Terwijl de discussies bol staan van termen als integrale benadering en de noodzaak van slimme strategische keuzes, gebeurt intussen precies het tegenovergestelde: we maken geen keuzes en voeren de discussies vooral sectoraal. Gaat de Nationale Omgevingsvisie daar verandering in brengen? Mag er weer een plan voor de toekomst van Nederland komen?

Klimaatverandering en de gevolgen daarvan, de energietransitie, de toenemende tweedeling in de samenleving in relatie tot armoede: het is niet moeilijk om met een lijst maatschappelijke opgaven voor de toekomst te komen. Er is weinig fantasie nodig om te zien dat deze problemen in samenhang met elkaar moeten worden aangepakt: overstroomde velden met zonne-energiepanelen leiden tot nog hogere energiekosten. 
Twintig jaar geleden werd door een aantal provincies met veel enthousiasme het 'provinciale omgevingsplan' omarmd, waarin het beleid voor ruimte, milieu, water en natuur in samenhang werd weergegeven (De Roo & Schwartz, 2001). De wens was om minder sectoraal te denken, niet meer met het zogenaamde 'haasje-over-principe' te werken, maar juist integraal beleid te ontwikkelen. De meeste provincies hielden vast aan de sectorale plannen, omdat zij de vraagstukken te complex vonden voor integraal beleid. 

De aandacht voor deze verandering in beleid vervloog met de opkomst van gebiedsontwikkeling. Gebiedsontwikkeling wordt nog steeds gezien als een tegenhanger van projectontwikkeling, omdat in elk geval in theorie verschillende te ontwikkelen functies in een gebied (wonen, verkeer) gecombineerd worden in plaats van bijvoorbeeld alleen woningen te bouwen. Veel huidige gebiedsontwikkelingsprojecten zijn helemaal niet zo anders dan woningbouwprojecten van weleer, omdat ze nog erg op de plek zelf gericht zijn en focussen op het nu hippe concept van place-making.

Over ruimtelijke ordening en ruimtelijke planning mocht je het al snel niet meer hebben, omdat de connotatie met regels en procedures en het veronderstelde sociaaldemocratische ideaal dat er aan ten grondslag zou liggen in toenemende mate als onwenselijk werd én wordt gezien. Intussen heeft iedereen het daarom over omgeving.

De inzet op omgevingsbeleid en de formele institutionele verankering daarvan in de Omgevingswet, waarin alle ruimtelijke relevante wetgeving wordt samengevoegd, is mede ingegeven vanuit deze wens tot minder regels en meer vrijheid voor ontwikkelingen. Dit alles gebeurt in de context waarin het neoliberale gedachtengoed genormaliseerd is, het bestaan van particuliere eigendomsrechten volledig geaccepteerd, met een sterke focus op individualisme tezamen met de wens voor een kleine, faciliterende overheid (Janssen-Jansen, 2017). Mensen moeten het allemaal zelf doen, in verbinding met mensen in hun omgeving. Deze verbinding wordt als vanzelfsprekend gezien, en wordt vaak kritiekloos gekapitaliseerd, terwijl die verbinding er lang niet altijd is.
 
Tegelijkertijd kun je in deze formatietijd de krant niet openslaan of je leest een oproep vanuit de bouwsector, energiesector of klimaatbeweging aan het nog te vormen kabinet om subsidies en meestal ook nog om regels en regulering om een probleem op te lossen. We moeten het allemaal steeds meer zelf doen, maar willen nog wel dat we het allemaal samen betalen... En wij willen niet beperkt worden door regels, maar voor anderen moeten die wel gelden. Het is bijna humor.

De term omgeving heeft intussen in het ruimtelijke werkveld een stevige opmars gemaakt, waarbij de woorden 'ruimte' en 'ruimtelijk' steeds meer in de verdrukking komen, om zoals gezegd over ruimtelijke planning maar te zwijgen. Afdelingen Ruimtelijke Ordening werden tot afdelingen Ruimtelijke Ontwikkeling, Ruimtelijke Ordening werd Gebiedsontwikkeling, het Ruimtelijke Planbureau werd hernoemd naar Planbureau voor de Leefomgeving, ruimtelijke plannen worden vervangen door omgevingsplannen. Nederland staat niet alleen in deze trend; ook bijvoorbeeld in het Verenigd Koningrijk is het woord 'planning' zo'n beetje een scheldwoord geworden (Lloyd, 2015), omdat het ook daar wordt gezien als achterhaald sociaaldemocratisch ideaal dat juist ontwikkelingen beperkt, zogenaamd omdat het allemaal tot teveel regels in de zin van belemmeringen leidt. In een recente publicatie over de energietransitie werd vanuit ECN en (een deel van de) WUR (2017) zelfs gepleit om niet meer te praten over 'ruimtelijke inpassing', onder andere omdat dit zo negatief zou klinken. Opnieuw moet het vooral over omgeving gaan en hebben we het steeds meer over maatschappelijke uitdagingen in plaats van ruimtelijke vraagstukken. 

