLOOG of JURISTmet ervaring op dit gebied.RUIMTELIJKE ORDENING IN DE DERDEWERELD.Vier lesuren per week in de Afdeling ROP.Gedacht wordt aan een PLANOLOOG met ervaringop dit gebied.KARTOGRAFIEEen volledige weektaak (28 of 29 les- en taakuren)in de Afdeling Landmeetkunde.Gedacht wordt aan een KARTOGRAAF met kennisvan automatisering in de Kartografie.De deeltijdfunkties in de Afdeling ROP kunnen ge-kombineerd worden tot (groter delen van) een vol-ledige werkweek.Inlichtingen en sollicitaties bij de HTS, Vondellaan 23521 GD Utrecht, tel. 030 - 89 05 14.stedebouwenvolkshuisvesting67e jaargang juni 1986Orgaan van hetNederlands InstituuxvoorRuimtelijke Ordeningen VolkshuisvestingIKJRedactie:Drs. H.J.M. van AlphenMr. R. BekkerDrs. L.G. GerrichhauzenDrs. H.J.M. GoverdeIr. P.C. GroenMr. ir. A.W. HartmanIr. J. HeelingMw. drs. I.T. KlaasenIr. K.R. de PoelProf. J. RothuizenMr. A.M. Sciiaap-DubbelboerRecensieredacteur:Drs. H.J.M. van AlphenTelefoon 070-602775Redactie, adminlstratie enpubiikaties ter recensie:Mauritskade 212514 HD Den HaagTelefoon 070-469652Postgironummer 29080Richtlijnen voor auteurs:Auteurs van artikelen enboekbesprekingen kunnendesgewenst op het redactie-secretariaat een exemplaar van de'Richtlijnen voor auteurs'aanvragen.Uitgave van:Samsom Uitgeverij bvAlphen aan den RijnAdvertentie-acquisitie:voor personeelsadvertenties:Postbus 42400 MA Alphen aan den Rijntelefoon 01720-62191voor produkt-advertenties:Postbus 2282400 AE Alphen aan den Rijntelefoon 01720-62603Opdrachten en materiaal wordenvoor de lOe van de maand,voorafgaande aan de maand vanverschijning, ingewacht.Losse nummers f 12,--ISSN 0039-0879InhoudDenkraamThemahoofdstuk R.P.D.-jaarverslag 1985: de toekomst van de middelgroteNederlandse stad, ir. J. A rink en ing. A. Velsink 220ArtikelenBestemmingsplannen nieuwe stijl, mr. W. MeerdinkMogelijkheden en onmogelijkheden die het herziene BRO biedt aan ge-meenten om zogenaamde globale eindplannen op te stellen worden verkend. 221Groeikernen- en groeistedenbeleid: groeikernfinancien Houten, ir. A.W.M.van der Ham, mr. ir. A.W. Hartman en drs. R. Kok (red.)Het financiele aspect staat centraal in deze dertiende aflevering in de serieover groeikernen en groeisteden. In een vraaggesprek met wethouder ir.A.W.M. van der Ham van groeikern Houten wordt de financiele problema-tiek van deze gemeente uitgediept. 228Provinciaal ruimtelijk beleid ter discussie,/jz-o/ ;>. A'.,^. ^e i?oerProvincies krijgen te weinig armslag voor een volwaardig ruimtelijk beleid.De mogelijkheden van deze bestuurslaag worden te weinig onderkend en be-nut. De auteur geeft een aantal aanzetten tot discussie. 233Regionale verschillen in de woningmarkt, M.C. Deurloo, F.M. Dieleman enP. HooimeijerEr zijn grote regionale verschillen in de wijze \.'aarop de woningmarktfunktioneert. Aan de hand van dit gegeven komen de auteurs tot een inde-ling van de Nederlandse woningmarkt in 4 typen. Verantwoording van dezekeuze en enkele toepassingsmogelijkheden. 237Bestuurlijk-juridische trends: Leefmilieuverordening biedt veel mogelijkhedenmits met beleid toegepast, drs. H.J. GastkemperWat kunnen gemeenten met de Leefmilieuverordening? Deze vraag staatcentraal in de Bestuurlijk-juridische trends. . 245In Planologenland, H. van der CammenVan der Cammen bespreekt achterliggende filosofie en belangrijkste resul-taten van de Eo Wijersprijsvraag, die onder het motto "Nederland - Rivie-renland" in 1985 werd uitgeschreven. 249Nieuwe pubiikatiesNieuws van de RAROMededelingen NIROVMededelingen PROAankondigingen251254254255255S en V, juni 1986219Denkraam'Themahoofdstuk R.P.D.-jaarverslag 1985: de toe-komst van de middelgrote Nederlandse stadDe aandacht van het rijk op het gebied van verstedelijking was totdusver vooral gericht op de Randstad. Dit landsdeel en de daaringelegen grote steden kregen overmatig aandacht in de Verstede-lijkingsnota en de daarna verschenen Structuurschetsen stedelij-ke gebieden. Deze grote aandacht is begrijpelijk in verband metde aard en de reikwijdte van de verstedelijkingsproblematiek.Desalniettemin is het plezierig te constateren en te waarderendat er door de R.P.D. thans speciale aandacht wordt besteed aande "middelgrote stad". Immers deze categoric steden tussen60.000 en ruim 100.000 inwoners is voor veel inwoners van belangals centrum voor voortgezette scholing, verzorging, cultuur enwerkgelegenheid. Vele miljoenen Nederlanders hebben een meerof minder sterke binding met een middelgrote stad; niet alleenbinnen maar vooral buiten de Randstad.De problematiek van circa dertig middelgrote steden is nogalverschillend. ledere stad kent een groot aantal plaatsgebondenfactoren. Dit maakt een algemene benadering van het verschijn-sel "middelgrote stad" moeilijk. De opstellers van het thema-hoofdstuk hebben deze raoeilijkheid opgelost door er drie ver-schillende steden uit te lichten; namelijk Leeuwarden, Den Boschen Hilversum. Van deze drie steden komt een aantal ontwikke-lingen aan de orde op het gebied van de verzorgings- en deproduktiestructuur, de bevolkings- en de stadsontwikkeling.Extra aandacht krijgen de regionale verhoudingen van de mid-delgrote steden evenals de wenselijkheden en mogelijkheden vooreen beleid gericht op deze steden.Over de bovenstaande onderwerpen zijn gesprekken gevoerdmet de wethouders van de drie steden. De gespreksresultaten zijnverwerkt in de verschillende paragrafen. Dit leidt er toe dat feitenen - soms wat chauvinistische - meningen door elkaar lopen. Hetis dan ook een verhaal met duidelijke beperkingen. Het gaat nietover de middelgrote stad als algemeen verschijnsel, maar over dedrie bovenstaande steden opgetekend uit de mond van drie terzake kundige wethouders.Op grond van de bovenstaande kanttekening zou de indrukkunnen ontstaan dat het voor niet locaal geinteresseerden omoninteressante zaken gaat. Dit is echter niet het geval. Tegenoverhet nadeel van de beperking staat het voordeel van informatie diezich richt op de problemen die deze drie wethouders van belangvinden. Bestuurlijke kanttekeningen en wensen zonder franje ofomwegen geformuleerd. Kortom bestuurlijke signalen waarruimtelijke ordenaars zich lets aan gelegen moeten laten liggenc.q. op in moeten spelen.Een signaal dat het meest duideijk wordt verwoord in het "ron-detafelgesprek" is de behoefte aan een voorspelbaar en helderbeleid van de kant van het rijk. Financiele middelen, woning-contingenten moeten planmatig worden ingezet. Niet het enejaareen veelvoud van het andere jaar. Ook mag het verschaffen vanmiddelen niet het karakter krijgen van het geven van snoepjes, aldan niet