^-j^w7> ? *? P^ ?*'"?>: " ^'^^ '*'t * *' ^'"t 68ejaargang,april1987DenkraamIs de Rijksplanologische Dienstop de goede weg?Flexibiliteit en handhaving van^ bestemmingsplannen buitengebiedGlobaal plan of globaal eindplan?Zelfwerkzaamheid van bewoners inde woonomgevingOnderzoek computergebruikin de ruimtelijke ordeningIn PlanologenlandBestuurlijk-juridische trendsNieuws van de RAROf '^'stedebouwenifolkshuisvesting ?^ %A Jh %REGIO OVERZICHTALS EXTRA SERVICE GEEFT STEDEBOUWEN VOLKSHUISVESTING U EEN OVERZICHTVAN DE REGIO(S) WAARIN BEDRIJVEN INNEDERLAND, VOORNAMELUK HUN PRO-DUKTEN/DIENSTEN AANBIEDEN.DE REGIONUMMERING VINDT U TERUG INHUN UITTINGEN.\MmMMSm}WSim?)^BBeschemiende coating tegen onge-wenste affiches en leuzen in vilt-stift of verf.Demonstraties, acties, popconcer-ten, verkiezingen -- allemaal gele-genheden waarop het publiek me-de door middel van affiches of leu-zen in verf en viltstift attent wordtgemaakt. Aangebracht op gangmu-ren, gevels, viaducten, wachthuis-jes, rolluiken, abri's, wanden instationshallen en openbare ge-bouwen. Tot nu toe was men voorhet reinigen aangewezen op de tra-ditionele schoonmaakmiddelen -een kostbare en intensieve aangele-genheid, waarbij er geen enkelegarantie bestond dat niet opnieuwde zojuist schoongemaakte opper-vlakte zou worden bevuild.Met de Anti-Vandaal-coating is ereen middel op de markt gebracht,waarmee vervuiling kan wordenvoorkomen, en dus ook het tijdro-vend reinigen. Het produkt is der-mate effectief, dat hechting vanverf of viltstift totaal verhinderdof zodanig bemoeilijkt, dat dezeop eenvoudige wijze kan wordenverwijderd.De coating kan worden aange-bracht op een grote verscheiden-heid aan ondergronden, zoals be-ton, pleisterwerk, baksteen, verf-werk, metaal, hout en kunststof.De coating wordt in een twee la-gen systeem aangebracht. Eerstwordt de ondergrond geimpreg-neerd met een vul-en hechtprimer,in voldoende volume om het ab-sorbtievermogen geheel op teheffen. Deze zgn. primerlaag kanworden aangebracht in iedere ge-wenste kleur en bevat geen chemi-sche oplosmiddelen. Daarna wordtde Anti-Vandaal-Coating als top-laag aangebracht die, evenals dep?????????(??^S^^s^ ;^;^primerlaag, dampdoorlatend is. Decoating kan zowel transparant alsin iedere gewenste kleur wordenaangebracht.Nadat het werk is opgeleverdkrijgt de klant een instructie over-handigd waarin richtlijnen staanhoe bekladding kan worden weg-genomen. Vaak gebeurt dit doormiddel van een droge dock of bor-stel. Oudere en meer agressieveverfsoorten worden verwijderdmet een cleaner die bij de op-drachtgever wordt achtergelaten.Deze cleaner is volledig aangepastaan de toplaag, tast deze niet aan,maar neemt uitsluitend de beklad-ding weg.Tijdens de afgelopen vijf jaarzijnmet succes werken uitgevoerd van:architecten, bouw- en beheermaat-schappijen, spoorwegen, super-markten, gemeenten, ProvincialeWaterstaten en Rijkswaterstaat.Op grond van de hierbij opgedaneervaring is de garantietermijn mee-gelopen van een naar vijf jaar!Indien de te behandelen onder-grond reeds is beklad met verf ofviltstift, of beplakt met affiches,kan de reiniging worden uitge-voerd door A.P.P. /SchoonderbeekNederland B.V., de onderneminggespecialiseerd in bijzondere reini-gings- en applicatietechnieken.Anti-Vandaal-Coating wordt in op-dracht van A.P.P./SchoonderbeekNederland B.V. exclusief vervaar-digd, terwijl de applicatie in hetgehele land door vakbekwame me-dewerkers wordt uitgevoerd.Schoonderbeek Nederland B.V. isgevestigd aan de Blankenweg 39 teArnhem, telefoon 085- 64 93 92.inSweegers en de Bruijn adviseertnieuwbouwvan Produkt Reparatie-centrumvan Digital B.V., NijmegenProject onder architectuur en projectcoordinatie van HASKONING B.V. en in overleg met de projectontwikkelingsafdeling van Digital B.V.Sweegers en de Bruijn adviseertnieuwbouw van Produkt Reparatie-centrum van Digital B.V. te Nijmegen.Digital breidt haar huidige akkomoda-tie in Nijmegen uit met een nieuwbouw-compiex, bestaande uit een reparatie-gebouw met een vioeroppervlak van6300 m^, weike onderling zijn gekop-peld door een verbindingsgang.Advies- en IngenieursbureauSweegers en de Bruijn B.V. te's-Hertogenbosch verzorgt de advie-zen inzake de werktuigkundige - enelektrotechnische Installaties, lift- engebouw-automatiseringslnstallatie,alsmede de installaties t.b.v. keuken/kantine.Typerend voor het reparatiegebouw isde modulaire opbouw van diverseinstallaties waardoor tiet in de toe-komst mogelijk is zonder ingrijpendewijzigingen de nal te verdelen in meer-dere ruimten van verschillende grootteen met verschillende klimaateisen.De klimaatbeheersingsinstallatie tenbehoeve van de hal bestaat uit eenzevental identieke luchtbehandelings-kasten met een gezamenlijke luchtver-plaatsing van ca. 190.000 m^/h.Behalve aan temperatuur en vochtig-heid worden hoge eisen gesteld aande maximaal toelaatbare concentratiestofdeeltjes in diverse ruimten.Aparte luchtbehiandelingskasten zijnvoorzien ten behoeve van laboratoriaen ruimten met zeer specifieke stof-eisen.Alle genoemde luchtbehandelingskas-ten zijn opgesteld in een afzonderlijketechnische ruimte binnen het repara-tiegebouw, waar bovendien stofaf-zuig-, vakuiJm-, en persluchtsystemenopgenomen zijn.Het installatie-ontwerp in het kantoor-gebouw wordt gekenmerkt door hetfeit dat te alien tijde de ruimte-indelingkan worden veranderd zondernoemenswaardige aanpassing van deinstallaties.De klimaatbeheersing ten behoeve vande kantoorruimten, vergaderruimtenen keuken/kantine vindt plaats metbehulp van een viertal dakcentrales,weIke een totale luchthoeveelheid van80.000 m^/h verplaatsen. Het ventila-tiesysteem is uitgerust met topkoelingvoor de zomerperiode, het radiatoren-systeem fungeert als basisverwarmingin de winterperiode.In de verschillende computerruimtenzijn bovendien nog decentrale aircon-ditioningssystemen te onderscheiden.De diverse installaties in de afzonder-lijke gebouwen worden gevoed vanuitde energiecentrale, weIke volledig inhet reparatiegebouw is geintegreerden bestaat o.a. uit een gekoeld-water-centrale (1050 kW) en een warmwater-centrale (1150 kW).De gekoeld-watercentrale door eenrelatief laag energieverbruik tengevolge van de toepassing van toeren-geregelde kompressoren.advies-en ingenieursbureausweegers en de bruijn b.v's-Hertogenbosch, lei. 073-128606, telex 50533 NL/Apeldoorn, 055-410729/Amsterdam 020-761830/Groningen 050-271728,Alle regel- en beveiligingssystemenvoor genoemde installaties en gebou-wen zijn uitgerust met zeer geavan-ceerde apparatuur in DDC uitvoeringen zijn geheel geintegreerd in hetgebouw-automatiseringssysteem,waarmee onderhoudsbewaking, ver-eist komfort etc. worden verkregen bijminimaal energieverbruik.Enkele andere recente projecten vanAdvies- en IngenieursbureauSweegers en de Bruijn B.V.:- Nieuwbouw liantoor VOLVO CARB.V. te l-lelmond: Werktuigkundige eneiektrotechnische instaiiaties- Kantoor ZUIVERINGSSCHAPHOLLANDSE EILANDEN ENWAARDEN: Werktuigkundige enelektrotechnisclie instaiiaties- I.H.B.O. scliooi te Eindtioven:Werktuigkundige enelektroteclinische instaiiaties./\X /^ Advies- en^'\\//^ \^(\/^ Ingenieursbureau- /-) Sweegers en de Bruijn B.V.\// 'S deelgenoot van de^L^ Technisctie Adviseurs Groep(T.A.G.) te 's-Hertogenbosch evenalsSweegers & Partners B.V. EngineeringConsultants en Raadgevend buro Energon B.V.Sweegers en de Bruijn verzorgt reeds meerdan 25 jaar veelzijdige installatieadviezen.Haar werkgebied is Nederland.Sweegers & Partners richt zicti opinstallatie-projecten in de getiele wereld.Energon is met name gespecialiseerd op hetgebied van energiebeheersing, installatie-onderhoud en milieubeheersing.De leden van de T.A.G.