Kennisnetwerk over de leefomgeving

Financiële zekerheid in het Omgevingsplan
Organische gebiedsontwikkeling binnen het kostenverhaal onder de Omgevingswet
Sjoerd van de Grootevheen , Rick Meijer

ma 14 oktober 2019
artikel

Na de economische crisis is organische gebiedsontwikkeling in Nederland in opkomst. De huidige wettelijke kaders omtrent de financiële aspecten van gebiedsontwikkeling sluiten hier echter onvoldoende op aan. Gezocht wordt naar oplossingen, bijvoorbeeld door in de toekomstige Omgevingswet de financiële kaders - het kostenverhaal - anders vorm te geven met nieuwe mogelijkheden. Maar bieden deze mogelijkheden daadwerkelijk voldoende zekerheid voor gemeenten om de kosten te verhalen en organische gebiedsontwikkeling te faciliteren?

Organische gebiedsontwikkeling wordt gekenmerkt door een kleinschalige aanpak, waarin vooraf nog niet in detail helder is hoe een plangebied er in de toekomst uit gaat zien. Door de kleinschaligheid van ontwikkeling zijn vooral kleinere ontwikkelaars en particulieren betrokken. Dit komt voort uit de crisistijd. Grootschalige en integrale projecten stagneerden, waardoor er meer behoefte ontstond aan flexibele en locatiegerichte gebiedsontwikkeling. De gemeente neemt hierbij een faciliterende houding aan en is volgend aan de ontwikkelende partij, waarbij enkel globale kaders worden meegegeven. Dit in tegenstelling tot de meer traditionele vormen van gebiedsontwikkeling, waarbij gemeenten een actieve en soms ook risicodragende rol vervullen. Waar er bij traditionele gebiedsontwikkeling sprake is van een vooraf gedefinieerd eindbeeld, mist dit bij organische gebiedsontwikkeling.

Knelpunten in wettelijke kaders

Vanwege de wens om gebiedsontwikkeling meer organisch vorm te geven, nodigen overheden steeds vaker partijen uit om een gebied te ontwikkelen in plaats van zelf het initiatief te nemen. Deze uitnodigingsplanologie sluit aan op organische gebiedsontwikkeling omdat de maatschappelijke partijen zelf kunnen besluiten of ze wel of niet gaan ontwikkelen. Het is echter onder de huidige wettelijke kaders, de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en het besluit Ruimtelijke ordening (Bro), lastig om een kostenverhaal te organiseren aansluitend op de kenmerken van organische gebiedsontwikkeling. Door de afwezigheid van een gedefinieerd eindbeeld, is het bijna onmogelijk om vooraf te bepalen wat de opbrengsten zullen zijn, terwijl dit noodzakelijk is om een uitvoerbaar exploitatieplan te kunnen vaststellen.
Verschillende gemeenten worstelen met dit probleem, zodoende heeft Sjoerd van de Grootevheen, in het kader van de zijn masterscriptie, casussen van de gemeenten Den Haag (De Binckhorst), Nieuwegein (Rijnhuizen) en Haarlemmermeer (PARK21) onderzocht waar sprake is van organische gebiedsontwikkeling. Gedurende het onderzoek zijn betrokken ambtenaren en externe medewerkers geïnterviewd van de verschillende gemeenten en private partijen (ontwikkelaars) die actief zijn in de betreffende gebieden. Vanuit de verschillende gemeenten wordt aangegeven dat het binnen de bestaande wetgeving bijna onmogelijk is om organische gebiedsontwikkeling te faciliteren. Belangrijkste oorzaak hiervan is het niet kunnen opstellen van het kostenverhaal. Hierin wordt geregeld hoe de kosten van de aanleg van voorzieningen worden verhaald bij ontwikkelende partijen. Hierdoor is het onmogelijk om een financieel uitvoerbaar bestemmingsplan op te stellen. Daarnaast is de wettelijke bestemmingsplantermijn van tien jaar mogelijk te kort, wanneer vooraf onduidelijk is waar en wanneer bepaalde ontwikkelingen plaats zullen vinden.