verkregen via lobbyisten in Den Haag. De drie porte-feuillehouders zijn terecht van oordeel dat dergelijke werkwijzenniet deugen en een goed geintegreerd ruimtelijk beleid in demiddelgrote steden in de weg staan.Een tweede bestuurlijk signaal sluit aan bij het uitgangspuntdat ook in de recent vastgestelde Structuurschets stedelijke gebie-den is gehanteerd. Het gaat bij de middelgrote steden niet alleenom de stad zelf, maar vooral ook om de stadsgewestelijke c.q.bovenlocale samenhang.Dit geldt voor alle middelgrote steden in meer of minder sterkemate. Het doet er niet toe of het rijk het predikaat "stadsgewest"heeft toegekend of niet. De vele bovengemeentelijke samenhan-gen rond de middelgrote steden vergen bestuurlijke samenwer-king. In Leeuwarden, Den Bosch en Hilversum zijn er naar demening van de wethouders voldoende mogelijkheden en is er ookde bereidheid om deze noodzakelijke samenwerking tot redelijkeresultaten te laten leiden. Deze gunstige situatie is helaas geenregel. Gemeenten en provincies zuUen aan dit aspect veel aan-dacht moeten besteden teneinde de bestuurlijke voorwaarden tecreeren voor een goede ontwikkeling van de middelgrote stedenin (mini-)stadsgewestelijk verband.Uit het verhaal van de drie steden blijkt dat de grote problemenuit de jaren zestig ten aanzien van het verval in de steden inbelangrijke mate zijn opgelost. Verder is de positie van de driesteden er wat betreft de werkgelegenheid en verzorging sterker opgeworden ten opzichte van de omliggende kernen. De suburba-nisatie lijkt tot stilstand te zijn gekomen. De stadsvernieuwings-problematiek is voor driekwart opgelost. De wethouders schetsenhet beeld van overwegend herstel. Dit neemt niet weg dat er zicheen aantal ontwikkelingen voltrekken die de nodige aandachtblijven vergen. Bijvoorbeeld de vergrijzing van bepaalde stads-delen, de effecten van de automatisering en telecommunicatie opwerkgelegenheid en ruimtebehoefte, de achteruitgang van hetna-oorlogse woningbestand en dergelijke. Veranderingen die eenstructurele benadering in deze middelgrote steden vereisen. Is hetniet raadzaam om voor deze problematiek structuurplannen/-studies te ontwikkelen c.q. te actualiseren?Een ontwikkeling die slechts terloops wordt genoemd is desuburbanisatie. Dit is voor de drie steden blijkbaar geen punt vanextra zorg meer. Dit beeld komt niet overeen met dat van eenaantal middelgrote steden in het oostelijke landsdeel.Na een periode van herstel is het positieve migratiesaldo lang-zaam maar zeker weggeebt. Met name de particuliere bouwsectorricht zich meer en meer op de randkernen. Tot dusver ging hethierbij om kleine aantallen. Naar verwachting zal de particulierebouw de komendejaren aantrekken. Zoals het er nu uitziet zuUenveel van deze particuliere bouwactiviteiten naar de goedkopereen groenere randkernen uitwijken. Dit ondanks het goede leef-milieu van de steden.Het zou verheugend zijn indien de desbetreffende steden deuitdaging oppakken om de kwaliteit van de plannen zo goed en deprijzen zo concurrerend te maken dat deze particuliere initiatie-ven voor de centrale middelgrote stad behouden blijven. Voor eenstructurele benadering van deze opgave is een visie op de stads-randen van de steden van belang. Een belangrijk vraagpunt in ditverband is de onzekerheid met betrekking tot de agrarischegebieden. Zal er in de toekomst landbouwgebied moeten wordengesaneerd? En zo dit nodig mocht blijken, in hoeverre biedt ditnieuwe mogelijkheden voor de verdere vormgeving van de uit-breiding van de middelgrote steden? Kan het rijk/de R.P.D. opdit punt ideeen aandragen of duidelijkheid verschaffen?Kortom de ruimtelijke toekomst lijkt nog vol vragen en uit- dagingen; ook voor de vele middelgrote Nederlandse steden. Hetis zeer de moeite waard hieraan aandacht te besteden, opdat degunstige ontwikkelingen met betrekking tot de middelgroteNederlandse steden zich zal blijven voortzetten.ir. J. A rinking. A. VelsinkS en V, juni 1986220iiir. W. MeerdinkProvincie Friesland, HoofdgroepRuimtelijke Ordening en VolkshuisvestingIn inaart '86 heeft het ministerie van VROM zijn standpunt inzake de mogelijkheden vanhet Bro '85 gepubliceerd. VROM nodigt de genieenten uit oni toch vooral gebniik temaken, waar nodig en mogelijk, van globale bestemmingsplannen.Onderstaand artikel houdt een theorerische verkenning in van de grenzen daarvan. Waarhoudt globaliteit op en begint willekeur?Bestemmingsplannennieuwe stijiop zoek naar de grenzennieidingDe aanleiding tot deze beschouwing is depublicatie van het gewijzigd Besluit op deRuimtelijke Ordening op 12 december '85in het Staatsblad (nr. 627). Een wijzigingdie deels voortvloeit uit de wijziging vande W.R.O. zelf, doch voor een groot partook rechtstreeks een gevolg is van de r.c-praktijk van 1965 tot heden; een praktijkdie laat zien dat het ruimtelijke gebeurenin zijn ontwikkelingen verstrikt kan rakenin gedetailleerde regelgeving.Deze beschouwing richt zich op hetbestemmingsplan als enig de burger (enoverheid) rechtstreeks bindend r.o.-in-strument. Met name het bestemmings-plan wordt in het gebeuren van alle dagals hinderlijk en star ervaren, zowel doorhet openbaar bestuur zelf als door de bur-ger (vgl. de conclusies uit het DROM-rapport 1983).De slechte naam die het bestemmings-plan heeft gekregen is voor een deel hetgevolg van de stringente eisen uit hetBro'65 (vooral de artikelen 13 en 14), vooreen deel het gevolg van Kroonjurispru-dentie (objectieve begrenzingen etc.),maar is ook te wijten aan de veelal weinigcreatieve houding van gemeentebesturenrespectievelijk hun adviseurs om een ge-degen visie te ontwikkelen op het instru-ment bestemmingsplan als tegenhangervan de Kroonjurisprudentie te dien aan-zien. "Wat de Kroon besliste was welge-daan." Elke Kroonuitspraak werd vaakabsoluut genomen, niet in de context vanhet concrete geval geplaatst, laat staan datmen zich als gemeentebestuur (of advi-seurs) sterk maakte voor afwijkende op-vattingen. Als een plan de streep niethaalde, ervoer men dat als een nederlaag,wat leidde tot een bij voorbaat zich neer-leggen bij de "eisen" van de Kroon, nietbeseffend dat de Kroon - staatsrechtelijkbezien - niets te eisen heeft. Mij excuse-rend voor deze uitwijding - het moest ereven uit - wil ik thans ingaan op debeperkte reikwijdte van deze beschou-wing.De beschouwing wordt opgehangenaan het Bro'85. Het Bro'85 kent een arti-kel 12, waarin staat uit welke elementeneen bestemmingsplan moet bestaan:Artikel 12, Bro'851. Een bestemmingsplan alsmede eenontwerp daarvoor wordt vervat in:a. een omschrijving van de in het planvervatte