Maar niet alleen hebben veel maatschappelijke uitdagingen een ruimtelijke impact zoals de gevolgen van klimaatverandering, ook de noodzaak om duurzame energie op te wekken vraagt om ruimte. Voor het inpassen, combineren en verbinden van deze vraagstukken is planning cruciaal, omdat juist zo met regels en procedures ruimte wordt geboden voor deze integrale ontwikkeling en geregeld kan worden dat op sommige plekken iets wel kan, maar op andere niet. 
Omgeving heeft iets 'kleins' over zich. Dat laat zich prima illustreren met de titel van dit nieuwe blad, waarbij wel aan ruimte is vastgehouden. Als dit tijdschrift Omgeving en Wonen had geheten, dringt de associatie met woonomgeving zich snel op. Dat is een laag schaalniveau en past goed bij de hang naar individualisme. Ruimte heeft in het Nederlands verschillende vaak grootse, maar ook heel kleine betekenissen, met zowel positieve als negatieve connotaties, maar toch weet iedereen wel waar je het over hebt. De grote strategische opgaven vragen juist om een ruimere benadering dan die van de meer individualistische leefomgeving. De 'anywheres'  uit het stuk van Ries van der Wouden in dit nummer, zien de hele wereld als hun leefomgeving en zien de offshore windturbineparken regelmatig vanuit de lucht, de 'somewheres' hangen vooral aan hun eigen directe leefomgeving en maken zich druk over een mogelijke windturbine vlakbij hun huis. 

Waar eind jaren negentig veel provincies hun ruimtelijke vraagstukken te complex vonden voor integraal beleid, is er met ook de inzet op de Omgevingswet geen ontkomen meer aan: er moeten integrale visies voor de leefomgeving komen. Meestal is dit nog ingeperkt tot de fysieke leefomgeving, maar vanuit de opvatting dat 'burgers' aan zet zijn, wordt de sociale omgeving meteen meegenomen. Dat veel burgers grotere problemen hebben dan zich druk te maken over hun leefomgeving en helemaal niet bezig zijn om daarin met elkaar iets te veranderen, is nog niet doorgedrongen in het omgevingsbeleid dat zwaar inzet op de 'energieke samenleving'. De samenleving valt in steeds meer stukken uit elkaar in een 'langs-elkaar-heen-leving'. Dit wordt versterkt door het huidige maatschappelijke onbehagen die in het VK en de VS tot ongeïnformeerde volksbeslissingen hebben geleid waarbij de lange termijn gevolgen onzeker en onduidelijk zijn. Pas deze zomer, één jaar na de keuze voor de brexit, zijn er in het Verenigd Koninkrijk commissies ingesteld om de gevolgen hiervan in kaart te brengen. Misschien was het handiger geweest als dat voor het referendum, dat dan misschien te boek had gestaan als het bremain-referendum, bekend was geweest, zodat mensen geïnformeerd hadden kunnen kiezen. 

Nederland staat internationaal bekend vanwege onze ruimtelijke plannen. Over de keuzes en of die nu per se de juiste zijn geweest, kunnen we, in het licht van de huidige inzichten, lang discussiëren. Tegelijkertijd weten we allemaal dat zonder die gemaakte ruimtelijke keuzes we meer asfalt hadden gehad in Nederland, met meer files omdat er geen goed alternatief voor de auto was geweest. Steden waren nog minder toegankelijk geweest door totaal gebrek aan woningen voor lage en middeninkomens, terwijl deze steden tegelijkertijd door lagere dichtheden meer ruimte hadden ingenomen en waren vervloeid met een dan kleinere groene ruimte. Er was minder ruimte geweest voor recreatie, meer uitstoot van CO2 en minder absorptievermogen daarvoor. De vraagstukken van nu zijn complexer, maar ook urgenter dan eerder, maar dat is geen reden om dan maar niet meer te kiezen, en alleen erover te praten.

Het is moeilijk om het niet eens te zijn met de strategische opgaven die het ministerie van I&M (2017) noemde voor de Nationale Omgevingsvisie: naar een duurzame en concurrerende economie; naar een klimaatbestendig en klimaatneutrale samenleving; naar een toekomstbestendige en bereikbare woon- en werkomgeving; en naar een waardevolle leefomgeving. Een stap vooruit is dat deze algemene opgaven de gebiedsontwikkeling met haar focus op place-making (die vrijwel niets met integraal beleid en planning te maken heeft) overstijgen.

Tegelijkertijd zijn de opgaven behoorlijk globaal en sectoraal gedefinieerd en staan de discussies erover bol van woorden als 'transitie', 'innovatie', 'slimme, toekomstbestendige keuzes', waarbij in het midden blijft wat dat dan precies is en wat bijvoorbeeld de consequenties van bepaalde keuzes zijn en wat met 'slim' bedoeld wordt. Eroverheen ligt nog een saus van integraal, maatwerk, samenwerking en regionaal voor het omgevingsbeleid, waar je moeilijk tegen kunt zijn. De verbreding en vervaging die hier het gevolg van zijn, houden echter die transities, innovaties en keuzes juist tegen! 

