Kennisnetwerk over de leefomgeving

Van volkstelling naar Big Data?
Een biografie van het WoON
Frank van Dugteren, Martijn Eskinasi, Han Kleefstra

ma 29 april 2019
artikel

In 2018 is voor de vijfde keer het driejaarlijkse Woononderzoek Nederland - kortweg WoON - gehouden. Er is altijd behoefte aan actuele cijfers over woningmarkt, woningbehoefte, betaalbaarheid, kwaliteit, verhuiswensen en de opvatting van mensen over hun woonsituatie. Sinds 2006 voorziet het WoON-onderzoek in die behoefte aan cijfermateriaal. Maar wist je dat de historie van het WoON helemaal teruggaat naar volkstellingen in de 18e eeuw?

Elke drie jaar begint de jaartelling van de WoON-feiten weer opnieuw. De wereld verandert snel en de resultaten van het WoON zien we al weer snel als verouderd. Best vreemd, in de wetenschap dat er maar weinig zo langzaam verandert als een woning. Eenmaal gebouwd staat een woning vaak voor decennia of langer op dezelfde plek in hetzelfde marktsegment – huur of koop – en veranderen de kenmerken van de woning in beperkte mate. Met de huidige sloopaantallen (rond 10.000 woningen per jaar op een voorraad van ruim 7,5 miljoen) moet elke woning gemiddeld ruim 700 jaar meegaan. De laatste jaren komen er door nieuwbouw en transformatie ruim 70.000 woningen bij maar de woningvoorraad groeit dan minder dan 1% per jaar. 

Drie pijlers woonbeleid

De behoefte aan actuele gegevens over de woningmarkt gaat vooral over mensen. En dat is al eeuwenlang zo: voor het eerst in 1795 in opdracht van de Algemene Vergadering van de Nederlandsche Republiek en vanaf 1830 werd er elke tien jaar een volkstelling gehouden. In de tweede helft van de negentiende eeuw leidden de industriële revolutie en urbanisatie tot zorgen over de gezondheid van de arbeider en ontstond er structureel aandacht voor de rol van het wonen in de volksgezondheid en het welzijn. De problematiek rond hygiëne, volksgezondheid en overbewoning riep allerlei vragen op over de woningkwaliteit en woningbehoefte. De eerste woningtelling werd tegelijkertijd met de volkstelling van 1899 uitgevoerd door het net opgerichte CBS. Die eerste woningtelling viel nagenoeg samen met de Woningwet uit 1901, die vaak als het startpunt van het volkshuisvestingsbeleid wordt gezien. Hiermee waren de eerste twee pijlers van het woonbeleid bepaald: beschikbaarheid en kwaliteit. 
Na de Tweede Wereldoorlog werd de derde pijler van het woonbeleid – betaalbaarheid – belangrijker. In de eerste 10 tot 15 jaar na de oorlog als middel om de lonen laag te houden, later, ten tijde van de grootschalige stadsvernieuwingsprojecten, om de toenemende kwaliteit betaalbaar te houden voor de lagere en middeninkomens. Deze drie pijlers –beschikbaarheid, betaalbaarheid en kwaliteit –vormen nog steeds de basis van het woonbeleid en de informatiebehoefte over de woningmarkt. De kennisbehoefte heeft accentverschuivingen gekend en de onderzoeksmethoden zijn flink veranderd, maar het gaat nog steeds om inzicht in kwaliteit, beschikbaarheid en betaalbaarheid.

Woningbehoefte

De woningbehoefte en de beschikbaarheid werden van 1890 tot 1930 met de resultaten van de tienjaarlijkse woningtellingen berekend. Na de Tweede Wereldoorlog werd de draad weer opgepakt met twee woningtellingen in 1947 en 1956. Daarna werd geconcludeerd dat de kwalitatieve woningraming te laag was en dat er in gemeenten geen sprake meer was van een kwalitatief woningtekort. Voldoende reden om dit eens nader te onderzoeken en zodoende werd in 1964 het eerste woningbehoefteonderzoek (WBO) uitgevoerd. Dat WBO werd herhaald in 1967, 1970 en 1975. Er werd geëxperimenteerd met de opzet van het onderzoek, maar in de kern waren de resultaten door de jaren heen goed vergelijkbaar. In 1977/1978 werd de opzet van het WBO ingrijpend gewijzigd: de traditionele woningsteekproef leidde tot een ondervertegenwoordiging van inwonende huishoudens, eenpersoonshuishoudens en potentiële verhuizers en dus waarschijnlijk tot een onderschatting van het woningtekort. Daarom werd de steekproef van het WBO gewijzigd van een woning- in een personensteekproef. Ook kwam er meer aandacht voor regionale verschillen. Van 1978 tot 2002 is het WBO in deze opzet vierjaarlijks uitgevoerd.
De toenemende woningbehoefte had niet alleen een demografische maar ook een sociaal-culturele component. In de jaren vijftig en zestig veranderde de opvatting over wie er ’recht‘ had op een zelfstandige woning. Voor alleenstaanden was dat geen vanzelfsprekendheid. Alleenstaande mannen woonden bij een hospita, alleenstaande vrouwen woonden bij hun dienstbetrekking in of bij hun ouders. Dat beeld begon in de jaren vijftig en zestig te kantelen en er werden nota’s geschreven over de huisvesting van één- en tweepersoonshuishoudens. Later kwam ook de discussie over het woonrecht vanaf 18 jaar. Deze ontwikkeling is sterk verweven met het inkomensbeleid, waarbij de invoering van de AOW en de bijstand een belangrijke rol speelden.
Door die maatschappelijke veranderingen ontstond een permanente opwaartse druk op de woningbehoefte. In de jaren negentig van de vorige eeuw leek het woningtekort daadwerkelijk af te nemen na de start van de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra (VINEX) en de bouw van meer vrijesectorwoningen, maar de laatste jaren wordt weer een toename gemeten. In 2018 is een nieuwe, op registers gebaseerde berekening van het woningtekort ingevoerd.