bestemmingen, waarbij per be-stemming het doel of de doeleinden wor-den aangegeven, die met het oog op eengoede ruimtelijke ordening aan de in hetplan begrepen gronden worden toege-kend, alsmede in voorkomend geval, eenbeschrijving in hoofdlijnen van de wijzewaarop met het plan dat doel of die doel-einden worden nagestreefd;b. een of meer kaarten met bijbehorendeverklaring, waarop de bestemming van dein het plan begrepen gronden wordt aan-gewezen;c. voor zover nodig, voorschriften om-trent het gebruik van de in het plan begre-pen grond en de zich daarop bevindendeopstallen;d. voor zover nodig, regelen dan welgrenzen als bedoeld in de artikelen 11,eerste hd, en 15 van de wet (r.o.).Het wezenlijk nieuwe van het Bro'85 isgelegen in de mogelijkheden die het wilscheppen voor de zogenaamde globaleeindplannen; daartoe is het gestelde inartikel 12 lid 1 onder a opgenomen en zijnde artikelen 13 en 14 uit het oude Brogeschrapt.Voor de goede orde merk ik nog op datik afzie van het betrekken van artikel 15Bro'85 in deze beschouwing. In feiteneemt dit artikel terug wat in artikel 12 isgegeven. Het dwingt tot detaillisme, al-thans voor die gebieden waar geluidhin-der op de voorgrond treedt. Op dezeinconsequentie is reeds door vele instan-ties en personen gewezen. Echter. de mi-nister is met handen en voeten gebondenaan zijn miheupoot.In het hiernavolgende zal de aandachtvooral gericht worden op de steeds wisse-lende rol van de overheid ten opzichte vande samenleving, op de keuzevrijheid diehet nieuwe Bro de gemeenten laat, op demogelijkheden en onmogelijkheden vanhet zogenaamde globale eindplannen, opde marges van flexibiliteit in het dagelijk-se beleid. Tot slot wil ik enige aanbevelin-gen "ventileren" voor de praktijk van degemeentelijke ruimtelijke ordening na1 maart 1986.Overheid en sociaal-ruimtelijk gebeurenOnderstaande is gericht op de mogelijk-heden (en onmogelijkheden) van de be-stemmingsplannen nieuwe stijl. Dat isS en V,221juni 1986bestemmingsplannen nieuwe stijidan ook de reden dat ik hier niet objectiefinga op de rol van de overheid in hetsociaal-ruimtelijke gebeuren, maar sub-jectief, als adviseur van die overheid. Af-standelijke beschouwingen laat ik graagover aan anderen, daar ik me heb opge-legd de mogelijkheden te verkennen vaneen minimum aan ruimtelijke regelge-ving.Ik besef ten voile dat de overheid hetdaarbij niet alleen voor het zeggen heeft -ook aspecten. als rechtsbescherming enbehoefte aan betrokkenheid bij het beleidaan de kan't van de burger spelen mee -maar voor mij vormt de centrale vraagwaarom en hoe en vooral in welke mate deoverheid zich met het ruimtelijk gebeurenmoet bemoeien.In de M.v.T. op het ontwerp-WRO(1965) schreef de regering al: "dat iederthans wel inziet dat de overheid in onsdichtbevolkte land, waar tal van belangenstrijden om het gebruik van de schaarsegrond en waar velerlei ingrijpende werkenop die grond moeten worden uitgevoerd,geroepen is leiding te geven bij deze be-langenstrijd en over bevoegdheden moetkunnen beschikken teneinde te bewerk-stelligen dat een voor de gemeenschap zogunstig mogelijk evenwicht wordt be-reikt."Die constatering - want dat is het infeite - geldt anno 1985 nog sterker. Hoe-wel begrippen als "leiding geven" en"gunstig evenwicht" perse niet waardevrijzijn is de constatering op zich terecht.Belangrijker dan het antwoord op devraag "waarom ruimtelijke ordening" ishet antwoord op de vraag "hoe ruimtelij-ke ordening". Zowel uit het Actiepro-gramma DROM (1983) als uit de op 21november 1985 gewijzigde WRO (Sb.1985, nr. 626) als uit de tekst van hetBro'85 blijkt dat de rijksoverheid, als ge-volg van het fiasco van strakke reglemen-tering, de wijze van ruimtelijke ordeningbedrijven over een andere boeg wilgooien.Ook de mate van overheidsbemoeienisheeft daarbij ter discussie gestaan. Hier-onder wordt eerst ingegaan op de wijze envervolgens op de intensiteit van de over-heidsbemoeienis.a. Mogelijke houdingen van de overheidten aanzlen van het sociaal-ruimtelijkegebeurenWat een overheid met haar bemoeienismet het sociaal-ruimtelijke gebeuren wilbereiken hangt ten nauwste samen methaar visie op de rol die zij in dat gebeurendenkt te spelen.Hoewel er onnoemelijk veel geschrevenis over de ontwikkelingen binnen de ruim-telijke planning eh de rol van de overheiddaarin') lijkt het alsof die storm van lite-ratuur het bestemmingsplan, als ambach-telijk r.o.-instrument, vrijwel ongemoeidheeft gelaten. B en W bereiden een be-stemmingsplan voor, de gemeenteraadstelt het vast zonder dat daarbij - althansmerkbaar - reflectie plaatsvindt op de roldie de gemeentelijke overheid denkt temoeten spelen. Het bestemmingsplanbindt overheid en burger rechtstreeks; hetis een verordening die rechten en plichtenschept. Dat gold in 1965; dat geldt nog.Artikel 10 WRO regelt in lid 1 dat degemeenteraad voor het gebied, dat niet toteen bebouwde kom behoort, een bestem-mingsplan moet vaststellen. En in lid 2dat soortgelijke bevoegdheidhaai toekomtvoor de bebouwde kom.In de gewijzigde wet is de tekst gehand-haafd. De vraag is alleen of het in artikel10 voorkomende begrip "goede ruimtelij-ke ordening" een veranderlijk begrip is ofniet. Moet de gemeenteraad daarom al-leen aan coordinatie van alle in het gedingzijnde belangen doen of ook aan een (po-litick bepaalde) integratie. Is coordinereneen actief dan wel passief bemoeien metr.o.?De gemeentelijke overheid heeft diver-se keuzemogelijkheden als het erom gaatwelke rol zij moet spelen in het sociaal-ruimtelijke gebeuren. Zij kan zich ener-zijds als scheidsrechter zien tussen con-flicterende ruimte vragende belangen enop grond daarvan vooraf duidelijke spel-regels geven (en die sanctioneren) dan welkiezen voor een meer terughoudende rolen pas als er actuele conflicten zijn (ge-weest) handelend optreden. Zij kan eranderzijds ook voor kiezen actief te par-ticiperen in het sociaal-ruimtelijk ge-beuren in die zin dat ze "erbij wil zijn"alvorens eri op het moment dat er concre-te ruimtelijke ingrepen plaatsvinden.Voor de keuze van de vorm van plan-ning is van belang of de overheid hetaccent wil leggen op de organisatie van desamenleving, dan wel op de omgeving vande samenleving. Ook is daarbij van be-lang, in samenhang met de eerdergenoem-de rolkeuze, of de overheid alleen condi-tionerend bezig wil zijn of ook initierend/stimulerend.Welke rol de gemeentelijke overheidook kiest, zij heeft te maken met een aan-tal beginselen van staatsrecht en van be-hoorlijk bestuur. De positie van de lagereoverheid brengt een aantal beperkingenmee (dit zijn a.b.b.b.). Tenslotte hangt dekeuze van