-groep hebbenvestigingen in Amsterdam, Apeldoorn,Groningen en Leiden. Het hoofdkantoor isgevestigd te's-Hertogenbosch.IVstedebouwenvolkshuisvesting Inhoud68ejaargang aprilOrgaan van hetNederlands Instituut1987voorRuimtelijke Ordeningen Volkshuisvesting l?jRedactie:Drs. H.J.M. van AlphenMr. R. BekkerDrs. L.G. GerrichhauzenDrs. H.J.M. GoverdeIr. P.C. GroenMr. ir. A.W. HartmanIr. J. HeelingMw. drs. I.T. KlaasenIr. K.R. de PoelProf. J. RothuizenMr. A.M. Schaap-DubbelboerRecensieredacteur:Drs. H.J.M. van AlphenTelefoon 070-602775Redactie, administratie enpublikaties ter recensie;Mauritskade2i2514 HD DenHaagTelefoon 070-469652Postgironummer 29080Richtlijnen voor auteurs:Auteurs van artikelen enboekbesprekingen kunnendesgewenst op het redactie-secretariaat een exemplaar van de'Richtlijnen voor auteurs' aanvragen.Ultgave van:Samsom Uitgeverij bvAlphen aan den RijnAdvertentie-acquisitie:voorpersoneekadvertenties:Postbus 42400 MA Alphen aan den RijnTelefoon 01720-62191voorprodukt-advertenties:Postbus 2282400 AE Alphen aan den RijnTelefoon 01720-62603Opdrachten en materiaal vooradvertenties worden voor de lOe vande maand, voorafgaande aan demaand van verschijning, ingewacht.Losse nummersf 12-ISSN 0039-0879DenkraamProvincies en stadsvernieuwingsgelden, ir. P.C. Groen 112ArtikelenIs de Rijksplanologische Dienst op de goede weg? mw. drs. M.M.A. GalleAan de hand van de handelingstheorie van Giddens stelt auteureen model opvoor een werkwijze bij de RPD waarin de koppeling tussen deelname aanoverleg en onderhandeling met derden bij planvorming centraal staat. 113Flexibiliteit en handhaving van bestemmingsplannen buitengebied,M. van Schaik en M. WingensDe resultaten van een onderzoek naar handhaving en naleving van voor-schriften, m.n. die t.a.v. gemengde bestemmingen, gehouden in 17 gemeentenmet bestemmingsplannen buitengebied. 119Globaal plan of globaal eindplan? / van der VeldeNa een korte vergelijking van de procedures voorglobale bestemmingsplan-nen en globale eindplannen ontwikkelt schrijver enkele gedachten voor deproceduregang bij het globale eindplan. 125Zelfwerkzaamheid van bewoners in de woonomgeving, ir. A. GraaflandBezuinigingen en zelfwerkzaamheid van bewoners in hun woonomgeving: isereen relatie ? Resultaten van een onderzoek onderalle Nederlandse gemeen-ten, naderbezien aan de hand van zelfwerkzaamheidsprojecten in Alblasser-dam, Dronten, Horst en Wijk bij Duurstede. 129Onderzoekcomputergebruikin de ruimtelijke ordening, drs. J.C. van Scherpen-zeel en drs. L. W. VermeijEen overzicht van de stand van zaken in de toepassing van computers in deruimtelijke ordening in Nederland. 134In Planologenland, H. van der CammenDrie oude rotten namen afscheid van het vak, prof. D. de Jonge, prof. H.Goudappel en prof. J. Rothuizen. In Planologenland komen hun opvattingenen de ter gelegenheid van hun afscheid aangeboden bundels aan de orde. 138Bestuurlijk-juridische trends. Planologische kruimelgevallen en bestemmings-plannen, mr. B.G. BullsHoe verhouden de vrijstellingsregelingen ex art. 18a WROjo art. 21 Bro zichmet de in veel bestemmingsplannen opgenomen regelingen voorde bouw vanaan- en bijgebouwen en andere kleine bouwwerken? Deze vraag wordt be-sproken aan de hand van een recent KB Borsele. 140Nieuws van de RARO MIMededelingen NIROV 142Mededelingen PRO 143Overige mededelingenAankondigingen128, 133, 137, 144144SenV, april 1987111DenkraamHouden de provincies voldoende in de gaten wat er met destadsvernieuwingsgelden gebeurt?Het in de Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing (WSDV)vastgelegde beginsel van decentralisatie, o.a. tot uiting ko-mend in een nieuw stelsel van financiering heeft de pro-vincie een aantal bevoegdheden gegeven. Het beheer vanhet provinciaal stadsvernieuwingsfonds vormt een be-langrijlce taak, welke de provincie hierin heeft gekregen.Het geld van het rijk, dat voor de gemeenten beschikbaaris, wordt immers deels via de provincie uitbetaald. Eendeel van de gemeenten krijgt het geld rechtstreeks van hetrijk. Daarnaast vermeldt art. 15 van de wet, dat Gedepu-teerde Staten toezicht hebben op de wijze waarop de ge-meentebesturen de stadsvernieuwingsgelden hebben be-steed.Het beheer van het fonds is in iedere provincie geregeldin een verdeelverordening. Er zijn drie categorien veror-deningen te onderscheiden. Er zijn provincies, die zondervoorwaarden te stellen, het geld, dat zij van het rijk ontvan-gen voor de stads- en dorpsvernieuwing direct doorslui-zen naar de gemeenten. Andere provincies geven een deelvan het geld direct door aan de gemeenten en reservereneen deel van het geld voor een knelpuntenpot. Verder zijner provincies, die niets doorsluizen en het hele bedrag de-poneren in een knelpuntenpot.Hoewel de wet uitgaat van decentralisatie moeten deprovincies er tegelijkertijd voor zorgdragen, dat de stads-vernieuwingsmiddelen daar terecht komen, waar ze hethardst nodig zijn. Betekent dit, dat de provincies nu als degrote "Broeder" moeten toezien, wat de gemeenten methet geld doen ? Het is het dilemma, dat het gevolg is van debrede omschrijving van het begrip stadsvernieuwing in dewet. Veel activiteiten zijn onder stadsvernieuwing te van-gen. Deze brede opvatting leidde ertoe, dat de provinciesnauwelijks voorwaarden stellen aan de besteding van dedoorgesluisde gelden.Bij de provincies, die het geld direct naar de gemeentendoorsluizen, kan opgemerkt worden, dat aan de decentra-lisatie recht is gedaan, maar het is de vraag of het geld opde goede plaats komt. Men kan stellen, dat dit achterafuithet jaarlijks verslag zal moeten blijken. Inmiddels is welgeconstateerd, dat de gemeenten veel moeite hebben methet invullen van de wettelijk vastgestelde formulieren, diejaarlijks moeten worden ingeleverd t.b.v. de stadsvernieu-wingsrapportage. Die rapportage bestaat uit een verslagover het afgelopen jaar en een gemeentelijk plan voor dekomende vijf jaren (meerjarenprogramma) met de daar-voor naar verwachting beschikbare middelen. Het is detaak van de provincie een rapportage aan het rijk te zendenover de besteding van het totale bedrag, dat voor de ge-meenten beschikbaar is. Ook die gemeenten, die de mid-delen rechtstreeks ontvangen en dus niet via de provincie,worden hierbij gerekend.Bij deze stadsvernieuwingsrapportage gaat het om hetbeoordelen van de verdeling van de middelen op effektivi-teit en efficiency. De vraagstelling van de formulieren kanzowel kwantitatief als kwalitatief worden geanalyseerd.Bij de kwantitatieve benadering kan een indicatie wor-den verkregen over:- welke aktiviteiten zijn uitgevoerd;- welke prestaties zijn geleverd en tegen welke kosten;- in welke mate de geraamde middelen ook werkelijkzijnbesteed;- hoe groot de eigen bijdrage van de gemeente is ge-weest;- welke andere subsidies zijn aangewend of zijn toege-zegd.Uit de kwalitatieve benadering van het meerjarenpro-gramma moet blijken, wat men voor de komende jarenwerkelijk nodig heeft. Het is moeilijk hiervoor een stan-daardvorm te vinden. Het kan onderbouwd zijn door deresultaten van het onderzoek naar de kwalitatieve achter-stand van woningen, riolering, bestrating enz.Het jaarlijks door alle gemeenten in te dienen verslagkan belangrijke informatie leveren, maar de formulierenzijn onleesbaarzonder aanvullend onderzoek. Een vereis-te accountantsverklaring vermeldt alleen ofhet geld is uit-gegeven, maar geeft geen indicatie voor een inhoudelijkebeoordeling. De rapportage levert zeer summiere en te-veel geaggregeerde gegevens. Gesteld mag worden, dat deinformatie niet kompleet en zeker niet overzichtelijk is. Deprovincies zouden hier verbetering in kunnen brengendoor te vragen om meer volledige en vooral bruikbare in-formatie of deze zelf te leveren.Het moet mogelijk zijn gegevens te verzamelen over deverschillen in aanpak, behoefte, besteding enz. tussen deverschillende gemeenten. Maar dat gaat verder dan hetnagaan of de verdeelverordening effekt heeft gehad!Volgens art. 5 van de wet hebben Gedeputeerde Statende taak de coQrdinatie tussen stadsvernieuwing en de re-gionale ontwikkelingtebevorderen. Bij die provincies, dieeen deel van de stadsvernieuwingsmiddelen direct en zon-der al te veel voorwaarden doorsluizen en verder een deelbestemmen voor een knelpuntenpot, is gebleken, dat hetniet eenvoudig is te bepalen waar de nood het hoogst is.Uit een inventarisatie naar aanleiding van een evaluatiein opdracht van het provinciaal bestuur van Gelderlanddoor de Werkgroep 2000 (januari 1987) is te destillerenhoe alle provincies worstelen met het dilemma tussen de-centralisatie en een milde bevoogding. Maar uit het rap-port is niet te halen hoe de verdeling van de provincialestadsvernieuwingsfondsen worden gebruikt als instru-ment om de in het streekplan vastgelegde gewenste ruim-telijke ontwikkeling te bereiken. Bovendien kennen demeeste vigerende