Experimenteren om te leren

De komst van de Omgevingswet in 2021 zal naar verwachting meer mogelijkheden bieden voor het kostenverhaal bij het faciliteren van organische gebiedsontwikkeling en zodoende inspelen op de hierboven benoemde knelpunten. In voorbereiding op de Omgevingswet kunnen gemeenten, dankzij wetgeving in de Crisis- en Herstelwet (Chw), sinds 2016 alvast experimenteren met het kostenverhaal. Deze experimenten hebben een tweezijdige werking: enerzijds kunnen gemeenten alvast gebruik maken van de nieuwe mogelijkheden voor het kostenverhaal, anderzijds kunnen de resultaten uit de experimenten leiden tot verbetering van de Omgevingswet. De basis voor experimenten met het kostenverhaal is gelegen in artikel 7c en sinds 2018 artikel 7v van de Chw. Hierdoor is het mogelijk om een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte (toekomstig omgevingsplan) op te stellen, waarin wordt gewerkt met een ander regime voor het kostenverhaal, dat beter aansluit op organische gebiedsontwikkeling. Ook is de bestemmingsplantermijn verlengd naar twintig jaar, beter aansluitend bij de onzekerheid en flexibiliteit van organische gebiedsontwikkeling.
De wetgeving op basis van artikel 7v van de Chw biedt de mogelijkheid om te werken met open normen, daarnaast mogen gemeenten gebruik maken van een eigen rekensysteem en kan geschoven worden met de kostensoorten. Hierdoor is het mogelijk om toch een kostenverhaal op te stellen, zonder dat het eindbeeld bekend is, waardoor beter de aansluiting wordt gezocht bij de kenmerken van organische gebiedsontwikkeling. De ontwikkelende partijen zullen op basis van het rekensysteem van de gemeente een voorlopige bijdrage moeten leveren. Vervolgens wordt in een later stadium de balans opgemaakt door middel van een eindafrekening. Initiatiefnemers hebben recht op een teruggave wanneer blijkt dat meer is bijgedragen dan dat er is besteed. Wanneer deze eindafrekening plaatsvindt is aan de gemeente, dit kan tussentijds zijn, maar ook nadat een gebied helemaal is ontwikkeld.

Ossenveld. Foto KuiperCompagnons

Vijf experimenten

Vijf gemeenten, Den Haag, Nieuwegein, Haarlemmermeer, Delft en Alphen aan den Rijn, hebben de mogelijkheid om te experimenten op basis van artikel 7v. Zoals aangeven zijn hiervan de casussen van de gemeenten Den Haag, Nieuwegein en Haarlemmermeer onderzocht. De gemeente Den Haag past de nieuwe mogelijkheden toe voor de Binckhorst. Voor dit bedrijventerrein wordt een transformatie voorzien naar een gemengd stedelijk woon-, werk- en leefgebied. Onder de bestaande wettelijke kaders was het niet mogelijk om een economisch uitvoerbaar bestemmingsplan vast te stellen. In Nieuwegein faciliteert de gemeente de transformatie van bedrijvenpark Rijnhuizen naar een gemend gebied, waar wonen, werken en recreëren worden gecombineerd. De traditionele manier van invulling van het kostenverhaal sluit niet aan bij de aard van het gebied en de organische gebiedsontwikkeling die hiervoor beoogd wordt, waardoor een andere methodiek voor het kostenverhaal wenselijk is. Tot slot streeft de gemeente Haarlemmermeer na om via organische gebiedsontwikkeling op basis van uitnodigingsplanologie een groot poldergebied om te vormen tot leisure park (PARK21). De ontwikkelingen worden overgelaten aan de markt, waardoor vooraf niet duidelijk is welke ontwikkelingen zullen plaatsvinden. Een exploitatieplan opstellen voor het gebied was dan ook onmogelijk.
Om aan te tonen welke zekerheden gewenst zijn voor zowel gemeenten als marktpartijen en hoe hier (indirect) op gestuurd wordt binnen de nieuwe wetgeving, zijn de kenmerken van meta-governance in dit onderzoek gebruikt als theoretisch kader. Deze vorm van bestuur sluit namelijk goed aan op de kenmerken van organische gebiedsontwikkeling. Binnen deze bestuursvorm is ruimte voor zelfbesturende processen (zoals organische gebiedsontwikkeling), maar heeft de overheid de mogelijkheid om hier indirect invloed op uit te oefenen. Onderscheid wordt hierbij gemaakt tussen hands-off en hands-on vormen van meta-governance.  De mate waarin hands-off en hands-on vormen van meta-governance worden toegepast, zijn gebruikt om in beeld te brengen in hoeverre gemeenten zoeken naar zekerheid binnen de mogelijkheden van de nieuwe wetgeving.
Wanneer hands-off vormen worden toegepast, is er geen direct contact tussen overheid en de actoren. Dit kan bijvoorbeeld door kaders te stellen via regelgeving, of door visies te vormen waarmee invloed wordt uitgeoefend (bijvoorbeeld via een structuurvisie). De gemeente Den Haag heeft er voor gekozen om zelf aan het roer te staan bij het opstellen van de kaders, private partijen werden hierbij in lichte mate betrokken en konden zo wel invloed uitoefenen. Private partijen kunnen alleen ontwikkelen wanneer dit past binnen de kaders, de uitnodiging om te ontwikkelen wordt gegeven, het is aan de partijen of zij daar op ingaan.
De gemeente Nieuwegein heeft er voor gekozen om bij het opstellen van de kaders de private partijen meer te betrekken in het proces, bijvoorbeeld bij het opstellen van het kwaliteitskader, daarnaast is de methodiek van het kostenverhaal vooraf voorgelegd. Tevens speelt de gebiedsvisie een belangrijke rol, veel initiatieven komen hier uit voort.
Ook bij de gemeente Haarlemmermeer zijn de kaders deels beïnvloed door de wensen van private partijen. Op deze manier wordt de zekerheid verkregen dat de kaders in lijn zijn met de wensen en gedachten van private partijen, waardoor de zekerheid op de realiseerbaarheid van de verschillende functies toeneemt. Het betrekken van private partijen bij het opstellen van kaders is echter niet geheel in lijn met organische gebiedsontwikkeling op basis van uitnodigingsplanologie. Hierbij worden private partijen namelijk niet betrokken, zij krijgen extra ontwikkelmogelijkheden (de uitnodiging), maar hoeven hiervan geen gebruik te maken.
Bij de toepassing van hands-on vormen heeft de overheid een meer ondersteunende rol, bijvoorbeeld door te faciliteren of actief deel te nemen in de gebiedsontwikkeling. Om de gewenste zekerheid te verkrijgen en de gebiedsontwikkeling van de grond te krijgen maken de gemeenten Den Haag en Haarlemmermeer gebruik van hun grondposities. Den Haag gaat mogelijk de gronden gebruiken om functies te realiseren die niet door de markt worden opgepakt. De gemeente Haarlemmermeer heeft gronden verworven om ontwikkelingen te laten plaatsvinden die als voorbeeld kunnen dienen voor toekomstige ontwikkelingen. Om zo de totale gebiedsontwikkeling te stimuleren.  