de rol af van de behoefte die debevolking coUectief of als individu heeft.Een hechte dorpsgemeenschap, waarinvele zaken op traditionele wijze plaatsgrij-pen, heeft minder behoefte aan eenscheidsrechter dan een gemeenschap dieals los zand aan elkaar hangt.Ik pleit er voor om de keuzes in eersteinstantie niet te b'aseren op basis van staatsibestuursrechteliike beginselen, maar pri-mair op basis van het te verwachten ge-beuren in een bepaaldgebied (waarbij voor-noemdebeginselen "randvoorwaarden"zijnen geen uitgangspunten).b Vrijheid van planvorm ex Bro'85De keuze van de planvorm hangt minderaf van de politieke constellatie van hetgemeentebestuur, dan veeleer van de poli-tieke inschatting van de problemen diezich voor doen of kunnen doen bij deruimtelijke ontwikkeling van een bepaaldgebied. Hoewel op maat gesneden oplos-singen enigszins illusoir zijn, mag enmoet, naar mijn mening, toch gestreefdworden naar een redelijke mate van diffe-rentiatie binnen het aanbod van "gestan-daardiseerde" bestemmingsplanvoor-schriften.Welnu, nadat het jarenlang schier on-mogelijk is geweest, om het "confectie-pak" bestemmingsplan up-to-date te snij-den - of dat nu aan de Kroonuitsprakenlag, aan het Bro'65 of aan het gebrek aanlef of visie van de gemeentebesturen - lijkter thans een nieuwe horizon in het ver-schiet te liggen: het Bro'85. De uitdruk-kelijke bedoehng van de minister (lees deNota van toelichting) met het nieuwe Bro'85 is om de gemeenten meer vrijheid telaten bij de keuze van planvorm, dus ookom de gemeenten in de gelegenheid testellen te experimenteren met planvor-men. Minder dan voorheen zullen zij dekans lopen om het lid op de neus te krij-gen; niet alleen wegens de afschaffing vande ambtshalve toetsing (reeds in januariS en V, juni 1986222bestemmingsplannen nieuwe stiji1982), maar ook door een wezenlijke ver-mindering van het aantal vormvereislenin het Bro.Met het nieuwe Bro wordt de band-breedte van mogelijke planvormen, intheorie, aanmerkelijk vergroot. Het gaatte ver om binnen het bestek van dezebeschouwing een inventarisatie te doennaar alle mogelijke planvormen. Daaromwil ik volstaan met het kort schetsen vaneen drietal hoofdtypen.Allereerst is dat de planvorm, geba-seerd op artikel 10 WRO: het zogenaam-de gedetatlleerde hestemmingsplan. In zijnmeest extreme vorm kan men deze plan-vorm tegenkomen ten behoeve van kwets-bare, vaak monumentale, binnenstedenen dorpskernen, alsmede ten behoeve vanhet zgn. buitengebied. Daar waar sprakeis, ook in de toekomst, van zeer complexeruimtelijke situaties met vele, vaak tegen-strijdige, belangen, kan het zaak zijn voorde gemeentelijke overheid om gedetail-leerd te regelen wat wel en wat niet mag.De keuze voor een gedetailleerd artikel 10WRO-plan zal voorts sterk afhankelijkzijn van de bestuurlijke en ambtelijke cul-tuur bij de desbetreffende gemeente.Vooral een vastgeroest ambtelijk cultuur-patroon kan een belangrijke hinderniszijn om nieuwe planvormen in te voeren.Nieuwe planvormen willen nog wel eenseen andere "attitude" van ambtenarenvragen.Een tweede type planvorm is dat vanhet glohale plan of artikel 11 WRO-plan.Dit type planvorm kwam het meest totzijn recht in die situaties waarin het be-staande grondgebruik op korte termijnfinaal over de kop moest, maar ten aan-zien waarvan het op het moment van vast-stelling nog niet bekend was hoe de pre-cieze inrichting van het gebied zou wor-den, zoals woonuitbreidingen, maar ookvoor nieuwe industrieterreinen, verblijfs-recreatieve complexen etc. Vanzelfspre-kend werden ook mengvormen ontwik-keld, varianten etc. De bandbreedte va-rieerde van gedetailleerd gekoppeld aaneen direct bouwrecht tot globaal zonderdirect bouwrecht.Het nieuwe Bro maakt echter ook eennieuw type planvorm mogelijk: het gloha-le eindplan. Een afschuwelijke term, datwel, doch reeds ingeburgerd. Onder hetglobale eindplan wordt verstaan een be-stemmingsplan gebaseerd op artikel 10WRO, dat qua kaartbeeld veel grofmazi-ger is dan de huidige artikel 10 WRO-plannen. Deze planvorm moet een recht-streekse toets voor bouwaanvragen moge-lijk maken (direct bouwrecht) net als degedetailleerde bestemmingsplannen,doch er wordt tevens mee beoogd deruimtelijke inrichting voor gebiedjes opeen kleinere schaal dan die van de wijkmin of meer vrij te laten. Dit plantypevergt een zo breed mogelijke inzet van hetr.o.-instrumentarium: van, waar moge-lijk, direct bouwrecht via vrijstellingen totwijzigingen voor de wat forsere ruimtelij-ke ingrepen. Een inzet van instrumentendie bekend is geworden (althans als plan-methodiek) onder de naam: mengkraan^).Deze planvorm leent zich in het bijzondervoor bestaande situaties met vrij gemak-kelijk te beheersen/begeleiden sociaal-ruimtelijke veranderingsprocessen.Het globale eindplanIn deze paragraaf wil ik nagaan aan welkevereisten het globale eindplan formed enmaterieel moet voldoen onder vigeur vande gewijzigde Wet en het nieuwe Be-sluit.a. Wat moet juridisch bindend zijn enwat niet?Artikel 10 WRO blijft ongewijzigd enbevat dus nog steeds dezelfde eisen als in1965 (vgl. art. 10 WRO Staatsblad 626).Artikel 10.1. Voor het gebied van de gemeente,dat niet tot een bebouwde kom behoort,stelt de gemeenteraad een bestemmings-plan vast, waarbij, voor zover dit tenbehoeve van een goede ruimtelijke orde-ning nodig is, de bestemming van de in hetplan begrepen grond wordt aangewezenen zo nodig, in verband met de bestem-ming, voorschriften worden gegeven om-trent het gebruik van de in het plan begre-pen grond en de zich daarop bevindendeopstallen. Deze voorschriften mogenslechts om dringende redenen een beper-king van het meest doelmatig gebruikinhouden en mogen geen eisen bevattenmet betrekking tot de structuur van agra-rische bedrijven. Onder grond wordt wa-ter mede begrepen.Voor zover hieruit formele vereisten tedestilleren zijn, zijn dat: "het aanwijzenvan de bestemming van de in het planbegrepen grond" (de zgn. positieve be-stemming in tegenstelling tot bijv. eenleefmilieuverordening), "de eis dat voor-schriften slechts om dringende redeneneen beperking van het meest doelmatigegebruik mogen inhouden en dat ze geeneisen mogen bevatten met betrekking totde structuur van agrarische bedrijven".Met de beste wil van de wereld is uit arti-kel 10 lid 1 niet te lezen dat een bestem-mingsplan perse voorschriften moet be-vatten.Wat betreft het nieuwe Bro is vanbelang het gestelde in lid 1 van artikel 12daarvan. Daarin is duidelijk te lezen datalleen een of meer kaarten verplicht zijn,plus de beschrijving in hoofdlijnen. Voor-schriften maken alleen deel uit van hetplan, voor zover ze nodig