Woningtekort, absoluut en als aandeel van de voorraad 1945-2018. In 2018 is de rekenwijze aangepast om beter aan te sluiten bij registerbestanden.

Kwaliteit in beeld

In 1954 concludeerde de door de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) ingestelde ‘Commissie Krotopruiming en Sanering’ dat 6% (145.450 woningen) van de Nederlandse woningvoorraad uiterlijk in 1960 zou moeten zijn vervangen. De commissie baseerde dit op een schatting van de provinciale Directies van de Volkshuisvesting omdat de woningtelling van 1947 nog onvoldoende houvast bood voor uitspraken over de kwaliteit van de gehele woningvoorraad. Later zou blijken dat ook deze provinciale ramingen een sterke onderschatting waren, maar de VNG was getriggerd en hield in de jaren vijftig de vinger aan de pols door allerlei onderzoeken naar de kwaliteit van de woningvoorraad te initiëren. Dat leidde in 1960 tot een uitgebreider onderzoek om betrouwbare cijfers over de kwaliteit van de woningvoorraad te berekenen. De Centrale Directie Volkshuisvesting en een aantal provinciale Directies van de Volkshuisvesting zetten gezamenlijk het eerste Kwalitatieve Woning Onderzoek (KWO) op.  Met een technische opname van 5.000 woningen, een gedifferentieerde steekproef (1:30) uit de bij de woningtelling 1956 getelde woningen. Uit dit eerste KWO bleek dat het aantal slechte en niet verbeterbare woningen ruim tweemaal zo hoog was als schatting van de Commissie Krotopruiming en Sanering uit 1954.
In de jaren zeventig en tachtig werd sterk ingezet op stadsvernieuwing en betaalbaarheid. Het Directoraat-Generaal Volkshuisvesting stuurde top-down met zeer omvangrijke budgetten, wat ertoe leidde dat vrijwel alle nieuwe woningen werden gesubsidieerd. De meerjarenplannen voor woningbouw en stadsvernieuwing hadden een stevig kennisfundament nodig over de woningbehoefte, de woningkwaliteit en de betaalbaarheid. 
Naast het vierjaarlijkse Woningbehoefteonderzoek werd sinds de jaren zeventig ook het onderzoek naar de kwaliteit van de woningvoorraad weer geïntensiveerd. In eerste instantie gebeurde dat door het KWO nieuw leven in te blazen. Het KWO ‘75 leverde op basis van een beperkte steekproef (2163 woningen, 1:2000) globale berekeningen op van de onderhoudsbehoefte van de totale woningvoorraad. Het KWO kon echter geen inzichten bieden op een lager schaalniveau.
Ook ontstond de behoefte om het effect van de verbeteringsprogramma’s te meten en was er een groeiende behoefte aan bewonersinformatie. Daarvoor startte het Ministerie van VROM begin jaren tachtig met de ontwikkeling van de Kwalitatieve Woningregistratie (KWR). De eerste meting van de KWR was in de periode 1983-1985, vervolgmetingen waren er in 1989-1991, 1994- 1996 en 2000-2001. Tijdens deze metingen werden duizenden bouwkundige opnames uitgevoerd, die na grondige controles werden gebruikt om de relatieve herstelkosten te berekenen. Ook werden vragen gesteld aan de bewoners van de gemeten woningen. Uit de laatste KWR-meting bleek dat nog maar 2% van de voorraad als slecht tot zeer slecht werd beoordeeld. Verdere metingen achtte men daarom niet meer noodzakelijk. 
Gedurende de KWR-periode werd de focus steeds breder. In de eerste meting lag het accent uitsluitend op de bouwtechnische herstelkosten. In de volgende metingen kwam er meer aandacht voor de woontechnische problematiek, leefbaarheid, de woonomgeving en het energiegebruik. De KWR en het WBO zijn uiteindelijk in 2006 opgegaan in het Woononderzoek Nederland (WoON).