streekplannen nog geen passage gewijdaan een actieve ondersteuning van de stads- en dorpsver-nieuwing.Uit het voorgaande moge blijken, dat niet goed is na tegaan ofde stadsvernieuwingsgeldenjuist worden besteed.In dit verband zou de provincie meer van haar taak alstoezichthoudende instantie gebruik kunnen maken. Decoordinatie zou dan beter tot stand kunnen worden ge-bracht.De belangrijkste doelstelling van de vastlegging is hetverschaffen van relevante informatie voor het opstellenvan het voortschrijdend Meerjarenplan Stadsvernieu-wing (MPS) en voor de politieke diskussie in Kabinet enParlement over de prioriteit van de stadsvernieuwing. Hetlijkt een goede zaak om alert na te gaan wat er met de stads-vernieuwingsgelden gebeurt en of deze te bestemderplaats terecht zijn gekomen om daarmee het gewenste ef-fekt te bereiken. Deze informatie is onontbeerlijk om aante tonen wat er op dit gebied is besteed en wat er nog moetgebeuren. Als dat niet goed kan worden aangetoond, zul-len straks bij een bezuiniging vele miljoenen worden ge-kort op de stads- en dorpsvernieuwing, terwijl er nog dui-delijk grote problemen zijn.ir. P. C. GroenSenV, april1987112mw. drs. M.M.A. Galleals bestuurskundige werkzaam bij de RPD; hetartikel is geschreven op persoonlijke titelIn antwoord op de kritiek als zou de ruimtelijke ordening en daarin het optreden van deRijksplanologische Dienst weinig effectiefzijn, is bij deze Dienst een interne reorganisatiedoorgevoerd. Bij deze reorganisatie werd echter geen koppeling aangebracht tussen deel-name aan overleg en onderhandeling met derden als basis voor planvorming ten behoevevan nota's en schetsen.De auteur stelt met behulp van de handelingstheorie van Giddens-hier kort weergegeven-een model op waarin deze koppeling centraal staat.Is de Rijksplanologische Dienstop de goede weg?InleidingIn Stedebouw en Volkshuisvesting vanmei 1986 pleit Wissink, hoogleraar in deplanologie in Nijmegen voor een hande-lingsgerichte theorie in de planologie').Het ruimtelijke plan ontleent in zijn ogenzijn betekenis aan het ruimtelijk hande-len. Wissink specificeert niet aan welkehandelingstheorie hij denkt. De structu-ratietheorie van de engelse socioloogGiddens^) is een handelingstheorie. Toe-passing van deze theorie op het handelenvan de Rijksplanologische Dienst levertop dat interventie in besluitvormingspro-cessen meer centraal moet komen testaan. Dit stelt andere eisen aan het inter-ne werkproces bij de RijksplanologischeDienst. Hiervoor zijn enkele uitgangs-punten tegeven.Het optreden van de Rijksplanologi-sche Dienst is de laatstejaren nogal in dis-cussie. Het ruimtelijk beleid dat dezedienst voert zou weinig effectief zijn, me-de door toedoen van overheidshandelenop andere beleidsterreinen. En dit on-danks een uitgebreid stelsel van overlegen coordinatie. De oorzaak van deze inef-fectiviteit wordt onder andere gezocht inhet ontbreken van goed onderzoek en eengoed onderzoeksprogramma ten behoevevan beleidsontwikkeling. Ook zou eenduidelijke ruimtelijke visie ontbreken,waardoor ruimtelijk beleid niet veel meerisdaneendoorgeefluikvoorsectorbeleid.Deze problemen zullen in de toekomst al-leenmaargroterwordennaarmateermin-der sprake zal zijn van spectaculaire uit-breidingen en meer van verdeling van debestaande gebouwde omgeving, aldus decritici-').De Rijksplanologische Dienst heeftzich deze kritiek wel degelijk aangetrok-ken. Intern heeft dat geleid tot meer aan-dacht voor voortgangsanalyse en onder-zoekprogrammering, en tot een reorgani-satie met als doel het werkproces binnende dienst meer "produktgericht" te ma-ken en de vele horizontale werkverban-den waarin wel veel gepraat maar weiniggeproduceerd werd in te dammen. Boven-dien heeft de Rijksplanologische Dienstonlangs twee belangrijke studies uitge-bracht en de voorbereiding van een Vier-de nota over de ruimtelijke ordening opzich genomen'').Is de Rijksplanologische Dienst op degoede weg? Ikzal proberen de interne ver-anderingen te toetsen aan de handelings-theorie van Giddens om zodoende tot eenoordeel te komen.OnzekerheidDe theorie van Giddens is een sociologi-sche theorie. Sociologische theorievor-ming heeft een analytisch karakter, menanalyseert het functioneren van de maat-schappij. Planningtheorieen hebben be-trekking op de maakbaarheid van demaatschappij en dragen een prescriptiefkarakter. Binnen de planologie heerst erweinig eenstemmigheid omtrent de juist-heid van de diverse prescripties^). Som-migen menen dat effectiviteit van ruimte-lijke planning het meest gebaat is bij eengoede coordinatie van alle besluiten metruimtelijke implicaties, anderen vindendat bij de onvermijdelijke compromisvor-ming die dan optreedt, de ideeen over eengoede ruimtelijke ordening geheel teloorgaan. Sommigen zien ruimtelijke plan-vorming vooral als een onderhandelings-en besluitvormingsproces, anderen zienplanvorming in de eerste plaats als beeld-vorming, een wervend perspectief.Eindtoestandplanning, toelatingspla-nologie, communicatieve planning, on-derhandelingsplanologie, de snelle op-eenvolging van voorschriften hangt on-getwijfeld samen met de onzekere uit-komsten van planning. Door aansluitingte zoeken bij de sociologische theorie vanGiddens zou men langs theoretische wegkunnen proberen die onzekerheid wat teverminderen. Dat is nog geen empirischantwoord op de vraag ofplanvorming ge-inspireerd door een handelingstheorie in-derdaad zal leiden tot meer greep opruimtelijke ontwikkelingen. Er zou eenonderzoeksprogramma moeten komengericht op evaluatie van een meer hande-lingsgerichte planning. Centrale vragendaarbij zijn ofmensen er inderdaad in sla-gen op deze manier te werken en wat degrenzen van deze benadering van plan-ning zijn.Ruimtelijke ontwikkelin-gen en ruimtelijk beleidRuimte is een schaars goed, en ruimtelijkeordening beoogt een verstandige verde-ling van dit goed onder de vele gegadig-den, burgers en besturen.Ruimtelijke ordening is een overheids-taak. Op rijksniveau is de Rijksplanologi-sche Dienst daar mee belast. Die heeft inde afgelopen 20 jaar heel wat ideeen ont-wikkeld over verstandig omspringen metde schaarse Nederlandse ruimte*). Die-zelfde 20 jaar hebben allerlei kleine engrote besluiten van burgers en bestuur-SenV, april1987113is de Rijksplanologische Dienstop de goede weg?ders het ruimtelijk aanzien van ons landingrijpend veranderd. Zo ingrijpend datwe kunnen spreken van structurele veran-deringen. Agrarische gebieden zijn veran-derd in industriegebieden, natuurgebie-den in landbouwarealen, doorsnedendoor grote wegen, verspreide woonker-nen zijn aaneengegroeid tot grote stedelij-ke agglomeraties. Juist op dit soort struc-turele ontwikkelingen hadden ook de no-ta's van de Rijksplanologische Dienst be-trekking.Doel was steeds de realisering van ge-wenste ruimtelijke structuren: deze gebie-den moeten verstedelijken, deze niet, dezelandschappen moeten behouden, dezeverdwijnen, enz. De ruimtelijke ontwik-kelingen van de afgelopen 20jaar zijn hetprodukt van natuurlijke gegevenheden enmenselijk handelen.Een willekeurig produkt, wanneer menhet vergelijkt met de doelstellingen vanhet ruimtelijk beleid'). Maar met ruimte-lijke planning probeert men die willekeurjuist in te tomen. Probeert men op welkemanier dan ook een verbinding te leggentussen het handelen van burgers en be-stuurders enerzijds en ruimtelijke ontwik-kelingen anderzijds.De structuratietheorievan GiddensHet verband tussen individueel handelenen structurele ontwikkelingen vormt eenklassiek thema in de sociologie. Centraalin het werk van de socioloog Giddens, diehet werk van klassieke sociologen alsMarx, Durkheim en Webervoortzet, staatde dualiteit van structuren. Structurenmaken enerzijds handelen mogelijk en an-derzijds zijn ze resultaat van handelen.Hier rijst een terminologische kwestie.De termen structuur en systeem wordenin de sociologie vaak door elkaar gebruiktvoor activiteiten en instituties die in ruim-te en tijd te lokaliseren zijn. Wissink ge-bruikt de term ruimtelijke structuur ook indie zin^).Giddens wil echter de term sociaal sys-teem reserveren voor de zichtbare uitin-gen. De term structuur heeft hij nodigvoor lets dat daar onder ligt, een onzicht-bare structuur. Juist die onzichtbarestructuur speelt een