zijn. Het begrip"nodig" is daarbij normatief en wordtderhalve politick inhoud gegeven.Samengevat komen in wet en besluitstraks de volgende formele eisen ten aan-zien van bestemmingsplannen voor: posi-tieve bestemming, kaart en, eventueel, eenoverzicht/beschrijving (in hoofdlijnen)van de na te streven doeleinden.Ten aanzien van de juridische verbin-dendheid van globale eindplannen houdtzulks in, indien alle, ook facultatieve,instrumenten die wet en besluit biedenworden benut, dat de bestemming zelf, dekaart, de beschrijving en de voorschriftenjuridisch verbindend zijn. Maar men zoukunnen volstaan met alleen een kaart plusbestemmingen. Dat zoiets in de praktijk,binnen de huidige ambtelijke en bestuur-lijke verhoudingen, nauwelijks voorkomtdoet daar niets aan af.Los van de vraag of een minimum aanjuridische verbindendheid juridisch ge-zien aanvaardbaar is, dringt de vraag zichop uit welke overwegingen of emoties debehoefte geboren wordt aan het met nor-men opgetuigde bestemmingsplan, zoalswe dat vandaag de dag kennen. Zonderdie wetenschap valt er nauwelijks lets zin-nigs te zeggen over "de grenzen van deglobaliteit".b. "Formele " behoefte ex artikel 48 Wo-ningwetVoor het verlenen van vergunningen doorB en W is een toetsingskader noodzake-lijk. Waar het de gemeenteraad nog vrijstaat (althans formed) om af te zien vanS en V, juni 1986223bestemmingsplannen nieuwe stijihet opnemen van een aanlegvergunning-stelsel in bestemmingsplannen is het insti-tuut van de bouwvergunning wettelijkgeregeld. De Woningwet stelt in artikel 47lid 1 dat het (behoudens enkele uitzonde-ringen) verboden is te bouwen zonder ofin afwijking van een schriftelijke vergun-ning van B en W. De wetgever gaat er duskennelijk van uit dat er in ons land nietwillekeurig gebouwd kan worden. Daar-voor staat de gemeente ex artikel 48 lid 1Woningwet een aantal instrumenten tendienste: het bestemmingsplan (slechtsverphcht buiten een bebouwde kom), degemeentelijke bouwverordening (artikel 2Woningwet) en, facultatief, de Monu-mentenwet of een provinciale of gemeen-telijke monumentenverordening.Op deze plaats is nog geen rekeninggehouden met het laten vallen van de ver-gunningsplicht voor allerlei kleine bouw-werken en geringe uitbouwen, zoals be-doeld in het Wetsvoorstel tot herzieningvan de Woningwet^).Hiervoor is al gezegd dat deze beschou-wing zich vooral zal concentreren op hetglobale eindplan. Deze planvorm werdhet meest geschikt geacht voor gebiedenmet bestaande bebouwing. Omdat dezegebieden in de meeste gevallen tot debebouwde kom gerekend kunnen wordenzou de stelling verdedigd kunnen wordendat voor de bebouwde kom een bestem-mingsplan hoe dan ook niet nodig is.(Daar ging de wetgever in 1965 trouwensook van uit.) D.w.z. dat voor bestaandebebouwing de r.o.-ambtenaren, belastmet het voorbereiden van een bestem-mingsplan, als uitgangspunt een nul-situatie kunnen nemen afgezien van an-dersluidende eisen van subsidienten etc.Hoe is het dan te verklaren dat zoveelbestemmingsplannen voor de bebouwdekom ontaarden in ware hoogstandjes vanregelgeving, waaraan "kunstzinnige" ju-risten zich vergapen, doch waarvan degewone mens niets snapf*)?Artikel 48 lid 1 onder b Woningwet zegtalleen dat een bouwaanvraag getoetstmoet worden aan een bestemmingsplanof krachtens zodanig plan gestelde eisen.Niet meer!Waar artikel 48 lid 1 onder b Woning-wet slechts bepaalt dat een bouwvergun-ning geweigerd moet worden als die instrijd is met een bestemmingsplan ofkrachtens zodanig plan gestelde eisen.vormt zulks geen enkele belemmering omeen bestemmingsplan te zien als een mid-del om ruimtelijke doelstellingen te reali-seren. Nu dan per 1 juli 1986 de artikelen13 en 14 BRO '65 hun geldigheid verlie-zen, staat er formed niets meer in de wegom bestemmingsplannen, waar dat nodigen zinvol is, drastisch te dereguleren.Willen we als r.o.-beroepsgroep ge-stalte geven aan de aljaren gehoorde roepom uitvoeringsplanologie, dan moeten weaf van de idee dat een bestemmingsplanop de eerste plaats een verordening is. Eenverordening veronderstelt het vaststellenvan een status quo van rechten en plich-ten. Vanzelfsprekend speell dat mee in deruimtelijke ordening; het helangrijkste isechter het beleidsprogramma, de politiekewil om, per gebied verschillend, een bepaal-de sociaal-ruimtelijke structuur (per defini-tie van een dynamisch karakter) te bewerk-stelligen als basis voor gewenste sociaal-ruimtelijke processen. Het uitvoeringska-der van kaart en voorschriften dient danook gericht te zijn op het bereiken van diesociaal-ruimtelijke structuur, meer dandat het een soort van contract of regelingbevat. Wei ordening, namelijk van pro-cessen, geen verordening d.w.z. hetscheppen van rechten en plichten.Wellicht is dit standpunt slechts tehandhaven indien de huidige ambtelijkeen bestuurlijke cultuur drastisch veran-dert.Als er lets te verordenen valt in de sfeervan het bouwrecht is de bouwverordening(of eventueel straks het Bouwbesluit) alsinstrument geschikter, alhoewel voor hethuldigen van zo'n opvatting een andereinterpretatie van artikel 2 hd 2 van deWoningwet nodig is dan de Kroon tot nogtoe huldigt. Wat dat betreft juich ik hettoe dat de minister van VROM in hetwetsvoorstel tot herziening van de Wo-ningwet (artikel 9) uitdrukkelijk de moge-lijkheid biedt de voorrangskwestie bij be-stemmingsplan te regelen. Ik hoop danook dat dit artikel, althans qua intentie,de eindstreep zal halen.c. Materiele behoefte aan verbindend-heldAls een bestemmingsplan (i.e. een globaaleindplan) wordt opgevat als een middelom een bepaald ruimtelijk beleid te reali-seren, dan zal het in zijn operationeleonderdelen inhoudelijk lets moeten voor-stellen. Het voorgenomen en vastgelegdebeleid dient in de operationele beslissin-gen herkenbaar te zijn. Het bestemmings-plan dient materieel de mogelijkheden tebieden voor een toets van beslissingeninzake voorgenomen ruimtelijke ingre-pen, zoals bouwaanvragen.Waar het in dit hoofdstuk gaat om hetglobale eindplan en met name de hard-heid/verbindendheid daarvan, dient be-dacht te worden - ten overvloede wellicht- dat zo'n plan niet voor elk gebiedgeschikt is. Het zullen naar mijn smaakvooral gebieden zijn ten aanzien waarvanhet bestemmingsplan fungeert als pu-bliekrechtelijk middel voor de beheersingvan de sociaal-ruimtelijke processen metals uitgangspunt de bestaande sociaal-ruimtelijke structuur.Een gemeente kan het bestuurlijk enpolitick niet maken om geen enkele in-houdelijke visie te ontwikkelen ten aan-zien van het ruimtelijk gebeuren. Er zal(een minimaal) inzicht geboden moetenworden in welke ingrepen in