73eJAARGANG1992 NUMMER BStedebouw Volkshuisvesting=1 VTl A \ TONT'/KOPPELEN IN HETVERZORGINGSTEHUIS?CENTRAAL VERSUSDECENTRAAL DENKEN^^^^^WOONRUIMTEVERDELINGONDERZOEK NAARNAOORLOGSE WOONWIJKENWONINGBOUW IN HELMONDDE WERELD ACHTER DE CIJFERS VANSTADSVERNIEUWING.VB KAN EROVER MEEPRATEN.f*Scadsvernieuwing is ukgegroeid tot een complex van ordenende en economische maatregelen.Maatregelen die zichtbaar worden in cijfers, maar veel minder zichtbaar is de wereld achter die cijfers.Een wereld waar uw accountant kennis van moet hebhen om u deskundig en ter zake te kunnen adviseren.Een taak, die VB op het lijfgeschreven is.Al ruim 75jaar is VB actiefvoor overheden en non-profit organisaties. Daarmee heeft VB een voor-sprong op het gebied van bestuurs- en beheersinstrumenten en kan zo gefundeerd signaleren, anticiperen enadviseren. VB kan u bijvoorbeeld adviseren bij de codrdinatie en herstructurering van diensten en bijhet opzettenvan een effectiefherhuisvestingsbeleid. Ofbij de organisatie voorgefaseerde vemieuwing van het rioleringsstelsel, in-cIusiefBnancieringssystemen met derden. VB is met ruim 1.300 medewerkers een van degrote accountantskantoren.Met 30 strategisch gespreide vestigingen werkt VB overal dicht bij de bron en blijft zo actueel betrokkenbij de wereld achter uw cijfers. Op basis waarvan u beter kunt beslissen. A m ?|-^ AccountantsVB, Nassaulaan 12, Postbus 19331, 2500 CH Den Haag tel. 070-3738484. ^^^ ^ BelastingadviseursVB, BETROKKEN BIJ DE WERELD ACHTER DE CIJFERSInhoudDENKRAAM3 Een burgerlijk instituutA.W. HartmanOnt-/koppelen in het verzorgingstehuis?B. van de Donk en P.P.J. HoubenOntkoppelen heeft consequenties voorwoningcorporaties. Liggen er voor hen nieuweuitdagingen of is het verstandiger om zich vandit stLik van de markt af te wenden gezien degrote nsico s10 Het centrale versus het decentrale denkenW. DerksenDoor allerlei verschillende vormen van regio-nahsering in de volkshuisvesting dreigt regio-nale chaos. Hoe kan dit worden voorkomen?16 Gemeentelijke woonruimteverdeling inde praktijkA.J.G.M. vanMontfortWelke regels hanteren huisvestingsambtena-ren bij het verdelen van huur- en koopwonin-gen?22 Onderzoek naar naoorlogse wijkenK. van der Flier en P. StoutenHet accent in het toegepaste onderzoek naarde problemen van naoorlogse wijken ver-schuift. Eerst lag de nadruk op het niveau vanhet complex. De laatse jaren komt er meeraandacht voor problemen op wijkniveau.28 Woningbouw in Helmond: van kwantiteitnaar kwaliteitE.]. BongaartsDe gevolgen van de nota "Volkshuisvesting inde Jaren Negentig" en het verstedelijkingsbe-leid van Rijk en provincie leiden tot eensteeds belangrijkere positie van de vrije sector-woning. In Helmond besloot men daarom devrije sector-koper, zijn woning en zijn woon-milieu nader te onderzoeken.SIGNALENPLANOLOGIE34 Kennen de RO en de MER elkaar?C.W. Wali van Lohuizen36 Gegevensordening in de roH.J.M. Corstens en], van der StraatenVOLKSHUISVESTING38 Beleidsvrijheid, Werkdruk, SnelheidA.T. Zandstra40 Volkshuisvesting in EuropaS. Musterd en H. PriemusMILIEU42 De relatie tussen ruimtelijke ordening enmilieuJ, WhsenLANDSCHAP45 Het Natuurbeleidsplan en het landschapD.A. BoogertUIT DE RARO47 Ontwerp-Tienjarenprogramma Afval48 MilieuzoneringPUBLIKATIES49 Boekbesprekingenf 52 UNIVERSITARIA^Stedebouw enVolkshuisvesting73e jaargang 1992 nr. 4Orgaan van liet NederlandsInstituut voor RuimtelijkeOrdening en VolkshuisvestingEen uitgave vanDELWEi. Uitgeverij B.V. insamenwcrking met het NIROVVerschijnt zes maal per jaarRedactie:Ir. H. DekkerMr. A.C^h. FortgensDr. H.J.M. GoverdeIr. P.C. GroenDrs. R. te