De nieuwe Omgevingswet ? en de bijbehorende memorie van toelichting (Tweede Kamer, 2014a&b) ? staat vol procespleidooien: meer integraliteit voor een samenhangende benadering, meer flexibiliteit, meer ruimte voor bestuurlijke afweging op lokaal niveau, meer samenwerking tussen iedereen, vooral door brede participatie bij de start van ontwikkeling. Er moet ruimte voor initiatieven komen vanuit de samenleving, voor brede betrokkenheid en participatie en voor vertrouwen. Dit gaat om vertrouwen in initiatiefnemers (degene die activiteiten verricht in de fysieke leefomgeving), vertrouwen van de burgers in de overheid en andersom, en vertrouwen tussen overheden onderling. Na 'co-productie' en 'co-creatie' wordt nu 'co-actorschap' genoemd als nieuwe samenwerkingsvorm. En verder moet alles zoveel mogelijk adaptief en flexibel. 

Een illusie van keuzevrijheid wordt hiermee geschapen, tezamen met een waandenkbeeld dat uitstel van keuzes mogelijk is. Dit wordt versterkt door de verwarrende plaatjes in het document van I&M over de vele sectorale opgaven in de fysieke leefomgeving, die op het oog stapelbaar zijn en altijd overal met elkaar te combineren. Sommige decentrale overheden zijn naar aanleiding van de publicatie van het opgavedocument nu al bezig om de gegevens om te zetten in het format van de gesuggereerde 12 lagen van de fysieke leefomgeving. Het geeft de suggestie van oneindige functiemenging en inpasbaarheid van alle wensen. Het lijkt of alles nog mogelijk is, maar dat is het niet. Er is altijd en overal sprake van botsende belangen en concurrerende waarden. Hoeveel ruimte is er voor keuzes? En wat zijn de consequenties van bepaalde keuzes? Daar heeft niemand het over. Soms is niet eens duidelijk wie, waar, en hoe de keuzes gemaakt moeten worden. Vanuit de sectoren komt de roep om 'hun probleem' een structurerende rol te geven, en wetenschappelijk inzichten (Uittenbroek, 2014) laten zien dat ook mainstreaming van deze sectorale vraagstukken in andere beleidsvelden heel belangrijk is, maar dat brengt ons niet tot een visie op het totaal en reduceert de complexiteit van vraagstukken alleen op papier.

In dat opzicht vind ik het opgavedocument van I&M voor de Nationale Omgevingsvisie behoorlijk puberaal en onvolwassen, en zoals ik in het werkveld hoorde, vindt men 'Den Haag ver van de praktijk' staan. Het overhevelen van allerlei taken naar de regio, zonder rekening te houden met (het gebrek aan) instrumenten, bestuurskracht en financiën, helpen implementatie niet. De formele institutionele verandering, waardoor steeds meer van decentrale overheden verwacht wordt, heeft weinig aandacht voor de meer informele institutionele werkelijkheid. 

Ik vind ook dat er keuzes gemaakt moeten worden, maar de keuzeruimte is veel beperkter dan gedacht wordt. Als planoloog juich ik een integrale ruimtelijk aanpak toe, maar constateer dat de discussies over strategische opgaven vooral sectoraal plaatsvinden. Op wat uitzonderingen na gebeurt er weinig, behalve veel gepraat en geklaag over het gebrek aan implementatie. Er is sprake van een enorm vacuüm, en de politiek moet dat vullen: de nationale, provinciale en lokale politiek! Daarvoor hebben ze kennis nodig, en misschien vooral ook kennis wat het maatschappelijke en financieel kost als er niet (snel) gekozen wordt. Waarom wordt bijvoorbeeld nog elke dag begonnen met de bouw van huizen mét een gasaansluiting?    
De inzet op een integrale aanpak wordt gezien als een institutionele verbetering en in theorie is dat ook zo. Nederland heeft niet de ruimte om alle vraagstukken afzonderlijk aan te pakken; het combineren van oplossingen is niet alleen efficiënt, maar ook een noodzaak. Dat vraagt om meer dan mooie visies en plannen, maar ook om planning: hoe kunnen we dat doen, waar moeten we ? met die zo verafschuwde regels ? ruimte creëren voor bepaalde ontwikkelen en waar moeten we juist deze ontwikkelingen nu tegenhouden om ook in de toekomst 'kwaliteit van leven voor allen en iedereen', zoals het motto van dit themanummer is, te behouden. We moeten weer gaan plannen! Wat willen we, wat kunnen we (nog), wat zijn consequenties van keuzes, wie gaat dat beslissen en hoe kunnen we deze beslissingen vertalen naar regels die de implementatie helpen? Juist ruimtelijke planning kan helpen om keuzes te maken, waarbij complexe vraagstukken samenhangend worden benaderd, in plaats van alleen te praten over het maken van deze keuzes.