overeen-stemming zijn met het beleidsprogrammaen welke niet.Vervanging van een rijtje of een doorstraten omgeven blok van eengezinshui-zen door bijv. een hoog flatgebouw tenbehoeve van de huisvesting van jongerenkan binnen de huidige pohtiek-bestuurlij-ke verhoudingen niet plaats vinden alszulks niet past in het beleidsprogram-ma.In dat licht bezien verdient bijv. eenoverall-bestemming woondoeleinden opzijn minst enige adstructie in de toelich-ting of liever nog in de "beschrijving inhoofdlijnen". Die duidelijkheid is ook eeneis voor andere functies (Industrie, kan-toordoeleinden), al was het alleen maarom inzicht te bieden in de beoogde schaaldaarvan.De structuur van een gebied, zowelfunctioneel, ruimtelijk als sociaal laatzich, binnen zekere marges, met enigemoeite vertalen in een meer of mindergedetailleerd operationeel kader.Hoe ver men wil gaan in het scheppenvan duidelijkheid ("de buurt houden zo-als die is" is ook duidelijk) is de vrijheidvan elke gemeente; wat voorkomen moetworden is dat er een plan op tafel komt datalleen procedures kent zonder dat die opge-hangen zijn aan een bepaalde ruimtelijkevisie. Het opnemen van veel wijzigings- enS en V, juni 1986224bestemmingsplannen nieuwe stijivrijstellingsmogelijkheden mag op heteerste gezicht sympathiek overkomen, hethoudt wel in dat er in eerste instantie of teveel geregeld is en op een te gedetailleerdniveau, of dat de ruimtelijke visie waarophet plan is gebaseerd zo gemakkehjk inge-ruild kan worden voor een andere, dat erin feite geen sprake meer is van een ruim-tehjke visie.Wil er sprake zijn van een geloofwaar-dige ruimteHjke visie - vanzelfsprekenddiscutabel, doch bepaald door de meer-derheid van de gemeenteraad - dan moe-ten concrete ruimtelijke ingrepen eraangetoetst kunnen worden. Aan de anderekant dient beseft te worden dat het biedenvan een tot in details uitgewerkte ruimte-lijke visie - zeker in de praktijk - ook nietgeloofwaardig is (denk aan de vele artikel19-gevallen)5).RandvoorwaardenflexibiliteitVoor het globale eindplan, gaat mijnvoorkeur uit naar een opzet met een ruimjuridisch kader. Een plan dat slechts rege-lingen behelst tot op het schaalniveau vande wijk en dus niet daaronder. Dat houdtin dat bijvoorbeeld wel aangegeven kanworden (op de kaart, of door middel vanvoorschriften) de grens tussen private enopenbare ruimte, de wegenstructuur etc.,maar niet waar bijgebouwen mogenstaan, of hoe de dakvorm eruit moet zien.Ook zou men kunnen bepalen of de be-bouwing een open dan wel gesloten ka-rakter moet hebben, maar weer niet hoe-veel meter er precies tussen de zijgevelsmag zitten.Een ruimjuridisch kader impliceert eengrote mate van intrinsieke flexibiliteit. Debeleidsvrijheid van B en W is vrij groot.Daarmee wordt de noodzaak van flexibi-liteitsbepalingen in de voorschriften aan-merkelijk gereduceerd. Wat voor de ver-teerbaarheid van het bestemmingsplanalleen maar winst betekent.a. Hoe ruim mag het juridisch loderzijn ?Het antwoord op deze vraag heeft alles temaken met de houding van de overheid enin het bijzonder van de beleidsambtena-ren ten opzichte van het maatschappelijkegebeuren. Gelet op de ervaringen uit depraktijk vanaf 1965, moet geconstateerdworden dat we ons, als r.o.-ambtenaren,te vaak te buiten gaan aan een mate vangenuanceerdheid die en te kort doet aande werkelijkheid omdat die nog veel bon-ter is geschakeerd, en getuigt van preten-ties inzake de uitvoering die we gewoonnooit kunnen waarmaken.De verschillen tussen de bestemmingenzelf (in hun omschrijving) alsmede tussende diverse voorschriften zijn thans tekrap. Te krap enerzijds voor de burger omhem/haar in staat te stellen de essentievan de verschillen te doorgronden, ander-zijds om nog rationed te motiveren dat deverschillen bijdragen aan een gedifferen-tieerde ruimtelijke inrichting op hetschaalniveau van de wijk. Onder dat ni-veau zijn de bouwverordening en het wel-standstoezicht geschiktere instrumenten.Ook al zit er nog zoveel flexibiliteit inde desbetreffende bestemmingsplanvoor-schriften, ze roepen slechts irritatie op,omdat die flexibiUteit meestal een extraprocedurestap betekent. Wat heeft hetvoor zin om onderscheid te maken tusseneengezinshuizen, als de verschillen be-staan uit: het aantal bijgebouwen, deplaats van de bijgebouwen, de goothoogteof de gevelbreedte? Zijn dat nog verschil-len die relevant zijn voor de ruimtelijkeordening, of lopen we hier de woning-bouwverenigingen etc. hinderlijk voor devoeten? Overigens, het pakt toch meestalanders uit!Daarom wil ik pleiten voor mindergenuanceerde bestemmingen en de daar-bij behorende voorschriften. Til het be-stemmen als zodanig op een hoger ab-stractieniveau en geef de bedoehngenweer door middel van een duidelijke be-schrijving in hoofdlijnen.Te veel nuances leiden tot onduidelijk-heid.Deze aanbeveling wil ik ook uitstrek-ken tot bestemmingsplannen voor be-schermde stads- en dorpsgezichten: min-der bestemmingen, eventuele richtlijnenvoor de fysieke structuur (in detail) doormiddel van daarop gerichte bouwvoor-schriften (bijv. gevelkaarten), of doormiddel van het daartoe opnemen vanvoorschriften in de bouwverordening c.q.monumentenverordening, of een uitzon-derlijke stedebouwkundige verordeningdie de status van een bestemmingsplanmeekrijgt.b. lA/af durh de overheid aan?Wat de overheid aandurft inzake deregu-lering zal afhangen op de eerste plaats vande rol die zij voor zichzelf ziet in desamenleving en op de tweede plaats vande belangen die op het spel staan.Met name voor de ruimtelijke ordeningals overheidstaak speelt mee de omstan-digheid of in een gebied veel belangen ophet spel staan of niet. Het vreemde ver-schijnsel doet zich voor dat die omstan-digheid nauwelijks of geen factor vanbetekenis is bij het opstellen van bestem-mingsplannen. Het is er niet uit af telezen. Vanzelfsprekend is de ene soortingewikkelder dan de andere, maar hetmaakt binnen de onderscheiden soorten(buitengebied, uitbreidingsplan etc.) nietuit of het gebied qua belangensamenstel-ling complex dan wel minder complex is.Wellicht moet hieruit een zekere ongein-teresseerdheid bij de bestuurders wordengeconcludeerd!Ik zou er voor willen pleiten, met eennieuw Bro van stapel, dat de overheid(bestuurders, ambtenaren en adviseurs)nieuwe wegen zoekt teneinde een nieuwevenwicht te zoeken tussen beleid -I- regel-geving aan de ene kant en de ontwikke-lingen binnen de samenleving aan de an-dere kant.Aansluitend bij de aanbevelingen vande Commissie Geelhoed zou ik tot uit-gangspunt voor de ruimtelijke ordeningwillen nemen het vertrouwen in een zelf-regulerend mechanisme binnen