Binnen drie jaar moet de waterkwaliteit dusdanig zijn verbeterd dat aan de doelstellingen van de Kaderrichtlijn water (KRW) is voldaan, anders dreigen boetes van de Europese Commissie. Nu de deadline dichterbij komt, wordt steeds duidelijker dat Nederland die doelen niet gaat halen. Welke gevolgen heeft dat? En is daar nog wat aan te doen? Benjamin den Butter bepleit radicale keuzes om te voorkomen dat ons land op slot gaat en om de woningbouw te redden.

De inkt van het vonnis in de door Greenpeace aangespannen rechtszaak over stikstof is nog niet opgedroogd of de volgende rechtszaken van natuurbeschermers dienen zich alweer aan, nu over de waterkwaliteit. Brussel heeft al een inbreukprocedure ingesteld en er dreigen verdere maatregelen als de waterkwaliteit in ons land eind 2027 onvoldoende verbeterd is. Stikstof en waterkwaliteit lijken op het eerste gezicht niet veel met elkaar te maken hebben, maar het tegendeel is waar. Beide problemen zijn voor een belangrijk deel terug te voeren op dezelfde oorzaak: de intensieve veeteelt. Een sanering van die bedrijfstak zal dan ook in belangrijke mate bijdragen aan een oplossing van zowel de stikstofcrisis als de belabberde waterkwaliteit.

Schoon water heeft bepaald niet altijd de politieke agenda gedomineerd. In 1966 zwom een witte walvis via de Rotterdamse haven door de zwaar verontreinigde Rijn richting Duitsland, waar hij liefkozend Moby Dick werd genoemd, naar zijn soortgenoot in de gelijknamige roman van Herman Melville. De witte walvis, vermagerd en vervuild, zwom tot aan de Bondsdag in de toenmalige Duitse hoofdstad Bonn, waar de vergaderingen werden stilgelegd en parlementariërs hem langs de oevers kwamen bewonderen. Het verhaal gaat dat het bezoek van de Moby Dick een omslag in het denken over de natuur en vooral de waterkwaliteit heeft bewerkstelligd, die tot een sterke verbetering van de waterkwaliteit in de Rijn heeft geleid.
Geheel nieuw was de aandacht voor waterkwaliteit niet. Zo legde het Hoogheemraadschap van Delfland al in 1917 voorwaarden op aan fabrieken die hun sterk vervuilde water wilden lozen. Vanaf 1970 raakte de discussie echter in een stroomversnelling. In december van dat jaar trad de Wet verontreiniging oppervlaktewateren in werking, één van de eerste Nederlandse milieuwetten. Daarin werd de verantwoordelijkheid voor waterkwaliteit neergelegd bij provincies, waterschappen en zogeheten zuiveringschappen (die later zijn opgegaan in de waterschappen). Overal in Nederland werden vanaf de zeventig rioolwaterzuiveringsinstallaties opgericht, om het rioolwater op biologische wijze te zuiveren. Tot dan toe werd het afvalwater op veel plaatsen nog ongezuiverd op rivieren of in de kustgebieden op zee geloosd.
Nederland was met de Wet verontreiniging oppervlaktewateren in Europa richtinggevend als het gaat om de waterkwaliteit. Dat is op zich niet zo verwonderlijk, aangezien alle stroomopwaarts in het oppervlaktewater geloosde afvalstoffen via ons land door de Maas en de Rijn richting zee spoelen. Niet zonder reden wordt ons land dus wel het afvoerputje van Europa genoemd. Nederland had als rechtstreeks belanghebbende bij schoner oppervlaktewater in de jaren zeventig een voortrekkersrol gespeeld bij de totstandkoming van Europese wetgeving gericht op verbetering van de waterkwaliteit. Voorbeelden van die wetgeving zijn een richtlijn uit 1975 over de kwaliteit van het oppervlaktewater dat is bestemd voor de productie van drinkwater en in 1976 een richtlijn met als doel het voorkomen van het lozen van gevaarlijke stoffen in het aquatische milieu. Samen met andere Europese richtlijnen werden deze in 2000 vervangen door de Kaderrichtlijn Water waar nu zo veel om te doen is.