fundamentele rol inzijn verklaringsmodel. De theoretischeafstand tussen individueel handelen ensociaal systeem is te groot. Individueelhandelen en sociaal systeem zijn nietrechtstreeks uit elkaar te verklaren. Destructuur vormt de brug. Sociaal hande-len vertoont een structuur. Die structuuris er op het moment dat mensen handelenen bestaat voort in het geheugen van demensen. De structuur van het handelen isenerzijds gevormd onder invloed van so-ciale systemen, maar anderzijds wordensociale systemen gereproduceerd en ge-produceerd doordat individueel hande-len een steeds weerkerende structuurver-toont.Structuur is dus bij Giddens geen enti-teit, maar een eigenschap van menselijkeinteractie, waarmee hij de verbinding legttussen handelen en sociaal systeem. Dathoudt tevens in dat empirisch onderzoeknaar deze verbinding dient te gebeurendoor middel van bestudering van die so-ciale interactieprocessen. Daar gebeurthet en daar moetje dus kijken, aldus Gid-dens').Giddens typeert de sociale interactiemet drie vormen van "structuratie": over-dracht van betekenissen, van normen envan macht. Elk van deze draagt twee mo-gelijkheden in zich: bestendiging of ver-andering van bestaande systemen. Over-dracht van betekenis kan binnen bestaan-de betekeniskaders blijven, maar kan ooknieuwe betekenissen toevoegen, het stel-len van normen kan de bestaande moraalbestendigen or daar van afwijken, uit-oefening van macht kan bestaandemachtsverhoudingen bevestigen, maarook aantasten'").Inpassing van deze theorie in de plano-logie vergt twee bewerkingen.Ten eerste heeft Giddens het over dewording van sociale systemen en de pla-nologie over ruimtelijke ontwikkelingen.Bij nader inzien maakt dat niet zoveel ver-schil. Ruimtelijke ontwikkelingen zijngrotendeels het - al dan niet bedoelde -produkt van menselijk handelen. Welis-waar begrensd door eigenschappen vande fysieke ruimte, maar ook veranderingvan sociale systemen speelt zich afbinnende grenzen van ruimte en tijd. Giddenswijst zelfheel nadrukkelijk op die ruimte-lijke component van menselijk gedragwaar zijns inziens in de sociologie veel teweinig aandacht aan wordt besteed").Sociale verandering en ruimtelijke ont-wikkeling hangen zo sterk samen dat hetverantwoord lijkt de theorie van Giddensin te passen in de planologie.De tweede bewerking is de stap vandescriptiefnaarprescriptief. Veranderingvan sociale systemen voltrekt zich volgensGiddens door middel van veranderingenin de onderliggende structuren die het ge-drag van de mens in sociale interactie ken-merken. Giddens geeft hier eigenlijk zelfal een voorschrift. Bestudering van socia-le verandering dient zich te concentrerenop die sociale omgang. Aansluitend op ditvoorschrift ligt het voor de hand dat ookinterventie in sociale en ruimtelijke ont-wikkelingen begint met interventie in so-ciale interactie. En wel zodanige interven-tie, dat er een verandering in onderliggen-de structuur wordt bewerkstelligd.Het handelen van deRijksplanologischeDienstDe Rijksplanologische Dienst neemt inbijna alle gevallen deel, hetzij recht-streeks, hetzij via de inspecties, aan hetoverleg dat voorafgaat aan overheidsbe-sluiten met ruimtelijke gevolgen. Daarinheeft de Dienst een coordinerende taak,maarook een planningtaak. Het opstellenvan nota's over ruimtelijke ordening isvoor die planningtaak niet voldoende.Deze nota's verhelderen de doelstellin-gen van ruimtelijke ordening maar verwe-zenlijken ze niet. Toepassing van de han-delingstheorie van Giddens leidt naar di-recteraangrijpen van de structuren die hetbesluitvormingsgedrag bepalen. Giddensvolgend, die deze structuur met drie ele-menten typeert, betekent dit ingrijpen inbetekenissen, normen en macht die hetbesluitvormingsgedrag bepalen.De Rijksplanologische Dienst kannieuwe betekenissen genereren. Vanuitzijn wetenschappelijke kennis van samen-hangen tussen maatschappelijke ontwik-kelingen en ruimtelijke ontwikkelingenkan de Dienst bewerkstelligen dat ook an-dere deelnemers aan de besluitvormingeen bepaald besluit plaatsen in het brede-re kader van dergelijke ontwikkelingen:bewustmaking.Onmiddellijk samenhangend met hetSenV, april1987114is de Rijksplanologische Dienstop de goede weg?verlenen van nieuwe betekenissen aan be-sluiten, kan de Rijksplanologische Dienstnormen propageren waaraan een bepaaldbesluit moet voldoen. Om te kunnen aan-tonen dat in het ene geval sprake is vangoede ruimtelijke inrichting en in het an-dere geval niet, zal de Dienst een kadermoeten ontwikkelen met voldoende poli-tieke steun. Die legitimiteit is belangrijkomdat er niet zoiets is als de beste lokatievoor een activiteit. Er zullen altijd belan-gen geschaad worden en mensen schade-loos gesteld moeten worden. Er is dus be-hoefte aan een zekere objectivering vande maatschappelijke pluriformiteit in devorm van een steisei van normen en bete-kenissen, dat weliswaar door de tijd heenzal veranderen, maar toch voldoende be-stendigheid bezit om als beleidskader tekunnen dienen.Een kader dat tot aktie nodigt. Er moetiets bereikt worden en daar kan het aan-hangige besluit aan bijdragen. Maar datvereist macht, een verschuiving in demacht. Het verhaal van de Rijksplanolo-gische Dienst moet zo goed zijn dat men erniet meer omheen kan. Dan vormt deRijksplanologische Dienst een nieuwemachtsfactor. Giddens defmieert machtals het vermogen om uitkomsten te ver-krijgen waarvan de verwezenlijking af-hangt van het handelen van anderen'^).Zoveel sociologen, zoveel machtsbe-grippen. Het element van ingaan tegen dewil van anderen en van meer of mindermacht hebben dan anderen, incorporeertGiddens, in tegenstelling tot anderen, nietin zijn machtsbegrip. Ook het onder-scheid tussen macht als potentie en machtals realisatie wordt door hem niet aange-bracht. Macht moet kennelijk blijken an-ders is het geen vermogen. Giddens blijftmet zijn omschrijving van macht zeerdicht bij het handelen en bij zijn eigen so-ciologische mensbeeld van de mens alscompetente sociale actor, kenner van deregels van het sociale spel'^).Deze associatie met competent gebruikvan geschreven en ongeschreven regelsvan het sociale spel, maakt het machtsbe-grip van Giddens geschikt voor de be-schrijving van bureaucratisch en bestuur-lijk handelen. Giddens laat overigens inhet midden weike vorm het verwezenlij-ken aanneemt. Omkoping, corruptie, ge-weld, zijn in het geval van de Rijksplano-logische Dienst niet de meest aangewezenmiddelen. Zelfs het beschikbaar stellenvan geld is meestal geen mogelijkheid. DeRijksplanologische Dienst kan eigenlijkmaar op een manier anderen overhalenhun werken zo uit te voeren dat daarmeede doelstellingen van de ruimtelijke orde-ning naderbij gebracht worden: met dekracht van argumenten'*).Dit hangt rechtstreeks samen met hetdecentrale karakter van het planningstel-sel, waarin elk van de bestuurslagen eigenplanningsbevoegheid heeft, en het coor-dinerende karakter van de taak van deverantwoordelijke minister, dat deze mi-nister op geen enkele wijze boven zijn col-lega's plaatst. Het enige machtsmiddel isde aanwijzing maar ook het gebruik vande aanwijzing moet geargumenteerd kun-nen worden. Normen en betekenissen zijnniet voldoende als er in het concrete gevalgeen doeltreffende argumenten uit te ha-len zijn waarmee de onderliggende struc-tuurvan het besluitvormingsproces wordtbeinvloed.Een fictief voorbeeld: de aanleg vaneen grote parkeergarage in een middel-grote stad vergt aanpassing van het be-stemmingsplan. De bouw van de garagepast in het gemeentelijk beleid om de bin-nenstad van autoverkeer te ontlasten ten-einde een levendig, en toegankelijk cen-trum te creeren.De inspecteur van de ruimtelijke orde-ning plaatst de aanleg van de garage ech-ter in het bredere kader van de terugdrin-ging van het particulier autoverkeer tenbehoeve van het openbaar vervoer. Hijvreest dat de garagejuist veel nieuw auto-verkeer zal aantrekken en dat dit nieuwekorte afstandsverkeer oorzaak zal zijn vannog meer filevorming, tot schade van mi-lieu en zakelijk verkeer. De inspecteurvoegt aldus een nieuwe betekenis toe eneen nieuwe norm. Er treedt een verschui-ving van perspectief op. Daarmee veran-dert tevens de machtsverhouding. Boven-gemeentelijke belangen blijken mee tespelen en dus gaan ook de