Grotenhui.sMr.ir. A.W. HartmanMw.drs. l.T. KlaasenIr. W. RehMr. A.M. Schaap-DubbelboerDrs. P.W.A. VeldMw.mr. Y. de Vries |Ir. H. Westra jRedactiesecretariaat:Mr. A.M. Schaap-DubhelboerDrs. R. te GrotenhuisI. Steenhoff'BoogersRedactie, administratie enpublikaties ter recensie:Mauritskade 21,2514 HD Den Haagtelefoon 070 - 346 96 52Richtlijnen voor auteurs:Auteurs van artikelen en boek-besprekingen kunnen op hetredactiesecretariaat "Richtlij-nen voor auteurs" aanvragen.Advertentie-exploitatie:DELvvEL Uitgeverij B.v.Alexanderstraat 26Postbus 191102500 CO 's-Gravenliagetelefoon 070-362 48 00telefax 070-360 54 36Advertentieverkoop:Eric Noordamtelefoon 070-362 48 00Vormgeving:Arie ]. LandmanUitgeverDrs. \.f. Westerhofaangesloten bijsJiTjU,' NOTU-groep vak-tijdschriftenI VAKTIJDSCHRIFTFN !Afbeelding omslagArie J. LandmanStedebouw en Volkshuisvesting 1992 nummer 4BEURS VOOR STEDEBOUWKUNDIGE STUDIE IN HET BUITENLANDDe EFL-Stichting looft in de periode 1993-1995 jaarlijks een beurs uit vooreen stedebouwkundige studie in het buitenland.De omvang van de beurs wordt vastgesteld af-hankelijk van de bestemming en het studieplan,maar ligt in de orde van grootte van / 50.000,-.Afgestudeerde Nederlandse architecten, land-schapsarchitecten, stedebouwkundigen en pla-nologen komen in aanmerking. De beurs is nietalleen gericht op recent afgestudeerden (0-1jaar), maar ook op Sabbaticals (5 a 25 jaar).De inschrijving vindt plaats met behulp van eenC.V., een doordacht studieplan voor het betref-fende jaar en een referentie van een gerespec-teerd stedebouwkundige, planoloog of (land-schaps)architect.De eerste beurs wordt verstrekt voor het studie-jaar 1993-1994, de laatste voor het studiejaar1995-1996.De inschrijving kan plaatsvinden door middel vanindiening van bovengenoemde bescheiden bijhet secretariaat van de stichting, Lange Voor-hout 86, apt. 22,2514 EJ Den Haag.De inschrijvingsperiode loopt van 1 oktober 1992t/m31 december1992.Een door de stichting ingestelde beoordelingscommissie adviseert het bestuur over detoewijzing van de beurs.De stichting maalvei-nig politiekkomische is dat dit streven naar uniformiteit ge-koppeld aan de sectorale diversiteit (elke sectorzijn eigen regio) juist voor de gemeenten tot eengrote chaos aanleiding geeft. En natuurlijk ookvoor de centrale overheid als geheel. Alleen nietvoor het betreffende departementsonderdeel. Datweet het land overzichtelijk geordend in uniformeregio's.Hiermee is het centrale denken getypeerd. Letwel, het is slechts een ideaaltypische beschrijving.Het is een complex van bij elkaar passende denk-beelden in zijn meest zuivere vorm. In de praktijkzal het centrale denken niet voorkomen. En aande rijksambtenaren die zich voor deze analyse eenbeetje beledigd voelen, kan ik zeggen: "U denktecht veel genuanceerder".Het decentrale denkenVoordat ik het centrale denken zal bekritiseren,zal ik eerst, in eenzelfde ideaaltypische vorm, hetdecentrale denken schetsen. Ik zal het decentraledenken typeren aan de hand van de vijf volgendewoorden: integraliteit, generale schaal, politiek,lokale behoeften en organisatorische differentia-tie. In het decentrale denken is de uitholling vanhet integrale bestuur op lokaal niveau als gevolgvan maatschappelijke schaalvergroting het pro-bleem. De gemeente is in veel opzichten te kleingeworden voor een goede afweging van de wensenuit de verschillende beleidssectoren. Regionalise-ring is in het decentrale denken een politiek-be-stuurlijke schaalvergroting om integraal te kun-nen blijven besturen. In het decentrale denkengaat het niet om sectorale