Het doel van de Kaderrichtlijn Water, zoals blijkt uit de aanhef van het eerste artikel, is ‘de vaststelling van een kader voor de bescherming van landoppervlaktewater, overgangswater, kustwateren en grondwater’. Het Europese Hof van Justitie heeft dat in 2015 in het spraakmakende Wezer-arrest (waarover later meer) nader ingevuld door te stellen dat de richtlijn beoogt om in 2015 alle oppervlaktewateren in de Europese Unie in een goede toestand te brengen. Het doel van richtlijn komt erop neer dat de oppervlaktewateren chemisch schoon en ecologisch gezond worden en dat het grondwater in de EU ook chemisch schoon wordt en in voldoende mate aanwezig is.
De doelstellingen worden in de richtlijn verder uitgewerkt in een aantal concrete milieudoelstellingen, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen enerzijds oppervlaktewaterlichamen en anderzijds grondwaterlichamen. Voor de oppervlaktewaterlichamen geldt verder nog dat die worden onderscheiden in KRW-wateren (‘oppervlaktewateren van enige omvang’) en overige wateren, waarmee kleinere wateren zoals kleine beken, sloten of vijvers worden bedoeld. Ook geldt een iets ander regime voor KRW-oppervlaktewaterlichamen die kunstmatig of sterk veranderd zijn.
Voor de KRW-oppervlaktewaterlichamen is sprake van een achteruitgangsverbod en een verbeteringseis. Het achteruitgangsverbod komt erop neer dat waterbeheerders er alles aan moeten doen om te voorkomen dat de waterkwaliteit verslechtert, de verbeteringseis is gericht op het bereiken van een concrete, meetbare verbetering van de waterkwaliteit, tenzij een beroep kan worden gedaan op aantal beperkte uitzonderingsgronden, zoals wanneer sprake is van een hoger openbaar belang.
Oorspronkelijk gold als einddatum voor de doelstellingen van het KRW het jaar 2015, maar Nederland heeft, net als alle andere lidstaten, tweemaal een beroep gedaan op de mogelijkheid om de termijn te verlengen, waardoor nu eind 2027 geldt als eindstreep. Intussen hebben zowel België als Duitsland te kennen gegeven nogmaals een verlenging te wensen, maar de KRW voorziet niet in die mogelijkheid. Het is daarom de vraag of die wens zal worden gehonoreerd.

Zoals gezegd komen de KRW-doelstellingen voor de betreffende oppervlaktewateren er kortweg op neer dat de wateren ecologisch gezond en chemisch schoon zijn, voor het grondwater geldt dat het chemisch schoon en in voldoende mate beschikbaar moet zijn.
De KRW kent voor de chemische toestand van oppervlaktewateren twee klassen, ‘goed’ en ‘niet goed’. Voor de beoordeling van een oppervlaktewater wordt uitgegaan van 45 zogeheten prioritaire stoffen, waarvoor de normen op Europees niveau zijn vastgesteld. In deze milieukwaliteitsnormen wordt voor elk van die chemische stoffen maximaal aanvaardbare concentraties vastgesteld. Pas als voor al deze stoffen aan de normen wordt voldaan, is de chemische toestand van het betreffende water goed. Omgekeerd geldt dus dat een water niet wordt goedgekeurd als één stof de norm overschrijdt: het veelbesproken beginsel one out, all out, waarvan verschillende landen waaronder Nederland een versoepeling hebben bepleit.
De ecologische toestand van de natuurlijke KRW-oppervlaktewateren wordt vastgesteld aan de hand van vijf klassen: slecht, ontoereikend, matig, goed en zeer goed. De beoordeling van de ecologische staat van een water gebeurt aan de hand van enerzijds vier biologische kwaliteitselementen (visstand, macrofauna, fytoplankton en overige waterplanten) en anderzijds fysisch-chemische elementen (bijvoorbeeld concentraties van stoffen zoals stikstof en fosfor, de watertemperatuur en de zuurtegraad van het water). Daarnaast zijn er ongeveer honderd overige stoffen waarop wordt gemeten. Voor natuurlijke KRW-wateren wordt gestreefd naar een goede ecologische toestand, ten aanzien van de kunstmatige of sterk veranderde KRW-wateren is de eis dat sprake is van een goed ecologisch potentieel (GEP), waarmee wordt uitgedrukt dat het maximaal haalbare moet worden bereikt.
Voor het grondwater kent de KRW vijf doelstellingen, waarvan de twee voornaamste zijn: het water dient zich in een goede chemische toestand te bevinden en te voldoen aan kwantitatieve eisen. Deze doelstellingen dienen ertoe om te waarborgen dat mens en natuur beschikken over voldoende en kwalitatief goed grondwater.