bevoegdhedenvan de inspecteur zwaarder wegen.Het interne werkprocesvan de Rijksplanologi-sche DienstWat voor conclusies kunnen we hier nuaan verbinden voor het interne werkpro-ces bij de Rijksplanologische Dienst? Erwordt natuurlijk voortdurend gewerktaan een stelsel van betekenissen en nor-men. De nota's en schetsen zijn daar deneerslag van. En met dit vastgestelde be-leid als een soort "negotiated environ-ment" voert de RijksplanologischeDienst her en der in den lande bestuurlijkoverleg over beleidsbeslissingen metruimtelijke gevolgen.Wat doeltreffende argumenten zijnblijkt echter pas tijdens het moment vanoverleg en onderhandeling. En sociale in-teractie is een proces van wederkerigebeinvloeding waarvan de uitkomst nietop voorhand door een van de deelnemerskan worden bepaald. Tijdens het proceszelf is sprake van betekenisgeving ennormvinding.Deze wederkerige betekenisgeving ennormvinding houdt in dat het beleidska-der dat de Rijksplanologische Dienst ont-wikkelt tijdens planvorming voor zijnschetsen en nota's in de praktijk met ande-ren verder wordt uitgewerkt en bijgesteld,en op zijn houdbaarheid wordt getoetst.Dit is een fundamenteel gegeven voor deorganisatie van het interne werkproces,waarmee tot nu toe weinig rekening wordtgehouden.In het huidige werkproces van de Rijks-planologische Dienst spelen twee activi-teiten zich min of meer los van elkaar af:een planvormingsproces dat zich concen-treert rondom het opstellen van nota's enschetsen, en een veelheid van onderhan-delingsprocessen betrekking hebbend opsectorale en lokale plannen en besluiten.Het interne werkproces van de Dienstisoptedeleninvier deeltaken: onderzoeken studie; planvorming; onderhande-ling; wetgeving en bestuurlijke vormge-ving. Tot voor kort was de interne besluit-vorming georganiseerd volgens een ma-trixmodel, gebaseerd op systeem-theore-tische noties over het planningproces.Met ingang van 1 februari 1985 is dezestructuur vervangen door een verticalebesluitvormingsstructuur, aangevuld methorizontaal overleg. Dit horizontale over-leg is niet formed geregeld. De matrix-structuur kende vaste horizontale werk-groepen met eigen beslissingsbevoegdhe-den, waarvan de leden afkomstig warenuit verschillende deeltaken. Uitwisselingvan informatie tussen deeltaken vondSenV, april1987115is de Rijksplanologische Dienstop de goede weg?plaats binnen deze werkverbanden'^).Hieraan is met de ontbinding van dematrixstructuur een einde gekomen. Erligt aan de nu ingevoerde besluitvor-mingsstructuur geen inhoudelijke analy-se van samenhangen tussen deeltaken tengrondslag. Voorzoverin het interne werk-proces van samenhang sprake is kan dezehet beste gekarakteriseerd worden met determ: eenrichtingsverkeer.Informatie uit onderzoek vormt inputvoor planvorming, en plannen vormen in-put voor onderhandeling, terwijl de juri-dische en bestuurlijke vormgeving eensoort sluitpost vormt'*). Onderhande-laars bepalen hoe en ofzij de input uit an-dere deehaken zullen gebruiken. Er isgeen systematische rapportage van over-leg en onderhandeling terug naar de an-dere deeltaken. Onderhandeling overconcrete projecten wordt niet opgevat alseen aparte planningactiviteit waaroverrapportage noodzakelijk is.De nieuw ingevoerde besluitvormings-structuur heeft tot doel het imago van deruimtelijke ordening te verbeteren doormeer produktgericht te werken. Inder-daad heeft de Rijksplanologische Dienstonlangs twee baanbrekende rapportenuitgebracht die zeer de aandacht hebbengetrokken. Het is moeilijk vast te stellen ofdit het directe gevolg is van de nieuwe be-sluitvormingsstructuur. De rapportenzijn voorbereid door ad hoc geformeerdehorizontaal samengestelde groepen, ter-wijl juist van versterking van de verticalestructuur de grotere produktie werd ver-wacht. Reorganisatie en rapporten vor-men veeleer twee onafhankelijke reactiesop de kritiek op de RijksplanologischeDienst.In het licht van de handelingstheorievan Giddens vormt deze vergrote produk-tie echter maar een deel van het werk. Ge-noemde rapporten zijn van groot belangvoor de betekenisgeving en normvinding.Maar met "produktgerichtheid" wordtwederom alle nadruk gelegd op het op-stellen van een kader voor ruimtelijk be-leid voorafgaand aan sociale interactie,terwijl met de betekenisgeving en norm-vinding en eventuele machtsverschuivin-gen tijdens die sociale interactie weerniets wordt gedaan. Met de inhoudelijkeconsequenties daarvan voor de verdereontwikkeling van het beleidskader wordtdan nog steeds geen rekening gehouden.Een model voor het in-terne werkprocesDaarvoor is noodzakelijk dat de Rijkspla-nologische Dienst een model opstelt vande samenhangen tussen de deeltaken. ende interne samenwerking en informatie-uitwisseling daarop afstelt.Elementen voor zo'n model zijn:- Ruimtelijk beleid op rijksniveau is af-hankelijk beleid, aangewezen op de be-reidheid van burgers en bestuurders ommet hun handelen ruimtelijke doeleindennaderbij te brengen.- De mogelijkheden voor planvormingworden begrensd door de juridische enbestuurlijke mogelijkheden tot beinvloe-ding van die bestuurders en burgers, ter-wijl anderzijds de inhoud van planvor-ming moet bepalen met welke partners enop welke beleidsterreinen overleg moetworden gevoerd. Dit bepaalt de relatietussen de deeltaken planvorming en wet-geving/bestuurlijke vormgeving.- Kennis van plannen en planvormingvormt enerzijds de bagage van de onder-handelaar, maar de bruikbaarheid vanplanologische concepties blijkt pas tij-dens overleg en onderhandeling en de re-sultaten hiervan vormen een aparte stapin het planningsproces. Tijdens overlegblijkt ook in hoeverre beleidsintenties enbeleidsinstrumenten van andere actoreneen mogelijkheid of een randvoorwaardevoor ruimtelijke planning vormen. Ditvergroot ofverkleint de mogelijkheden bijplanvorming. Dit bepaalt de relatie tus-sen de deeltaak onderhandeling en dedeeltaak planvorming.- Tijdens planvorming en beleidsvor-ming worden kennislacunes zichtbaar diede basis vormen voor een programma vanwetenschappelijk onderzoek. Anderzijdskan onderzoek steun verlenen aan plano-logische concepties, dan wel aangevendat er geen wetenschappelijke steun tevinden is. Dit bepaalt de relatie tussen dedeeltaak onderzoek en de deeltaken plan-vorming en beleid.- Ook kan de effectiviteit van planvor-ming, onderhandeling en wetgeving/be-stuurlijke vormgeving onderwerp van on-derzoek zijn. Het initiatief tot een derge-lijk evaluatie-onderzoek kan uit de over-heid zelfkomen, maar ook uit de samenle-ving. Onderzoek is zodoende een van detoegangswegen die de samenleving heefttot ruimtelijk beleid. Anderzijds is onder-zoek van de samenleving het begin van al-le ruimtelijk beleid. De deeltaak onder-zoek houdt dus ook in de Dienst te infor-meren over de samenleving en de samen-leving over het welslagen van het beleidvan de Dienst.Uit de elementen blijkt de wederkerigheidvan de relaties tussen deeltaken in tegen-stelling tot het eenrichtingsverkeer waar-mee de huidige werkwijze de meeste gelij-kenis vertoont.Op een onderdeel van het model, dedeeltaak onderhandeling, wil ik nog na-der ingaan. In termen van Giddens is datde cruciale taak, want daar speelt zich desociale interactie daadwerkelijk af. Es-sentieel bij Giddens is de gedachte dat so-ciale interactie altijd een situatie van we-derkerige beinvloeding schept. Men kangeen invloed uitoefenen op ruimtelijkeontwikkelingen anders dan via mensen,maar die mensen zijn geen onbeschrevenbladen papier. Ook bij de andere partici-panten aan de besluitvorming staat hethandelen in een continui'teit van normen,betekenissen en macht die zich buiten hetoverleg uitstrekt, en ook van hun zijdevindt overdracht plaats. Vandaar ook datdeze besluitvorming als een aparte plan-ningsactiviteit moet worden aangemerkt.De moeilijkheid zit erin hoe de resultatenhiervan weer ingevoerd kunnen wordenin de overige planvorming.Het verloop van een besluitvormings-proces is niet altijd gemakkelijk te achter-halen. Het is vaak uitgesmeerd over eenlange tijdspanne en versnipperd. Dandreigt ook de informatie daarover ver-snipperd te raken.Er zal gezocht moeten worden naar eenvorm van rapportage over afgeronde be-sluitvormingsprocessen waaruit de vor-ming van nieuwe betekenissen en nor-men, en