de sa-menleving. Daar zitten echter gevaarlijkekanten aan met betrekking tot de positievan de zwakkeren in de samenleving.Zolang we ons dat echter bewust zijn blijfthet voor de samenleving/bevolking con-troleerbaar.Als een particulier mij wel eens vraagtwelke weg hij moet bewandelen om eenverbouwinkje te plegen of lets dergelijks,antwoord ik, zonder dat ik me deloyaalvoel: "regel het metje buren; als die moei-lijk doen, ga dan naar de gemeente". Nuhebben dat soort vragen meestal betrek-king op bestaande toestanden, dus veelbloed kan er nooit uit voortvloeien, maarook in tal van andere situaties zijn ruim-telijke ingrepen denkbaar zonder verve-lende consequenties.Als we eens zouden nagaan hoeveelbouwvoornemens uiteindelijk, zij hetsoms met aanpassingen, vaak najarenlan-S en V, juni 1986225bestemmingsplannen nieuwe stijige procedures toch gerealiseerd kunnenworden, komen we op een bedenkelijkhoog percentage, vermoed ik. Je vraagt jedan af waar al die procedurele romp-slomp voor nodig was. Kennelijk zijn demotieven die aan een gedetailleerde ruim-telijke inrichting ten grondslag liggen nietzo hard. Dat leidt er toe dat regels met eenkorreltje zout worden genomen, althansop den duur. Maar dat betekent ook datde zaken waar een overheid zich echt hardvoor wil maken, vaak tot mislukken zijngedoemd, omdat het verschil in benade-ring ten opzichte van andere zaken nietmeer duidehjk is, ook voor de rechter niet.Ik denk dan ook dat het niet alleen deduidelijkheid zal bevorderen, maar ookde beleidskracht als de overheid niet meerregelgeving zou afscheiden dan striktnoodzakelijk.Uit ervaring is gebleken dat het bestem-mingsplan door de gemeentelijke over-heid (doch ook door belanghebbende in-stanties) beschouwd werd (en wordt) alsintegraal instrument van ordeningsbe-leid. Wat er ook gezegd kan worden vande vele deugdehjke motieven daarvoor,gebleken is ook dat het bestemmingsplanin de praktijk niet werkt als integraalinstrument.Die praktijkervaring zou op zich al aan-leiding moeten geven tot deregulering,ook zonder een Actieprogramma DROM,een nieuw Bro en een herziening van deWoningwet.Zonder afbreuk te doen aan het pro-grammatische/sturende karakter van eenbestemmingsplan zou de gemeentelijkeoverheid ertoe over kunnen gaan het in-strumentarium van haar r.o.-beleid te dif-ferentieren. Te differentieren in die zindat het bestemmingsplan slechts opera-tioneel is met betrekking tot het be-stemmen (functietoewijzing) en met be-trekking tot de ruimtelijke inrichting ophetzelfde schaalniveau of hoger dan datvan de wijk, doch dat voor het ruimtelijkbeheer van gebieden een toevlucht wordtgezocht bij sectorale instrumenten (mi-lieuvergunningen, kampeerverordening,APV) en de bouwverordening. Het be-stemmingsplan zou de koepel over dieinstrumenten kunnen worden, waarbijsteeds voor de nodige samenhang gezorgdmoet worden.Dus: sectorale instrumenten en bouw-verordening ten dienste van en opgehan-gen aan het bestemmingsplan (als beleids-programma).c. RechtszekerheidRuimtelijke ordening wordt het meestconcreet in de begeleiding van daadwer-kelijke ingrepen in de ruimtelijke struc-tuur; daadwerkelijke veranderingen in dewoon-, werk- en recreatie-omgeving. Indat licht bezien zijn rijksnota's, streek-plannen, structuur- en bestemmingsplan-nen niet meer dan papieren tijgers. Watmet die plannen wordt vastgesteld is eenreferentiekader voor beslissingen op eenlager abstractieniveau. Belangrijk genoegomdat in het referentiekader een vooruit-blik op de toekomstige ruimtelijke struc-tuur wordt geboden, maar nooit voor100% zeker.Dat betekent dat, ondanks het belangdat aan een referentiekader moet wordentoegekend, de beslissing omtrent een con-crete aanvraag om te bouwen of om eenander werk uit te voeren, het meest we-zenlijk is voor veranderingen in de ruim-telijke structuur. Elk zo'n concrete beslis-sing kan een reden zijn tot heroverwegingvan het referentiekader, waaraan zij ge-toetst is (meestal het bestemmingsplan alsenig de overheid en burger juridisch bin-dend plan, althans in de huidige situatie).Maar ook beslissingen (vaststelUng en/ofgoedk'euring) van referentiekaders meteen vrij laag abstractieniveau kunnenevenzovele redenen vormen voor een her-overweging van het naasthogere referen-tiekader.Zulks is ook volledig in overeenstem-ming met de opvatting dat een democraticper definitie van onder naar boven werkt.Vertaald naar het lokale niveau houdt hetbovenstaande in dat het alledaagse beleid,namelijk dat ten aanzien van concrete(operationele) beslissingen centraal dientte staan. Dat wil zeggen dat alle planning(ruimtelijke ordening maar ook milieube-leid) ten dienste moet staan van de ver-gunningverlening inzake concrete activi-teiten met ruimtelijke consequenties.Wat de overwegingen van de wetgeverook geweest mogen zijn om het bestem-mingsplan juridisch verbindend te ma-ken, niet iedereen is er achteraf gelukkigmee. Het is begrijpelijk dat met namemilieubeschermende instanties en instan-ties die opkomen voor de beschermingvan natuur en landschap, evenals privategrondeigenaren, gebaat zijn bij zoveelmogelijk rechtszekerheid op een zo vroegmogelijk tijdstip. Hun belang staat echterhaaks op de dynamiek in onze samenle-ving. Een dynamiek die heel andere eisenstelt: een veranderingsgezindheid bij be-stuur en burger.Inmiddels zijn we als r.o.-beroepsgroepdoor vallen en opstaan er achter gekomendat de toekomst perse niet te fixeren valtnoch door een eindbeeld, noch door eenjuridische bescherming daarvan. Dat be-tekent dat de bevordering van het publie-ke belang op een andere wijze gestaltemoet worden gegeven; hiervoor heeft zichin de praktijk, zo goed en zo kwaad alsmogelijk was, een systeem ontwikkeld datsterk gekenmerkt wordt door terugkoppe-ling. Bedoeling van het systeem is om desociaal-ruimtelijke veranderingsproces-sen te beheersen vanuit een referentieka-der dat echter steeds heroverwogen moetworden op het moment van operationelebeslissing.Zo bezien dient, meer dan tot nog toe,het accent gelegd te worden op het pro-grammatische deel van het bestemmings-plan. De juridische hardheid komt pasaan de orde, zo die al nodig is, op hetmoment van de concrete beslissing. Ener-zijds kan die hardheid bestaan uit de ver-gunning sec, anderzijds in combinatie metharde afspraken (overeenkomsten) overuitvoering en financiering.Ervan uitgaande dat de gemeenteraadzijn verantwoordelijkheden kent, magzonder meer worden aangenomen dat indie gevallen, waarin twijfel bestaat om-trent het maatschappelijk draagvlak vaneen te nemen beslissing, de raad (enB en W) zullen wachten met de beslissingtotdat