Nederland heeft zoals gezegd maximaal gebruikgemaakt van de mogelijkheid om een beroep gedaan op verlenging van de oorspronkelijke termijn, maar eind 2027 loopt ook de tweede verlenging af. Dan zal moeten zijn voldaan aan de KRW-doelstellingen. Hoe staat het op dit moment met de kwaliteit van het oppervlaktewater en grondwater in ons land?
Op 20 december 2024 stuurde de minister van Infrastructuur en Waterstaat een het koepelrapport van de Tussenevaluatie KRW naar de Tweede Kamer, waarin de staat wordt beschreven van ongeveer 750 oppervlaktewateren en 23 grondwaterlichamen. In de begeleidende Kamerbrief benadrukt de minister welke inspanningen en investeringen zijn gedaan om de waterkwaliteit te verbeteren. In de brief onderstreept hij verder dat aan zo’n 80 procent van alle normen wordt voldaan, maar dat de resterende 20 procent normoverschrijdingen ervoor zorgt dat geen van de oppervlaktewaterlichamen de toets van de KRW kan doorstaan, door het al genoemde one out, all out-beginsel. Voor het grondwater is het beeld niet veel beter: slechts 4 van de 23 grondwaterlichamen bevinden zich in een goede toestand. De conclusie is dan ook dat Nederland ondanks alle inspanningen niet op koers ligt om eind 2027 de KRW-doelen te behalen.
Uit het bij de Kamerbrief gevoegde koepelrapport blijkt dat de oorzaken van het niet bereiken van een goede chemische toestand van de oppervlaktewateren hoofdzakelijk zijn terug te voeren op twee bedrijfstakken: industrie en landbouw. De uitstoot van schadelijke stoffen met een industriële herkomst is al sterk afgenomen. Wat nu nog in het water wordt aangetroffen is voornamelijk het gevolg van historische lozingen of het betreft nauwelijks afbreekbare stoffen zoals pfas.
De landbouw draagt nog steeds in grote mate bij aan de chemische vervuiling van het water, door enerzijds chemische bestrijdingsmiddelen en anderzijds bemesting, met dierlijke dan wel kunstmest. Voor metalen zoals koper en zink geldt zelfs dat uitgespoelde mest de belangrijkste bron vormt, een proces dat wordt versterkt door verdroging en vernatting van de bodem. Hetzelfde geldt voor nutriënten zoals fosfor en stikstof, die voor meer dan de helft zijn toe te schrijven aan de landbouw. Het niet bereiken van een goede ecologische toestand wordt vooral toegeschreven aan te hoge nutriëntenconcentraties, klimaatverandering, de opkomst van exoten en de al genoemde slechte chemische toestand van het water.
De ontoereikende kwalitatieve staat van het grondwater wordt in het rapport herleid tot bestrijdingsmiddelen, medicijnresten en industriële stoffen. Daarbij wordt benadrukt dat als een bepaalde stof eenmaal in het grondwater zit, het vrijwel onmogelijk is om die eruit te halen, waardoor de KRW-opgaven alleen maar moeilijker te bereiken zullen zijn zolang schadelijke stoffen het grondwater blijven bereiken. De afnemende hoeveelheid grondwater wordt toegeschreven aan de groei van de bevolking en de economie en aan klimaatverandering.
De beroerde staat van de Nederlandse wateren is ook de Europese Commissie niet ontgaan. Nadat zij in juli 2024 al een inbreukprocedure begon tegen Nederland, Oostenrijk en Slovenië wegens niet-naleving van de Kaderrichtlijn Water, publiceerde de Commissie op 4 februari 2025 een evaluatierapport over de implementatie van de KRW in alle lidstaten. De Commissie schetst in haar rapport een somber beeld van de waterkwaliteit en roept de lidstaten op om alle zeilen bij te zetten. Specifiek voor Nederland doet Brussel de aanbeveling om de uitstoot van nutriënten sterk te reduceren: de uitstoot van stikstof is viermaal zo hoog als het Europese gemiddelde en voor meer dan de helft afkomstig van de landbouw. Ook de industrie moet haar bijdrage aan het behalen van de KRW-doelen intensiveren en Nederland moet meer doen om de consumptie van water te reduceren, om het grondwaterpeil te beschermen, aldus de Europese Commissie.