verschuivingen in macht doordoeltreffende argumenten is af te lezen.Bij de Dienst werd aan voortgangsana-lyse gedaan, een poging om een feed-back-mechanisme in te bouwen in hetplanningproces. Deze voortgangsanalysewerd vooral kwantitatief opgevat als devergelijking van streefcijfers met gereali-seerde cijfers. In het kader van de afslan-king van de rijksdienst is onlangs beslotenmet deze vorm van voortgangsanalyse inSenV, april1987116is de Rijksplanologische Dienstop de goede weg?elk geval voor een jaar te stoppen. Er zijnechter ook plannen om de voortgangs-analyse om te buigen in de richting vanmeer kwalitatieve beleidsanalyse of be-leidsevaluatie. Rapportage van crucialebesluitvormingsprocessen zou ook heelgoed onderde voortgangsanalyse kunnenvallen. De drie elementen betekenis,norm, macht zouden een leidraad voorrapportage kunnen zijn.Is verandering vanwerkprocesmogelijkennoodzakelijk?Nu kom ik aan een moeilijk punt. Wanthoewei ik enerzijds denk dat een verande-ring van het interne werkproces, en wel inde geest van bovengeschetst model, nood-zakelijk is voor betere planningresulta-ten, heb ik anderzijds grote scepsis over deveranderbaarheid van dat werkproces.De neiging om zich af te zetten tegen an-dere deeltaken en de cultuur van de eigendeeltaak als de enig juiste en zinvolle tekoesteren is maar al te groot. De onder-scheiden deeltaken vallen organisato-risch grotendeels samen met afzonderlij-ke directies. Het risico van meer nadrukop produktie binnen de verticale struc-tuur is een versterking van deze groeps-cultuur en verzwakking van de integratievan de deeltaken.Een aantal verschijnselen noopt echtertot optimisme. Als reactie op het opheffenvan de horizontale werkstructuur zijntwee fora opgericht, Forum-Land en Fo-rum-Stad,waarinregelmatigoverbelang-rijke onderwerpen de laatste stand van za-ken aan de orde wordt gesteld. Vanuit ver-schillende deeltaken worden zeer kortevoordrachten gehouden. De fora hebbengeen vaste samenstelling. Deze opzetheeft twee voordelen: de voordrachtendwingen tot reflectie; de open toegangzorgt voor selectieve deelname. De goedeervaring met deze fora zou richtingge-vend kunnen zijn bij verdere veranderingvan het werkproces.Een tweede reden tot optimisme vormtde voorbereiding van de Notitie Ruimte-iijke Perspectieven. Hierbij is geexperi-menteerd met twee horizontaal samenge-stelde groepen met een identieke taak: hetafbakenen van de vraagstukken waaropde Notitie betrekking zou moeten heb-ben. Het blijkt dat bij bijzondere acties alsdeze Notitie de Dienst voldoende sou-plesse heeft om te zoeken naar een ade-quaat werkproces. Het model in dit artikelheeft echter vooral betrekking op het ge-wone dagelijkse handwerk.Een tweede vraag is ofmet de staande or-ganisatie niet ook betere planningresulta-ten bereikt kunnen worden. Dan zou denoodzaak van verandering van het werk-proces komen te vervallen.Uitgangspunt van het werkproces is datruimtelijke ordening afhankelijk beleidis. Wanneer we Giddens aanhouden danmoet de Dienst proberen in te breken in destructuur van sociale interactie die leidttot besluiten met ruimtelijke effecten.Maar hoe die structuur daardoor veran-dert blijkt pas tijdens die interactie. Daar-in zit het afhankelijke. De kennis over dieverandering van structuur die men in dieinteractie opdoet moet de Rijksplanologi-sche Dienst incorporeren in zijn gedach-tengoed om er bij een volgende sociale in-teractie mee te kunnen werken.Zoals het nu gaat, gaat het geleerde tel-kens weer verloren. Er vormen zich nieu-we betekenissen, nieuwe normen, nieuwemacht, maar omdat de kennis daaroverniet teruggetransporteerd wordt, wordt erelders weer gewerkt met oude betekenis-sen, oude normen, oude machtsverhou-dingen. Men kan hier de regeringscom-missaris voor de reorganisatie van derijksdienst aanhalen die in zijn Eindrap-port 1986 hetzelfde verschijnsel signaleertin het Project Reorganisatie Rijksdienst:nieuwe inzichten, opgedaan in deelpro-jecten, gaan weerverloren omdat de geko-zen aanpak geen reflectie toestaat'^).Structuratie in de theorie van Giddensheeft te maken met herhaling. Men veran-dert niet in een keer een sociaal systeem.Maar wanneer telkens weer een interactielets anders verloopt dan voorheen, dankomt er een moment dat er structured ietsveranderd is in de gevestigde verhoudin-gen en dat weerspiegelt zich in de beslui-ten die genomen worden en in de fysiekeruimte.Maar als het nieuwe eenmalig blijft, in-cidenten die niemand oppakt, die niet ge-integreerd worden in daaropvolgendhandelen elders, dan is er geen herhalingen zet de verandering niet door.De gevolgtrekking moet toch zijn datbetere planningresultaten en het internewerkproces zeer veel met elkaar te makenhebben.Is de Rijksplanologi-sche Dienst op de goe-de weg?De reorganisatie met het oogmerkvan eengrotere produktie en de twee recente pro-dukten, het studierapport RUVEIN en deNotitie Ruimtelijke Perspectieven, lijkente stammen uit de traditionele planologiewaarin het accent vooral ligt op het makenvan ruimtelijke plannen. De inhoud vanrijksnota's, schetsen en schema's werktdoor in streekplannen en streekplannenwerken door in bestemmingsplannen.Maar zo eenvoudig ligt het niet met diedoorwerking. Onderzoek heeft dat over-duidelijk aangetoond'*). Ruimtelijke or-dening is meer dan het maken van plan-nen. Wissink schrijft: "Terwijl aanvanke-lijk alle aandacht in de planologischetheorievorming gericht was op ruimtelij-ke planning, is nu het ruimtelijk handelenevenzeer in het brandpunt geraakt." Enruimtelijk handelen staat voor Wissinkniet gelijk met planuitvoering"). Vanuitdeze visie komt hij tot zijn pleidooi vooreen "handelings-gerichte" planologie.De Rijksplanologische Dienst heeftaan dit nieuwe accent op het ruimtelijkhandelen nog geen vorm kunnen geven.Dat is begrijpelijk inzoverre de positie vande rijksoverheid een zekere distantie tenopzichte van de lagere overheden in-houdt. Waar in dit artikel sprake is van in-terventie in sociale interactie wordt danook niet bedoeld dat de Rijksplanologi-sche Dienst in de plaats van de provincieof de gemeente zou moeten treden. Be-doeld wordt wel dat de Dienst die interac-tie nodig heeft om zijn eigen taak, ruimte-lijke ordening op nationale schaal, naarbehoren te kunnen vervullen. WanneerdeRijksplanologische Dienst zich niet bezighoudt met het ruimtelijk handelen, en vandaaruit nota's schrijft, dan gaan die nota'seigenlijk nergens over. Dan is ergeen brugtussen ruimtelijke constructies en ruimte-lijk handelen. In de woorden van Wis-sink; "Dat wil niet zeggen dat het plan ofde organisatie ofwetten onbelangrijk zijn,maar dat zij hun betekenis ontlenen aanSenV, april1987117is de Rijksplanologische Dienstop de goede weg?het feitelijk handelen (samenhandelen)en zijn effecten"^?).De verleiding is groot om, geheel in be-slag genomen door de enerverende voor-bereiding van de Vierde Nota, voorlopigmaar niet na te denken over ontwikkelin-gen in de planningtheorie en de vorm diedaar binnen de Dienst aan gegeven kanworden.De Vierde Nota zal ongetwijfeld voorveelbewegingzorgen.De Rijksplanologi-sche Dienst steekt daarmee zijn nek uit.De Nota lijkt sterk de signatuur van hethuidige kabinetsbeleid te zullen dragen,door Schuyt gekarakteriseerd als de nieu-we maakbaarheid van de samenlevingvoor eenelite^')-Maar vanuit het oogpuntvan een handelingsgerichte planologie isde Dienst pas op de goede weg wanneerhet "samenhandelen" als uitgangspuntgenomen wordt. Dit stelt eisen aan het in-terne werkproces. De RijksplanologischeDienst kan niet volstaan met afschaffmgvan het systeem-theoretische model. Erzal een nieuw model moeten komen dataansluit bij nieuwere inzichten.Noten1G.A. Wissink, 1986. Handelen en ruimte. In:Stedebouw en Volkshuisvesting, mei 1986.2Anthony Giddens, 1976. Nieuwe Regels voorde sociologische methode. Ambo, Baarn.1979. Central problems in social theory. Un. ofCalifornia Press, Berkeley and Los Angelos.1984. The constitution of Society. Polity Press,Cambridge.Anderen die de sociologie van Giddens in ver-band hebben gebracht met planning zijn de au-teurs van het WRR-rapport Planning als on-derneming, en een van de commentatoren opdit rapport Edwards.Zie P. den Hoed, W.G.M. Salet, H. van derSluys (1983), Planning