Zekerheid binnen geboden flexibiliteit

Zoals beschreven stellen de onderzochte gemeenten op hun eigen manier de kaders op van het omgevingsplan, binnen de mogelijkheden van artikel 7v. Binnen deze kaders geven de gemeenten Den Haag en Nieuwgein het kostenverhaal op een andere manier vorm. In Den Haag is voor de Binckhorst een systeem ontwikkeld waarbij op basis van vierkante meter prijzen een bijdrage wordt bepaald. Per vierkante meter te ontwikkelen BVO dient een bijdrage te worden afgedragen, de prijs per vierkante is hierbij afhankelijk van de functie die gerealiseerd wordt. In het omgevingsplan is opgenomen hoeveel vierkante meter er maximaal per functie gerealiseerd mag worden in het gebied. Nieuwegein werkt met een systeem op basis van v.o.n.-prijzen. Ontwikkelende partijen dienen een percentage van de v.o.n.-prijs af te dragen, de hoogte van dit percentage is verschillend bij nieuwbouw en transformatie. Het systeem is zo ingericht dat de gemeentelijke investeringen telkens volgen nadat er voldoende initiatieven zijn in het gebied, waardoor het risico voor de gemeente beperkt is. De uitwerking van het kostenverhaal, zoals bijvoorbeeld vormgegeven door de gemeente Den Haag en de gemeente Nieuwegein, kan gedaan worden in een beleidsregel. Dit biedt meer flexibiliteit, beleidsregels kunnen namelijk worden herzien. Hierdoor kunnen de genoemde bedragen binnen het kostenverhaal worden gewijzigd, zonder dat hiervoor het omgevingsplan gewijzigd hoeft te worden. Op deze manier is het mogelijk om het kostenverhaal aan te passen, aansluitend op de ontwikkeling van het gebied. Daarnaast is het in deze methodiek vooraf niet zeker waar de bijdrage aan besteed gaat worden, waar dit in de huidige methodiek (exploitatieplan) wel het geval is. Door middel van een eindafrekening zit er rechtszekerheid in het systeem. Dit betekent dat wanneer niet de gehele bijdrage is besteed, private partijen recht hebben op een teruggave. Toch blijkt dat private partijen er vooral behoefte aan hebben om aan de voorkant te weten waar zij aan toe zijn. Een eventuele eindafrekening is namelijk niet in te calculeren, zodoende moet er vooraf rekening mee worden gehouden dat dit niet plaatsvindt.
Binnen de methodiek is het voor gemeenten zoeken naar de balans tussen zekerheid en flexibiliteit. Het stellen van kaders kan meer zekerheid bieden, maar dit kan vervolgens ten koste gaan van de flexibiliteit. Daarnaast kunnen starre kaders kostenverhogend en vertragend werken, waardoor ontwikkelaars worden afgeschrikt. Hier tegenover staat dat teveel flexibiliteit kan leiden tot verminderde kwaliteit van de ontwikkelingen en een gebrek aan sturing. De drie onderzochte gemeenten stellen een globaal bestemmingsplan op, met daarin meer flexibiliteit dan gebruikelijk. De drie gemeenten gaan hier verschillend mee om, belangrijk hierbij is om te realiseren dat de locaties aanzienlijk van elkaar verschillen. De gemeente Den Haag hecht veel waarde aan het verwezenlijken van de gemeentelijke ambities. Dit komt tot uiting in de kaders waardoor de flexibiliteit afneemt, maar de gemeente meer zekerheid heeft op de realisatie van de gewenste kwaliteit. De gemeente Nieuwegein wil zelf geen kosten maken in het gebied, dit is voor de gemeente de gewenste financiële zekerheid. Hierdoor is het noodzakelijk om private partijen voldoende flexibiliteit te bieden binnen de kaders om tot een haalbare businesscase te komen. Voor PARK21 in de gemeente Haarlemmermeer worden leisure activiteiten voorzien, dit is een breed begrip, waardoor de kaders flexibel zullen zijn. Het belangrijkste kader hierbij is dat de nieuwe activiteit niet bestaande activiteiten schaadt.