Er wordt wel gezegd dat de gevolgen van de slechte waterkwaliteit veel ingrijpender zullen zijn dan de stikstofcrisis. In de eerste plaats is de verwachting dat de Commissie zal overgaan tot het opleggen van sancties, zoals boetes. Daarnaast bestaat de vrees dat de natuur onherstelbare zal oplopen en dat de vergunningverlening in gevaar zal komen, waardoor bijvoorbeeld de woningbouw vertraging zal oplopen.
Juridische maatregelen worden niet alleen uit Brussel verwacht, ook natuurbeschermingsorganisaties slijpen de messen om Nederland te dwingen om zich aan de KRW-verplichtingen te houden. Zo heeft de stichting Mobilisation for the Environment (MOB), die eerder met succes vele rechtszaken over stikstof voerde tegen verschillende overheden, in 2023 al procedures ingesteld tegen Rijkswaterstaat en het Wetterskip Fryslân om de Waddenzee te beschermen. Gezien de gestage uitbreiding van haar waterteam, is de verwachting dat de KRW het nieuwe speerpunt van de stichting is.
De gevolgen van de PAS-uitspraak van de Raad van State uit 2019 ligt velen nog vers in het geheugen: honderden vergunningaanvragen moesten toen opnieuw worden beoordeeld. In opdracht van Bouwend Nederland verscheen in december 2022 een onderzoeksrapport waarin een risicoanalyse werd gemaakt van het niet halen van de KRW-doelen voor de bouw- en infrasector. Het rapport concludeert dat de bouw van zowel woningen als infrastructuur ernstige hinder zal ondervinden als Nederland niet blijkt te voldoen aan de KRW-doelstellingen, met grote economische schade tot gevolg. Een substantieel deel van de bouw- en infrasector zal problemen ondervinden met het verkrijgen van vergunningen. De vergunningverlening van 28 procent van de woningbouwprojecten zou in gevaar komen door het lozen van water bij bodemsanering en 14 procent door het onttrekken van grondwater. Ook de risico’s bij de bouw van infrastructurele werken zoals bruggen, dijken en stations zijn aanzienlijk.
Op 6 februari 2025 publiceerde Natuurmonumenten een alarmerend rapport over de toestand van het water in natuurgebieden. Aan de hand van hydrologisch onderzoek in elf natuurgebieden van Zeeland tot Schiermonnikoog, concludeert de vereniging dat kwetsbare planten en dieren worden bedreigd door verdroging, vervuiling en verzuring, met ernstige natuurschade tot gevolg. In alle onderzochte gebieden is de algemene toestand matig tot slecht en laat de trend achteruitgang zien of in het beste geval stagnatie. Als belangrijkste oorzaken van de achteruitgang van de waterkwaliteit en ?kwantiteit noemt het rapport enerzijds klimaatverandering en anderzijds de invloed van activiteiten in de omgeving van de natuurgebieden: het gebruik van bestrijdingsmiddelen, bemesting en de onttrekking van grondwater. Als het ecologische evenwicht in een gebied eenmaal is verstoord, zal herstel van het ecosysteem zeer moeilijk worden. Natuurmonumenten roept op tot ingrijpende maatregelen, om de water- en bodemkwaliteit te verbeteren.

Het is onderhand wel duidelijk dat Nederland nog harder aan het werk moet om de KRW-doelstellingen te halen. Als we dat niet doen, dreigt het land op slot te gaan, voor zover dat nog het geval was door het niet behalen van de stikstofdoelen. Vergunningen voor woningbouw en infrastructurele komen op de tocht te staan, mogelijk zal ook rechtstreeks moeten worden ingegrepen bij de veroorzakers van verontreiniging van oppervlakte- en grondwater. Het behoeft nauwelijks betoog dat de industrie nog strenger gereguleerd zal moeten worden, om te voorkomen dat afvalstoffen ons water nog verder vervuilen. Dat geldt in het bijzonder voor persistente stoffen zoals pfas. Door daar nu al op in te grijpen, wordt voorkomen dat niet of nauwelijks afbreekbare stoffen tot in lengte van dagen ons water en onze natuur zullen blijven belasten.
Er is echter een sector die onevenredig veel bijdraagt aan de verontreiniging van het water en dat is de landbouw. Chemische bestrijdingsmiddelen leggen een evenredig zware wissel op de waterkwaliteit in gebieden als het Westland en de Bollenstreek. Het is een taak voor zowel de betreffende waterbeheerders als de bedrijven zelf om ervoor te zorgen dat deze stoffen niet meer worden gebruikt of in elk geval niet meer in het water terechtkomen, als gevolg van lekkende kassen bijvoorbeeld. Bijzondere aandacht verdient echter de intensieve veeteelt, die voor het overgrote deel produceert voor de export en de grootste veroorzaker is van vervuiling door stikstof en fosfor. Het RIVM constateert in zijn rapport over de landbouwpraktijk en de waterkwaliteit in Nederland dat de hoeveelheid stikstof en fosfor in het grond- en oppervlaktewater vanaf de jaren negentig van de vorige eeuw sterk was gedaald doordat boeren minder mest mochten gebruiken, maar dat die daling sinds 2012 is gestopt.
Door in te zetten op een drastische reductie van de intensieve veeteelt, kan een substantiële bijdrage worden geleverd aan een verbetering van de waterkwaliteit, waarmee en passant ook in het stikstofdossier grote stappen kunnen worden gezet. Daarmee kan worden voorkomen dat de vergunningverlening voor de bouw- en infrasectoren in gevaar komt, waardoor de woningbouw meer ruimte krijgt. Bovendien krijgt de natuur gelegenheid om op adem te komen en te herstellen.