als onderneming. Voor-studies en achtergronden V34. Wetenschappe-lijke Raad voor het Regeringsbeleid. Staatsuit-geverij. Den Haag.A. Edwards (1984), Nieuwe bruggen tussenplanningstheorie en planning in "maatschap-pelijkhandelingsperspectier'. In: Beleidsana-lyse 1984-1, Themanummer Readies op "Plan-ning als onderneming". Staatsuitgeverij DenHaag.3M. Bierman, c.s. 1978. Van gissen naar beslis-sen; verkenning van nationale beleidsvoorbe-reiding inzake ruimtegebruik en verstedelij-king. SISWO, signaalstudies, nr 2.H. van der Cammen c.s., 1982. Gezocht: On-derzoekbeleid, P.D.I., Universiteit van Am-sterdam.W.G.M. Salet, 1983. De RijksplanologischeDienst in profiel. In: Stedebouw en Volkshuis-vesting, juni 1983.H. Goverde, 1982. Infrastructuurplanning;noodzaak van versterking van de ruimtelijkefacetvisie. In: Ruimtelijke planning en ruimte-lijke ontwikkeling: een gespannen verhouding.Red. D.B. Needham c.s.. Van Gorcum, Assen.P.H. Koekebakker, 1985. Infrastructuurplan-ning, een verloren terrein voor de ruimtelijkeordening? In: Planologische Discussiebijdra-gen deel 2.P. den Hoed c.s. Planning als onderneming.WRR. Staatsuitgeverij, Den Haag.4Ruimtelijke verkenningen hoofdinfrastruc-tuur(RUVEIN). Studierapporten Rijksplano-logische Dienst nr 33. Maart 1986.Notitie ruimtelijke perspectieven. Op weg naarde Vierde nota over de ruimtelijke ordening.Rijksplanologische Dienst Den Haag, juni1986.5Voor een overzicht zie: I.Th.M. Snellen, 1984.Plan matig planmatig. Oratie.6Nota inzake de Ruimtelijke Ordening in Ne-derland(1960);Tweede nota over de Ruimtelijke Ordening inNederland(1960);Derde nota overde Ruimtelijke Ordening; deel1: Orienteringsnota (1975); deel 2, Verstedelij-kingsnota (1978) en de Structuurschets voor deVerstedelijking (1978); deel 3, Nota landelijkegebieden (1983) en de Structuurschets voor deLandelijke Gebieden (1983);Structuurschets Stedelijke Gebieden (1984);12 structuurschema's;3 andere planologische kernbeslissingen.7Zie: H. van der Cammen (1983), doeltreffenderuimtelijke plannen. PRO-startnotitie.A. Faludi, A. Graafland, J. Leyten (1982), Plan-ningtheorie, politick en kritiek. Delftse Uni-versitaire Pers.L.A. de Klerk (1982), Planning - de wildgroeivan een simpele methode; De paradox van deplanning. In: Plan 7-1-8, biz. 11/16.J.M. Mastop (1984), Besluitvorming, handelenen normeren. Dissertatie. Biz. 272 e.v. en biz.306 e.v.R.J. Scheele (1983), Making plans work. Dis-sertatie.J.B.D. Simonis (1984), Ruimtelijke ordening;de overspanning van een planconceptie. In:J.W. de Beus en J.A.A. van Doom (red.), Deinterventiestaat; biz. 138-150. Boom, Meppel.H. van der Cammen, 1983. De effectiviteit vande ruimtelijke ordening, of: plannen waar nogruimte is. In: planologische discussiebijdragennr. 1 1983. Delftse uitgeversmaatschappij.Delft biz. 143-153.M.M.A. Galle, c.s., 1987. De Vierde Nota overde ruimtelijke ordening: een antwoord, maarop welke vraag? In: Bestuur, jan 1987.8G.A. Wissink. In: Stedebouw en Volkshuisves-ting, mei 1986.A. Giddens, op cit. 1976, biz. 130.10A. Giddens, op cit. 1979, biz. 81, e.v.11A. Giddens, op cit. 1984, biz. 34.12A. Giddens, 1979, op cit. biz. 88, e.v. Eigenlijkgeeft Giddens twee verschillende definitiesvan macht. Bij zijn omschrijving op biz. 88 valtmacht ongeveer samen met sociale vaardig-heid. Op biz. 93 noemt hij macht echter een sub-categorie van deze vaardigheid en neemt hij hetelement van afhankelijkheid van anderen voorhet bereiken van lets in zijn omschrijving op. Indeze laatste betekenis wordt de term macht indit artikel gehanteerd.Zie ook: A. van Braam, 1973. Het Vierdemachtsyndroom. In:Tijdsch^iftvoorBestuurs-wetenschappen en Publiekrecht, jrg. 28, biz.291 e.v.13A. Giddens, 1984, op cit. biz. 5.14Vgl. P. den Hoed, c.s., 1983, op cit. biz. 69. Ineen verhandeling over bewaking van beleids-processen geven zij als omschrijving van doel-bereiking: "de mate waarin anderen in de aan-vankelijke beleidslijnen aangrijpingspuntenhebben gevonden en nog kunnen vinden om zote handelen dat de planningdoeleinden nader-bij worden gebracht".15Het zogeheten Werkproces Ruimtelijke Ont-wikkeling Nederland (WERON). Zie: Studie-rapporten Rijksplanologische Dienst, 5.1,Planningmethodiek.16Intern heeft de Rijksplanologische Dienst tweenota's uitgebracht waarin een evaluatie van hetinterne werkproces: Interne planvorming/ex-tern overleg, 1983; en Referentiekadernota,1983.17H.D. Tjeenk Willink. Eindbericht 1986 van deregeringscommissaris reorganisatie rijks-dienst, 's-Gravenhage 1986.18P. Glasbergen c.s. 1977. Verstedelijkingsbeleidin Nederland; een studie naar de effectueringvan het nationaal overheidsbeleid inzake sub-urbanisatie. Werkstukken planning en beleidR.U. Utrecht.19G.A. Wissink, 1986, op cit. Zie ook J.M.Mastop, 1984, op cit.20G.A. Wissink, 1986, op cit.21H. van der Cammen, 1986. Randstad in spe to-neel van grote ruimtelijke onrust. In: NRC04-12-1986.C.J.M. Schuyt, 1986. Lubbers-II: De nieuweelite en een maakbare samenleving. In: Volks-krant 04-10-86.SenV, april1987118Marco van SchaikMari Wingensmedewerkers van het Planologisch en Demo-grafisch Instituut te AmsterdamEnkele maanden geleden is een onderzoek afgesloten naar de handhaving en de nalevingvan de voorschriften, die van kracht zijn in de gemengde bestemmingen van bestemmings-plannen buitengebied; dit onderzoek is uitgevoerd in 17 gemeenten. Op grond van de uit-komsten van dit onderzoek worden in dit artikel enkele kanttekeningen geplaatst blj devoorstellen cm te komen tot meer flexibele bestemmingsplannen. De beoordeling van dezevoorstellen beeft uitsluitend betrekking op gemengde bestemmingen; voor andere bestem-mingen zou deze beoordeling geheel anders uit kunnen vallen.Flexibiliteit en handhaving vanbestemmingsplannen buitengebiedDe laatste jaren is door de Rijksoverheidveel aandacht besteed aan de inhoud vanbestemmingsplannen. Enerzijds is gepro-beerd bestemmingsplanvoorschriften testandaardiseren, anderzijds zijn voorstel-len gedaan voor flexibeler bestemmings-plannen. De mogelijkiieden om bestem-mingsplanvoorschriften te standaardise-ren zijn bestudeerd in een studie van hetNIROV, getiteld "Op dezelfde leest"')-De voorstellen voor verhoging van deflexibiliteit zijn een vervolg op deDROM-konklusies (Deregulering Ruim-telijke Ordening en Milieubeheer)^). An-ders dan de titel doet vermoeden, ligt inhet project Uniformering en Standaardi-sering van bestemmingsplannen (kort-weg USB) en het daarover verschenenRPD-rapport "Bestemmen met beleid"^)de nadruk niet op uniformering en stan-daardisering maar op voorstellen voorflexibelere bestemmingsplannen.De aanleiding tot het schrijven van ditartikel is gelegen in een onderzoek, dat inopdracht van de RijksplanologischeDienst en het Ministerie van Landbouwen Visserij is verricht naar de naleving enhandhaving van bestemmingsplannenbuitengebied, toegespitst op gemengdebestemmingen met landbouw- en natuur/landschapsdoelstellingen'').De uitkomsten van dit onderzoek zul-len gekonfronteerd worden met de voor-stellen om - ook in de gemengde bestem-mingen - de mogelijkheden te scheppenom de planvoorschriften flexibeler te ma-ken. Achtereenvolgens zal aan de ordekomen:1. de betekenis van flexibelere plan-voorschriften voor de effektiviteit van hetbestemmingsplan;2. de behoefte aan flexibelere plan-voorschriften;3. de gevolgen van flexibelere plan-voorschriften;4. andere mogelijkheden om bestem-mingsplannen te vereenvoudigen.1. De effektiviteit vanhet bestemmingsplanIn de gemengde bestemmingen met land-bouw- en natuur/landschapsdoelstellin-gen wordt gestreefd naar verweving vanlandbouw en natuur/landschap. Dit be-tekent, dat er naar gestreefd wordt be-paalde kenmerken van waardevolle agra-rische kultuurlandschappen, zoals hout-wallen, relief, verkavelingspatroon, wei-devogels etc. in stand te houden en datdaartoe aan de landbouw beperkingenworden opgelegd.De weg waarlangs het bestemmings-plan het gewenste effect bereikt is weerge-geven in figuur I.- Allereerst is het noodzakelijk dat devoorschriften in de gemengde bestem-ming zodanig zijn dat ze de gewenste ver-weving kunnen opleveren.- De gemeentelijke overheid moetd.m.v. kontrole en sanktionering voorko-men dat het bestemmingsplan wordtovertreden en moet vergunningaanvra-gen adekwaat behandelen.