Betaalbaarheid in beeld

Betaalbaarheid wordt sinds de woningbehoefteonderzoeken uit de jaren zestig gedetailleerd gemeten. Vooral in de jaren zeventig was de informatiebehoefte groot toen de betaalbaarheid in het beleid werd genormeerd en mensen niet meer dan een bepaald percentage van hun inkomen aan woonlasten mochten uitgeven, de normhuurquote. De ontwikkeling van de huurquote, de koopquote en de woonlastenquote blijven belangrijke uitkomsten van het WBO/WoON. Recentelijk gaat steeds meer aandacht uit naar de zogeheten ’energiebetaalbaarheid‘ omdat een steeds groter deel van het inkomen aan energie- lasten wordt besteed. Zeker voor huishoudens met een lager inkomen kan dit knellen.

Project Oude Tol Reeuwijk. Foto: Peter de Ruig

Nieuwe onderzoeksdoelen

In de tweede helft jaren tachtig en begin negentig veranderde de sturingsfilosofie drastisch: veel minder subsidie voor de nieuw- 13 bouw, de brutering van de corporatiesector, opheffing van de gemeentelijke woningbedrijven en decentralisatie van het beleid. Hiermee veranderde  de rol van kennis over de woningmarkt, die met het WBO en KWR door het Rijk werd verzameld. Kennis werd een sturingsinstrument, vooral in gesprekken tussen Rijk, provincies en gemeenten. Statistische informatie werd steeds meer gebruikt bij beleidsontwikkeling en uitvoering. Dat zien we nog steeds terug in de huidige benadering met regiodeals en woondeals.
Uit een inventarisatieronde bij directe en indirecte gebruikers bleek in 1998 dat het WBO veel breder werd gebruikt dan alleen voor het Trendrapport van DGVH. Twee redenen waarom gebruikers veel waarde aan het WBO hechten zijn de continuïteit en de vergelijkbaarheid. Het WBO en het WoON hebben veel bijdragen aan een gemeenschappelijke kennisbasis over woningkwaliteit, beschikbaarheid en betaalbaarheid.
Naast de veranderende sturingsfilosofie verbeterden ook de mogelijkheden van informatieverzameling en –verwerking. Dit had gevolgen voor het WBO1998 waarvoor VROM en het CBS een samenwerkingsverband aangingen. Nieuw  was de koppeling met het Permanent Onderzoek Leefsituatie (POLS), een geïntegreerd enquêtesysteem van het CBS met vragenblokken over allerlei onderwerpen, waaronder wonen. Een tweede vernieuwing was de invoering van oversampling: gemeenten en regio’s konden – al dan niet samen met corporaties - voor hun eigen gebied extra enquêtes laten uitvoeren. Ten derde werd de toegankelijkheid van de WBO-gegevens verbeterd met het gebruikersvriendelijke informatiesysteem CitaVista en konden onderzoekers de microdata opvragen via het portal van instituut Data Archiving and Networked Services (DANS).
De invoering van oversampling was een  succes en zorgde ervoor dat het WBO1998 met bijna 120.000 respondenten het grootste woningmarktonderzoek ooit werd. Veel gemeenten en regio’s gebruiken de uitkomsten van de oversampling van het WoON nog steeds als onderlegger voor hun woonvisie en het overleg met huurders en corporaties.
De belangrijkste wijziging ten opzichte van eerdere WBO’s was dat er, naast een volledig vierjaarlijks WBO, in de tussenliggende periode elk jaar een kleiner, zogenoemd permanent WBO werd gehouden van 15.000 enquêtes. Zo konden de belangrijke trends jaarlijks worden gevolgd en werd er tegemoetgekomen aan het kritiekpunt dat het WBO al na een jaar niet meer actueel was. Al snel bleek dat de doorlooptijd van dit permanente WBO was onderschat en dat het vrijwel onmogelijk was om de jaarlijkse resultaten tijdig beschikbaar te krijgen. Verschil van inzicht over de te volgen koers en werkwijze leidde tot een breuk in de samenwerking tussen VROM en CBS. Het daarop volgende WBO2002 werd door VROM zelfstandig opgezet.