regionalisering, zodatelke beleidssector zijn eigen regio kent, maar omintegrale regionalisering, zodat alle sectoren ookop regionaal niveau onder een bestuur worden ge-bracht. Dat betekent ook dat we voor de afbake-ning van de regio's uit moeten gaan van een gene-rale schaal, zeg maar een grootste gemene delervan alle sectorale schalen. Integraal bestuur op re-gionaal niveau biedt ook betere mogelijkhedenvoor democratische legitimatie. In het decentraledenken is regionalisering zelfs nodig om de op lo-kaal niveau uitgeholde democratische legitimiteitop regionaal niveau weer terug te winnen. Cen-traal in dit denken staan dan ook de lokale be-hoeften. Het denken is niet top-down, maar bot-tom-up. En aangezien de plaatselijke, regionaleomstandigheden het uitgangspunt vormen voorhet optuigen van de regionale besturen, zal er or-ganisatorisch een duidelijke differentiatie ont-staan: niet elk gebied zal dezelfde regionale samen-werking kennen.Ook de beschrijving van het decentrale denkenvormt slechts een denkmodel in zijn meest zuiverevorm. Evenzeer als rijksambtenaren in mijn ter-men niet zuiver centraal denken, zo denken ooklang niet alle gemeentebestuurders in mijn termeneven decentraal en zullen zij bij zichzelf ook welcentrale trekjes herkennen.Kritiek op het centrale denkenOndanks de nuanceringen op een algemeen beeld,zijn toch twee duidelijke conclusies te trekken:- het centrale denken heeft het beleid van de sec-tordepartementen lange tijd overheerst en- het centrale denken kunnen we in belangrijkemate herkennen in de regionalisering, zoals die totvoor kort gestalte heeft gekregen.Dat ik niet gelukkig ben met die manier van regio-naliseren mag uit het bovenstaande duidelijk zijn.Ik kom toe aan mijn kritiek op het centrale den-ken. Mijn belangrijkste bezwaar heeft betrekkingop de sectorale diversiteit (elke sector zijn eigenregio), waardoor een enorm gebrek aan afstem-ming van de verschillende beleidsvoornemens opregionaal niveau dreigt te ontstaan. En afstem-ming is ook afweging, afstemming is het makenvan politieke keuzen en om die reden mis ik de de-mocratische legitimiteit van het regionaal bestuurbij de sectorale regionalisering in zo belangrijkemate. Ook om andere redenen is die democrati-sche legitimiteit een vereiste. Terwille van de ef-fectiviteit van het bestuur is niet alleen afstem-ming tussen de verschillende sectoren eenvereiste, maar ook, en wellicht nog meet, maat-schappelijke steun. Een effectief bestuur vergt dusafstemming van alle belangen en democratischelegitimiteit. Dat kunnen we alleen bereiken doorStedebouw en Volkshuisvesting 1992 nummer4voor alle beleidssectoren uit te gaan van een endezelfde regie en het regionaal bestuur democra-tisch beter te verankeren.Vanuit het centrale denken zal worden tegenge-worpen dat elke sector zijn eigen schaal kent endat een en dezelfde regio voor alle sectoren nietmogelijk is. En dat om die reden een integraal be-stuur op regionaal niveau ook onmogelijk is. Maarhoe hard is de bewijsvoering voor die sectoraleschalen eigenlijk? Ik ken geen overtuigend onder-zoek naar het noodzakelijke of zelfs optimaledraagvlak voor bepaalde voorzieningen. En latenwe eerlijk wezen: ook een begrip als "woning-markt" suggereert veel meet eenduidigheid, dan inonderzoek ooit is waargemaakt.In de "Notitie over de decentralisatie van deVolkshuisvesting" uit 1979 kwam men (op grondvan het zonale principe) uit op 46 woningmarkt-gehieden. In het Woningbehoefte-onderzoek uit1981 en 1985/1986 ging men (op grond van hetnodale principe) uit van 80 woningmarktgebie-den. In 1990 kende het