- De grondgebruikers moeten zich letsgelegen laten liggen aan het bestem-mingsplan.- Daarna kan het gewenste effekt optre-den.In het USB-projectzijn de mogelijkhedenonderzocht voor flexibeler planvoor-schriften. Hiermee wordt het mogelijkeen verschuiving te bewerkstelligen in debesluitvorming van het moment van devaststelling van het bestemmingsplannaar het moment van de vergunningverle-ning. De USB voorstellen tot verhogingvan de effektiviteit hebben slechts betrek-king op een onderdeel van de genoemde"effektiviteitsketen"; nl. de planvoor-schriften en de daarop gebaseerde ver-gunningverlening. Echter, men kan deplanvoorschriften en zeker de vergun-Figuur 1. De wijze waarop bestemmingsplannen effekt kunnen sorterenkTBestemmingsplanvoorschriftenkontrolesanktioneringGedragsbeinvloedingRealisering/instandhoudinggewenste toestandSenV, april 1987119flexibiliteit en handhaving vanbestemmingsplannen buitengebiedningverlening niet los zien van de rest vande effektiviteitsketen. Dit leidt tot de vol-gende kanttekeningen:a. Uit het onderzoek blijkt dat 90% vande vergunningsplichtige handelingen isuitgevoerd zonder vergunning. Dit bete-kent, dat de voorstellen voor flexibelereplanvoorschriften slechts van betekenisgeweest zouden zijn voor 10% van de ver-gunningsplichtige handelingen. Via eeneffektievere kontrole en sanktionering,moet er eerst voor gezorgd worden datvergunningen aangevraagd worden; an-ders hebben meer flexibele planvoor-schriften geen zin.b. Flexibiliteit is ook van invloed op demogelijkheden om de voorschriften tehandhaven. Een van de bezwaren vanflexibelere planvoorschriften is, dat hetmoeilijker kan worden voor gemeentenom tegen overtredingen op te treden. Uithet onderzoek blijkt dat controle en sank-tionering bemoeilijkt worden wanneerhet niet precies duidelijk is wat een over-treding is en wat niet; flexibelere plan-voorschriften zouden tot meer onduide-lijkheid kunnen leiden. Verderop komtdit punt nog terug.c. Flexibelere planvoorschriften kun-nen ertoe leiden dat er ook voor de grond-gebruikers grote onduidelijkheid ontstaatm.b.t. wat wel en wat niet geoorloofd is.d. Aan de vraag, of door flexibelerevoorschriften het beoogde effekt van hetbestemmingsplan, nl. realisering/in-standhouding van bepaalde kenmerkenvan het gebied, wordt bereikt wordt geenaandacht besteed; toch zou het antwoordop deze vraag een belangrijke overwegingmoeten zijn in de beoordeling van de ge-wenste regelgeving.2. De behoefte aanflexibelere planvoor-schriftenDe behoefte aan meer flexibele planvoor-schriften doet zich vooral voor, wanneerde opvattingen over de doelstellingenvoor een gebied en/ofde wijze waarop diedoelstellingen bereikt moeten worden,sterk veranderd zijn. B en W komen danherhaaldelijk in de situatie dat ze bepaal-de vergunningen op basis van het bestem-mingsplan moeten weigeren, ofschoonbezien vanuit de inmiddels gewijzigde in-Voor veel aktiviteiten in het landelijkgebied worden geen vergunningen aangevraagd: eenhoutwal die gekapt is en vervolgens begraasd wordt (foto Rooilijn)zichten tegen de aktiviteit weinig bezwa-ren bestaan. Ook komt het dan vaak voor,dat B en W op basis van het bestemmings-plan een aktiviteit moeten toestaan (metofzonder vergunning) waar wel (veel) be-zwaren tegen bestaan (zie bijv. Bos,19865)).Het gevolg van deze situatie is dan, datB en W gedwongen worden allerlei zwareprocedures te gebruiken (planwijziging,voorbereidingsbesluit, planherziening)om af te kunnen wijken van het bestem-mingsplan.In de gemengde bestemmingen in onsonderzoek kwam het 4052 keer voor, datiemand een volgens het bestemmingsplanvergunningsplichtige aktiviteit wilde uit-voeren. In veruit de meeste gevallen is deaktiviteit zonder vergunning uitgevoerd;497 keer werd een vergunning aange-vraagd. Stel, dat voor al deze 4052 aktivi-teiten een vergunning zou zijn aange-vraagd, hoe had de gemeente dan volgenshet bestemmingsplan de vergunningaan-vraag moeten behandelen?Op basis van het bestemmingsplanhadden 423 vergunningen geweigerdmoeten worden. Stel, dat de gemeentezo'n aanvraag had willen honoreren, danhad het bestemmingsplan moeten wor-den herzien ofhad de gemeente een voor-bereidingsbesluit moeten nemen; in en-kele gevallen zou de gemeente wellichtgebruik hebben kunnen maken van dezgn. "toverformule".Deze 423 gevallen betroffen vooral ak-tiviteiten die een belangrijke funktiever-andering van de grond tot gevolg gehadzouden hebben en die gemeenten niet ofslechts in geringe mate in hun buitenge-bied wilden toelaten. Voorbeelden zijnstort van afval, aanleg of uitbreiding vaneen kampeerterrein, aanleg van sportvel-den, bouw van burgerwoningen etc. Voordergelijke funktieveranderingen lijkt eenbestemmingsplanherziening ook de enigeaangewezen procedure. Deze funktiever-anderingen raken de kern van het bestem-mingsplan : het is nujuist de bedoeling omdergelijke veranderingen te voorkomenof alleen op enkele daarvoor aangewezenplaatsen toe te staan.De overige 3629 vergunningsplichtigeaktiviteiten hadden betrekking op "uitge-stelde beslissingen": op het moment vande vergunningaanvraag had de gemeentede vrijheid om op basis van een belangen-afweging te beslissen over de toelaatbaar-heid van de aktiviteit.In de planvoorschriften werden alleenzeer algemene kriteria gegeven, waaraaneen aanvrage getoetst moest worden.Voorbeeld: In een onderzochte ge-mengde bestemming in een veenweidege-bied zijn werken of werkzaamheden,waarvoor een aanlegvergunning wordtvereist "toelaatbaar, indien door die wer-ken of werkzaamheden, dan wel door dedaarvan hetzij direkt, hetzij indirekt teverwachten gevolgen, de natuurweten-schappelijke en/of landschappelijkewaarden van deze gronden niet onevenre-dig worden of kunnen worden aangetast,dan wel de mogelijkheden voorhet herstelvan die waarden niet worden of kunnenworden verkleind en indien die werken ofSenV, april1987120flexibiliteit en handhaving vanbestemmingsplannen buitengebiedwerkzaamheden voor het uitoefenen vanhet agrarisch bedrijf noodzakelijk zijn".Het zal duidelijk zijn, dat zo vaag om-schreven kriteria in de praktijk nauwelijksrichtinggevend zijn voor het beoordelenvan een konkrete vergunningaanvraagvoor het egaliseren van een perceel of hetdempen van een sloot.De aktiviteiten, waarvoor de beslissingover de toelaatbaarheid werd uitgesteldtot het moment van de vergunningaan-vraag betroffen in hoofdzaak werkzaam-heden waarvoor een aanlegvergunningvereist is (o.a. verwijderen van houtop-standen, egaliseren, dempen van sloten,verhardingen) en daarnaast o.a. de mees-te agrarische bebouwing (zie schema).Op grond van deze cijfers kan moeiUjkvoigehouden worden dat de bestem-mingsplanvoorschriften, althans wat ge-mengde bestemmingen met landbouw- ennatuur/landschapsdoelstelling betreft,weinig flexibel zijn.De flexibihteit bhjkt juist zeer groot tezijn.De opvattingen over de gewenste ver-weving van landbouw en natuur/land-schap, en de wijze waarop die verwevingbereikt zou moeten worden veranderdenniet of weinig in de onderzochte gemeen-ten. Een uitzonderingbestond voorgebie-den waar een ruilverkaveling werd uitge-voerd. Echter ook ten aanzien van ruilver-kavelingen is het bestemmingsplan bui-tengebied erg flexibel. Immers, bijna allebelangrijke ruilverkavelingswerkzaam-heden worden in het bestemmingsplangeregeld via het aanlegvergunningstelsel.Het is dan ook niet verwonderlijk dat hetaantal gevallen, waarin gemeentebestu-ren anders moesten beslissen dan ze ei-genlijk wilden of onnodig moeilijke pro-cedures moesten doorlopen, betrekkelijkgering was.Incidenteel kwam het voor, dat op basisvan het bestemmingsplan een ingewikkel-de procedure werd vereist voor een aktivi-teit die niet in strijd was met de bedoelingvan het bestemmingsplan. Zo was er in en-kele onderzochte gemeenten een bestem-mingsplanwijziging nodig voor het plaat-sen van agrarische bebouwingjuist buitenhet bouwperceel. Voor natuur en land-schap maakte het meestal niet veel uit ofhet nieuwe gebouw links ofrechts van hetbouwperceel werd gebouwd. De gemeen-te zou de mogelijkheid moeten hebbenom, indien aan enkele voorwaardenm.b.t. natuur en landschap wordt vol-daan, vrijstelling te verlenen om de vormvan het bouwperceel te wijzigen zolang deopp