Nieuwe onderzoeksmethoden

De hoge kosten, de toenemende kennisbehoefte en de  verbeterde technische mogelijkheden leidden ertoe dat het WBO en de KWR rond 2002 opnieuw tegen het licht werden gehouden. Daaruit bleek dat er ruimte was voor verbetering in de organisatie, aansturing en de onderzoeksopzet. Bovendien was de KWR niet meer nodig omdat de kwaliteit van de woningvoorraad inmiddels in orde was.
Dit heeft na de evaluatie van het WBO2002 geleid tot een uitvoerig traject waarbij zowel binnen VROM als bij externe gebruikers de informatiebehoefte op het terrein van wonen is gepeild. Die werd gebruikt bij de opzet van het eerste Woononderzoek Nederland (WoON) in 2006 dat tegenwoordig een driejaarlijks ritme heeft.
De belangrijkste wijziging ten opzichte van het WBO is de modulaire opzet van het WoON. De basis is de woningmarktmodule die qua inhoud van de vragenlijst en omvang van de steekproef vergelijkbaar is met het WBO. Daarnaast kan een respondent van het WoON opnieuw benaderd worden voor specifieke vragen in een vervolgmodule, zoals bijvoorbeeld de energiemodule, waarin aspecten over energieverbruik, energiegedrag en onderhoud aan de woning worden uitgevraagd. Deze module Bluebanddorp in Slotervaart. Gebouwd door architect Frans van Gool, gebouwd in 1959. MARK AHSMAN 15 heeft zijn wortels in de KWR en is uitgevoerd in 2006, 2012 en 2018.
Met het WoON deden naast telefonische en mondelinge ook internetenquêtes hun intrede. Bij iedere editie van het WoON neemt het aandeel internetenquêtes verder toe en deze dragen bij aan de hoge respons. 
Een andere belangrijke verandering is de koppeling met registers als de Basisregistratie Personen (BRP, voorheen GBA) en gegevens van de Belastingdienst. Hierdoor kon de vragenlijst aanzienlijk worden ingekort, vooral bij het immense vragenblok over het inkomen. Dat nam zeker een kwartier in beslag en vormde ook de basis van de koopkrachtberekeningen van de Rijksoverheid. Het WBO was een soort vervangende volkstelling geworden. Die rol is met de toenemende beschikbaarheid van registraties steeds kleiner aan het worden.
Het aandeel registergegevens in het WoON neemt continu toe. Het toenemende belang van registergegevens was voor VROM een belangrijke reden om voor het WoON2009 de samenwerking met het CBS weer aan te gaan. Sindsdien wordt er, ook nadat de directie Woningmarkt van het oude ministerie van VROM is opgegaan in Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, weer in harmonie samengewerkt om elke drie jaar weer een nieuw WoON op te leveren, dit jaar dus voor de vijfde keer.

Bluebanddorp in Slotervaart. Gebouwd door architect Frans van Gool, gebouwd in 1959. Foto: Mark Ahsmann

Voorspellende modellen?

In de afgelopen 10 jaar is zowel de beschikbaarheid als de kwaliteit van registergegevens sterk toegenomen. Steeds meer organisaties stellen gegevens beschikbaar voor onderzoek en de technieken om die gegevens te analyseren zijn flink verbeterd. Dit biedt nieuwe mogelijkheden voor het WoON-onderzoek waarbij de vraag opkomt: kunnen we een WoON-onderzoek opzetten zonder vragenlijst? De status van het WoON als objectieve en onafhankelijke kennisbron staat niet ter discussie. De tijdigheid van de informatie wordt wel steeds belangrijker en er is ook steeds meer behoefte aan gegevens op een lager schaalniveau. Daar liggen  enkele zwakke punten van de huidige opzet van het WoON.
Daarom onderzoekt het CBS hoe het WoON-onderzoek in de nabije toekomst meer gebruik van registers kan maken. Een proef met het modelmatig schatten van verhuiskansen op basis van registers heeft al verrassende eerste resultaten opgeleverd. Eerste exercities met Big Databronnen hebben daarentegen nog geen bruikbare gegevens opgeleverd, omdat deze bronnen vaak niet stabiel genoeg zijn om een objectief beeld weer te geven. Het lijkt dan vooralsnog ook een illusie dat we ooit helemaal loskomen van de vragenlijst. Toch zijn er genoeg kansen om het WoON-onderzoek nog verder te verbeteren. Misschien lukt het zo om in het komende decennium een woononderzoek te ontwikkelen waarbij gegevens op een laag schaalniveau in een hogere frequentie beschikbaar komen, net als we ruim twintig jaar geleden met het WBO1998 van plan waren.

Met dank aan Pieter Hooijmeier, Kees Leidelmeijer, Willem Relou en Wouter van Honstede voor hun bijdragen.

Reacties

xMet het invullen van dit formulier geef je Ruimte en Wonen en relaties toestemming om je informatie toe te sturen over zijn producten, dienstverlening en gerelateerde zaken. Akkoord

Copyright 2019 Aeneas Media

Deze website maakt gebruik van cookies. Meer informatie AccepterenWeigeren