Woningbehoefte-onder-zoek 71 woningmarktgebieden. Objectief gezienkomen we er blijkbaar niet uit. Om die redenwordt er bij de operationalisering van de woning-marktgebieden ook altijd met een schuin oog ge-keken naar de bestaande of in ontwikkeling zijndehestuurlijke organisatie.In de tijd van de Decentralisatienotitie dacht mennog in termen van 44 bestuurlijke gewesten. Laterwerd aansluiting gezocht bij de Rvc-gebieden.Daarmee is nog niets gezegd over de onduidelijkerelatie tussen woningmarktgebieden en de stads-gewesten uit de VINEX. A1 met al zijn er niet eenszoveel argumenten voor sectorale diversiteit opgrond van sectorale schalen. Natuurlijk zal dekeuze voor generale regie's, waaraan alle sectorenzich te houden hebben, soms wringen met speci-fieke sectorale overwegingen en verlangens. Maarhet belang van integraal regionaal bestuur is zogroot, dat de in veel opzichten nauwelijks onder-bouwde sectorale verlangens het onderspit zullenmoeten delven.Differentiatie onvermijdelijkMoet het hele land nu worden opgedeeld in regio'swaarin democratische gelegitimeerd integraalwt)rdt bestuurd? Of moet het centrale denken ookop het punt van de uniforme organisatie wordenbestreden? Inderdaad sluit ik me ook hier liever bijhet decentrale denken aan, waarin een gedifferen-tieerde organisatie onvermijdelijk wordt geachtvanwege de grote verschillen tussen regio's. On-derzoek naar het functioneren van de Wet ge-meenschappelijke regelingen (Wgr) heeft helderaangetoond dat in vele gehieden met een samen-werkingsverband van in wezen autonome ge-O^meenten kan worden volstaan.'* Het gaat daar inessentie om het creeren van een draagvlak voorvoorzieningen die afzonderlijke gemeenten nietmeet in stand kunnen houden en om een geza-menlijk forum voor afstemming van beleid.Rondom de grote steden bestaat echter behoefteaan een echte regionale autoriteit die in de plaatstreedt van de vrijblijvendheid van de Wgr. Per-soonlijk denk ik daarbij aan de grote vier, aanEindhoven, en een beetje aan Arnhem/Nijmegenen Hengelo/Enschede. In die grootstedelijke ge-hieden moeten gemeenten kunnen worden ge-dwongen bij te dragen aan het regionale belang.Daar is niet alleen regionale afstemming, maar re-gionale sturing een vereiste. Gemeenten moetenhet niet alleen samen eens worden, gemeentenmoeten kunnen worden gedwongen tot uitvoe-ring van besluiten die in het regionale belang zijn.Grootstedelijke regio's dienen dan ook over meerbevoegdheden te beschikken, dan de regio's in derest van het land. Dat betekent ook dat de demo-cratische verankering anders dient te zijn. In derest van het land zou de democratische legitimatieindirect via de gemeenten kunnen geschieden.Rond de grote steden is dat op den duur ondenk-baar. Daar hebben we, nogmaals, op den duur, di-rect gekozen regionale besturen nodig.Misschien ga ik hier al te ver met het schetsen vande door mij gewenste organisatie van het binnen-lands bestuur. Van belang is dat een uniforme or-ganisatie van het binnenlands bestuur haaks staatop de regionale behoeften. Om die reden kies ikdan ook voor een organisatorische differentiatie:regio's hoeven niet overal in het land dezelfdetaken en bevoegdheden te hebben. We hebbenvanwege de verschillende aard van de problemenbehoefte aan meer dan een soort regio's. En dat be-Kaart3.Mi&u-regio's op basis van deBUGM-regeling.Zie VNG/SGBO, De WGRge-waardeerd, Den Haag, 1991.Stedebouw en Volkshuisvesting 1992 niimmer 4Centraal versus decentraal denkenKaart 4.Streekplannen per juli 1990.O^Zie Ministerie van Binnen-landse Zaken, Besturen opNiveau, deel 1 en 2, DenHaag, respectievelijk 