die twijfels zijn weggenomen. Datkan zijn op het moment dat het overleg exartikel 10 Bro (vroeger 8) is afgerond (in-clusief inspraak van de bevolking), datkan ook pas zijn op het moment dat deraad het bestemmingsplan heeft vastge-steld.AanbevelingenIn het voorgaande is de nadruk eenzijdiggelegd op de planvorm van het globaleeindplan. Als de indruk mocht zijn ge-wekt dat ik hoe dan ook opteer voor dieplanvorm wil ik die indruk alsnog wegne-men.S en V, juni 1986226bestemmingsplannen nieuwe stijiMet het nieuwe BRO is ontegenzegge-lijk de bandbreedte vergroot van de (juri-dische) instrumentele mogelijkhedenvoor een gemeentelijk planologisch be-leid. Alle planvormen hebben hun voor-delen en nadelen afhankelijk van de situa-tie waarvoor ze worden ingezet.Ik wil er met klem op wijzen dat een vande belangrijkste voordelen van het gede-tailleerde plan (art. 10 WRO) bestaat inde omstandigheid dat met zo'n plan in dehand een gemeentebestuur sterk staat omongewenste ontwikkelingen tegen te hou-den. Het is, ook psychologisch, veel moei-lijker om pas op het moment van de con-crete beslissing de in het plan gebodenruimte - zo kan dat namelijk bij een glo-baal eindplan door het publiek wordenuitgelegd - in te perken dan door middelvan vrijstelling de geringe ruimte op basisvan het gedetailleerde plan te vergroten.Van dat verschijnsel, namelijk de gewel-dige drempelvrees om een schijnbaremarge in concrete situaties te versmallen,dienen en de adviseurs van de gemeenteen het gemeentebestuur zelf zich terdegebewust te zijn als zij de voorkeur willengeven aan het globale eindplan als instru-ment van planologisch beleid.Ik meen zelfs te moeten stellen dat, alshet amhtelijk en hestuurlijk apparaat van degemeente niet geequipeerd is, door wat vooromstandigheid dan ook, om uitvoering tegeven aan de doelstellingen van het globaleeindplan, deze planvorm buiten beeld dientte blijven.Kiest men toch voor het globale eind-plan, vanzelfsprekend in situaties die mendaarvoor geschikt acht, dan verdient hetaanbeveling om het globale eindplan in tezetten als een van de middelen van plano-logisch beleid. Doelstellingen laten zichniet realiseren door middel van (positie-ve) bestemmingen alleen; het weren vanongewenste ontwikkelingen door middelvan een toetsingskader in de vorm vanvoorschriften is een mogelijkheid, docheen passieve: het stimuleert geen ge-wenste ontwikkelingen. Daarvoor is meernodig en ook dat valt, naar mijn smaak,onder de noemer ruimtelijke ordening.Naar analogic van het stadsvernieu-wingsgebeuren zou eens wat meer nage-dacht moeten worden over een soort vanplanologisch management ter uitvoeringvan het planologisch beleid. Aan de enekant bevindt zich daarbinnen het voor-waardenscheppende instrumentariumvan het bestemmingsplan (papier en re-gels), aan de andere kant een uitvoerendinstrumentarium in de vorm van fondsen,onteigeningen, grondverwerving, partici-paties in bouwplannen etc. (mentaliteit enhandelend bezig zijn).Juist het globale eindplan met mindergedetailleerde regelgeving heeft een aan-vullend handelen + instrumentarium no-dig om de doelstellingen van het planolo-gisch beleid te realiseren. Dat vereist ech-ter een bekwaam ambtelijk en bestuurlijkmanagement, teneinde een en ander goedop elkaar af te stemmen. Dat kan er toeleiden dat het bestemmingsplan zijnunieke positie binnen het gemeentelijkplanologisch gebeuren op den duur ver-liest; of daarmee sprake is van terreinver-lies voor de ruimtelijke ordening in hetalgemeen valt echter te betwijfelen.De kans lijkt mij zeer reeel dat juistdoor vast te houden aan dat ene instru-ment van planologisch beleid (in de zinvan plannenbeleid) de ruimtelijke orde-ning het moet afleggen tegen de sectoralebeleidsvelden.NotenZie voor een voortreffelijke analyse: Kreukels,Planning en Planningsproces, VUGA 1980.2Vgl.:Op dezelfde leest, NIROV-Publikatie.Mr. ing. J.P. Bos, Bouwrecht 1985 biz. 5 e.v.3Persbericht VROM nr. 96, d.d. 22 juli 1985.4Voor wat relativerende opmerkingen over de"juristerij" inzake bestemmingsplannen wordtverwezen naar "Ruimtelijke Ordening" vanMeerdink, Samsom 1982, hoofdstuk 4 par.1.1.5Zie voor een beschouwing over dit spannings-veld: W. Meerdink, Samsom 1982, hoofdstuk 4par. 1.3.S en V, juni 1986227In de artikelenreeks "Groeikemen- en groeistedenbeleid" is bewust veel aandachtbesteed aan de ruinitelijke planning en vormgeving van groeikernen. Daarbij zijn echterde groeikernfinancien - essentieel element voor de groeikern-ontwikkeling - niet ofnauvvelijks aan de orde geweest.Daaroni is van redactiewege door mr. ir. A.W. Hartnian en drs. R. Kok op 5 maart 1986 inhet mr. D. Hudighuis een vraaggesprek inzake groeikernfinancien gehouden met de heerir. A.W.M. van der Ham, sinds 1978 raadslid vanuit de PvdA en sinds 1982 wethouder(o.m. van Financien en Grondbedrijf) van de gemeente Houten.Een samenvatting van de tijdens dit gesprek door Van der Ham gegeven visie op degroeikernfinancien \an Houten volgt hieronder.Groeikernen- engroeistedenbeleidgroeikernfinancien Houten>^wA AFSLAGCENTRUM/HET RONDEN HAGEN r 1 \ AFSLAG*, jkftSLOTEN// / \ \/\ CENTRUM/''O^ ( DE GEER "\/\// / BEDRIJF5TERREIN\ ^^ HOEVEN^,J^r**^^l r--""^^^^^^^^^ 1/-vDOORNKADE \ ^--Jf**^(\ LCH^ENBURG ,\ \ \^-\ \ AFSLAG _^../ (in voorbereidingl ' L J J ^^"^-^1^^^ \ / \ ODIJK'//A 27 J>-^> \ /^ \ BUNNIK/\_..-----'jSSs^^\ / /WERNAARV_, >?J 'O WJ"-^X? , /""^ \ DEN OORD/ DE \LOBBEN -^^SiAFSLAG/'GILDENn V / i \ p ^__i. \g,GEMEENTEHU^/ U '^j^ TIELLANDT '\ -^^- ''\ ^S^\ 1 AFSLAG/, AFSLAG //HOUTENJDE \ / --I* CENTRUM/// DORP \X V 1 MOLENSK II // \. \ "v^^ \ DEMEENTV j\ II // \, \ (^^ ,,,,. orbere.ding) \ /BREDA/ ^iL // >^^ 1 \ ^L \ ,DEN BOSCH / /^\/^ \^^*??,^ __---""""^ ^^- 1 -^^ ' -J**^ 1 o-^^?""^ AFSLAG ^V J NOORD\v\ OUDE DORP/ ^s.^ ^^S^ ^NVV POORTEN/ ^k. -x^ /\i^\DEN OORD AFSLAG^^--r*//>--OUDE DORP/ /DE OBBEN ( BEDHIJFSTERREIN ^*X,J GOY^^ \ /DE SCHAFT""''" ^"''^* VOORLfCHTINC GEMEENTE HOUT"AFSLAGDE SCHAFTl\ SCHALKWIJK/\ CULEMBOHGS en V, juni 1986230groeikernen en groeisteden: Houtenlangrijk beperken, maar is nog onzeker alsgevolg van onvoldoende bereidheid vande provincie om de woningbouw conformhet rijksbeleid te concentreren in de stads-gewesten.De financiele consequenties van eendergeiijke verlenging en verhoging van degroeitaak zijn groot, met name ook doorde daaraan verbonden Rijksuitkeringenuit hoofde van de groeikernverfijningsre-geling. Aangezien deze verfijningsuitke-ring ongeveer driejaar na beeindiging vande groeitaak doorloopt, zou de door hetgemeentebestuur bepleite groeitaakver-lenging reele kansen bieden dat de ge-meente via welo