Toewerken naar juiste wetgeving

Experimentregeling artikel 7v van de Chw is er op gericht om knelpunten weg te nemen bij organische gebiedsontwikkeling. Inmiddels is het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte voor de Binckhorst aangenomen door de gemeenteraad van Den Haag, waarin deze regeling wordt toegepast. Het belangrijkste knelpunt bij organische gebiedsontwikkeling, het kunnen vaststellen van een financieel uitvoerbaar bestemmingsplan, is hiermee weggenomen. De andere twee onderzochte gemeenten, Nieuwegein en Haarlemmermeer, zijn nog niet zo ver. Zij zijn momenteel nog bezig met de uitwerking van het bestemmingsplan. Ondanks de mogelijkheden van de nieuwe wetgeving, blijkt dat de onderzochte gemeenten het lastig vinden om organische gebiedsontwikkeling op basis van uitnodigingsplanologie te faciliteren en gaan zodoende opzoek naar meer zekerheid. Dit blijkt uit de mate waarin indirect gestuurd wordt via hands-off en hands-on vormen van meta-governance. Bij het opstellen van de kaders worden de verschillende actoren betrokken, om zo de zekerheid te verkrijgen dat de ontwikkelmogelijkheden die geboden worden in lijn zijn met de wensen van ontwikkelende partijen. Deze vorm van sturing sluit niet helemaal aan bij de kenmerken van organische gebiedsontwikkeling op basis van uitnodigingsplanologie, terwijl artikel 7v wel de mogelijkheid biedt om dit optimaal te faciliteren. Hieruit kan geconcludeerd worden dat de onderzochte gemeenten meer een tussenvorm toepassen van organische en planmatige gebiedsontwikkeling.
Aansluitend op artikel 7v van de Chw is sinds februari bekend hoe de wettekst van de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet eruit ziet, hierin wordt niet letterlijk gesproken over organische gebiedsontwikkeling, maar valt de keuze te maken tussen ontwikkelingen met een tijdvak of zonder tijdvak. Vooraf maakt de gemeente hierin een keuze, maar wanneer blijkt dat zaken anders lopen, kan worden geswitcht door het omgevingsplan te wijzigen via een raadsbesluit. De regeling zonder tijdvak sluit aan op de kenmerken van organische gebiedsontwikkeling en kent daarnaast een aantal overeenkomsten met de regels uit artikel 7v van de Chw. Dit betekent dat vanaf 2021 elke gemeente gebruik kan maken van de flexibiliteit die nu alleen wordt geboden aan de experimenterende gemeenten. Dit zal voor gemeenten de nodige moeite kosten, op basis van het onderzoek wordt geadviseerd om meer te durven los te laten en de bereidheid te tonen om organische gebiedsontwikkeling te faciliteren. Richting ontwikkelende partijen wordt meegeven dat het nodig is om een andere houding aan te nemen. Het is belangrijk om flexibel te zijn en bepaalde onzekerheden te accepteren. Concluderend biedt de nieuwe wetgeving de zekerheid voor gemeenten om een kostenverhaal op de stellen bij organische gebiedsontwikkeling, waar dit voorheen onmogelijk was. Het is nu aan gemeenten om hier optimaal gebruik van te maken.

Sjoerd van de Grootevheen en Rick Meijer zijn beide werkzaam voor Stadkwadraat

Reacties

xMet het invullen van dit formulier geef je Ruimte en Wonen en relaties toestemming om je informatie toe te sturen over zijn producten, dienstverlening en gerelateerde zaken. Akkoord

Copyright 2019 Aeneas Media

Deze website maakt gebruik van cookies. Meer informatie AccepterenWeigeren