1990en 1991.6Raad voor de Volkshuisves-ting, Advies inzake de notaBestuur op Niveau II en deInterimwet Bestuur Stede-lijke Gehieden, december1991.tekent een gedifferentieerde organisatie.Hoewel het tegenwoordig bon ton is om over dif-ferentiatie en maatwerk te praten, betwijfel ik ofdie uitgangspunten wel zo hecht zijn gefundeerd.'In tegenstelling tot het buitenland, is onze be-stuurlijke organisatie namelijk uitermate uniform:overal zijn er gemeenten, overal zijn er provincies,overal is er de drie-eenheid: gemeente-provincie-Rijk. Bovendien zijn alle gemeenten gelijk: zehebben (afgezien van enkele, niet principiele uit-zonderingen) alle dezelfde taken en bevoegdhe-den, of het nu gaat om Amsterdam of Rotterdam,of Meppel of Nijeveen. En omdat we daarmee al-lemaal zijn opgegroeid, zijn we toch altijd weer ge-neigd om uniform te denken. Zoals ook weer blijktuit de reactie van de RAVO op de nota Bestuur opNiveau, deel 2, van het Ministerie van Binnen-landse Zaken: na een lang pleidooi voor differen-tiatie wordt op de laatste pagina toch nog en bijnaopgelucht, het voorstel in overweging gegeven omover te gaan tot een grootschalige gemeentelijkeherindeling rond de grote steden.'' Ook het verras-sende van Fleers, directeur Vereniging van Neder-landse Gemeenten (VNG), om alle gemeentensamen te voegen tot 60 nieuwe gemeenten, komtvoort uit dat oude verlangen om de uniformiteit tehandhaven: overal gemeenten en alle gemeentenzijn gelijk.Zoals gezegd sluit dit uniforme denken niet meetaan op de bestuurlijke praktijk. Processen vanschaalvergroting hebben rond de grote steden eenfundamenteel andere betekenis dan in "de provin-cie". Er is echter ook nog een pragmatisch argu-ment voor een gedifferentieerde organisatie vanhet binnenlands bestuur. En dat argument kanworden gevonden in het falen van de bestuurlijkeorganisatie van het binnenlands bestuur in dejaren 70. Alle plannen uit die tijd gingen er im-mers vanuit dat de uniformiteit in het biiiinen'lands bestuur moest worden gehandhaafd. Dat be-tekende dat als rondom de grote steden in hetwesten van het land een gewestelijk bestuur zinvolwerd geacht, dat heel Nederland dan maar moestworden opgedeeld in gewesten. Later heetten ge-westen dan wel mini-provincies, maar aan hetprincipe deed het niets af: overal dezelfde oplos-sing voor ongelijk ervaren problemen. Maarwaarom Drenthe, Friesland, Noord-Brabant en aldie andere provincies belasten met oplossingendie geeigend zijn voor de problemen rondom degrote steden? Vanuit die provincies werd dan ookluid geprotesteerd en aangezien de achtereenvol-gende Ministers van Binnenlandse Zaken wens-ten vast te houden aan een uniforme organisatie,veranderde er uiteindelijk niets. Wie iets wil ver-anderen in dit land zal zich moeten richten op deproblemen ter plaatse. Van onderaf zal bekekenmoeten worden waaraan behoefte bestaat. En danis differentiatie in de organisatie van het binnen-lands bestuur onvermijdelijk in mijn optiek.Waarom zou de regio Oost-Gelderland rondomWinterswijk of de regio Zeeuws-Vlaanderen eenregionaal grondbedrijf moeten hebben, terwijl al-leen rond de grote steden veel voor de instellingvan een dergelijk bedrijf valt te zeggen?PerspectiefIn veel opzichten zie ik dus meet perspectief in hetdecentrale denken. Gelukkig zijn er velen, vooralbinnen het Ministerie van Binnenlandse Zaken,die mijn standpunt in dat opzicht delen. Helaaszijn er velen binnen de sectordepartementen diemijn standpunt in dat opzicht niet delen.Overigens moet ik eerlijkheidshalve ook beamendat er wel twee belangrijke bezwaren aan het de-centrale denken kleve